淺析農村集體產權制度改革的推進原則

摘 要 農村集體產權制度改革，是涉及農村基本經營制度和中國基本經濟制度的一件大事，也是全面深化農村改革的重大任務。為深入貫徹十九大關于“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，本文認為必須遵循堅持黨的領導、確保改革的政治保障，堅持依法推進、嚴守法律政策底線，堅持穩(wěn)中求進、確保改革的高質量推進。

關鍵詞 農村 集體經濟組織 產權制度 改革 推進原則

作者簡介：肖光坤，長沙市委黨校法政教研部副教授，研究方向：行政法學與公共管理。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.136

深入推進農村集體經濟組織產權制度的改革，不僅事關廣大農民的權益保障，更涉及到國家戰(zhàn)略全局的實現(xiàn)。黨的十九大報告明確指出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”；為深入貫徹落實十九大深化農村集體產權制度改革的戰(zhàn)略部署，必須遵循改革的基本原則與要求，切實推動農村產權制度改革有序進行。

一、堅持黨的領導，確保改革的政治保障

黨的十九大報告明確指出：農業(yè)農村農民問題，是關系國計民生的根本性問題；必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在農村集體產權制度改革中，必須堅持黨的領導。

一是要增強政治意識、大局意識，自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。始于20世紀90年代興于當前的農村集體產權制度改革實踐證明，通過集體資產確權到戶、集體收益按股分紅等產權制度改革，農民就能享受改革的成果；但改革推進中認識不到位、思想不明晰的問題還不同程度的存在 ，相關部門及工作人員存有畏工作難度和程序復雜而失改革之勇氣、怕深陷過去遺留歷史問題而失承擔改革責任之心理、憂對集體經濟收入支配權相對減少所產生的失權感而失改革之動力等，思想上的認知模糊必將制約產權改革行為的深入推進。深化改革，完善農村集體產權制度，積極探索農村集體經濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，也是歷史的必然要求；相關組織要深入貫徹落實十九大報告的要求，有必要針對改革中出現(xiàn)的認知問題，通過政策宣傳、問題咨詢、工作協(xié)調、方式培訓、經驗推廣等工作方式，有的放矢地做好相應的思想政治工作，穩(wěn)定和發(fā)展農村集體經濟，確保農民收入的高質量增長。

二是要堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎。當前的農村集體產權制度改革中，重產權改革而輕農村基層黨建、重集體經濟組織治理完善而輕集體經濟組織黨建工作還不同程度的存在，黨在農村的執(zhí)政基礎尚需進一步強化。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，要通過黨組織自身建設以提高理論修養(yǎng)和知識水平，強化農村基層黨組織在農村集體經濟組織產權制度改革中把方向、謀大局、促改革的能力和定力，既要確保改革的深入推進，又要避免改革偏離政策和法律的方向；要著力加強黨的基層組織建設，以工作創(chuàng)新為目標，努力發(fā)揮黨組織在農村集體經濟組織營運過程中的重大決策的全程參與、發(fā)展和經營的把關定向、村民合法權益維護等政治核心作用，既要確保企業(yè)的經濟效益，又要注重農村集體經濟組織的政治和社會效能。

二、堅持依法推進，確保改革的法治保障

農村集體經濟組織產權制度改革的法律政策依據(jù)，既有2014年黨中央國務院《積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》、2016 年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等頂層設計，又有公司法、民法總則等具體規(guī)范，還有各地方頒行的具體試行意見和指導辦法，將我國農村集體產權改革推向了一個新高度。為進一步強化改革的法治保障：

一是要進一步完善農村集體經濟組織產權制度改革的法律與政策。盡管各地農村集體產權制度的改革實踐已初有成效，但國家層面法律法規(guī)和相關配套政策的支撐存有不足，各地方的配套扶持政策難以突破，影響了推進改革的積極性 。如產權主體不夠明晰、導致農村集體經濟組織有法律地位而無法人地位，產權權能不夠清晰、集體經濟組織內部各主體的權利義務關系不明，集體資產的行為主體和責任主體不清、集體資產因主體職責不明而保護不力，稅收等優(yōu)惠制度缺失、農村集體經濟組織因扶持力度不夠而發(fā)展動力不足等，加強法治建設和制度供給勢在必行 。圍繞農村集體經濟組織產權制度的改革，完善相關法律制度：一方面要健全農村產權保護法律體系。既要通過民法總則、公司法、農民專業(yè)合作社法、農村集體經濟組織法等的制定與完善，賦予農村集體經濟組織獨立的法人地位，從法律上保證其平等參與市場競爭；又要明晰集體經濟組織內部各主體的權利義務關系，區(qū)分與平衡好國家、集體、農民個體三者之間在集體經濟組織經營管理之中的權利與責任；還要通過農村土地承包法的完善以健全對土地征收、上市、宅基地管理等相關事項的監(jiān)管。另一方面要健全農村集體經濟組織發(fā)展的法律政策扶持體系。通過財政政策加大改革資金的投入，通過金融保險政策的落實增強支持力度，不斷提高農民進行產權制度改革的積極性；通過依法減免行政事業(yè)性收費和契稅、印花稅、登記費、房產稅、增值稅、所得稅等稅收優(yōu)惠措施，積極扶持農村集體經濟組織的發(fā)展；通過農村基層組織建設政策的完善，大力推進“能人治村”，吸引優(yōu)秀人才牽頭發(fā)展壯大集體經濟。

二是要堅守法律政策底線。產權制度改革的法律政策底線，其內容既要完善集體經濟組織成員權利的治理體系、保護農民的合法權益，又要構建符合市場經濟要求的經濟運行機制、促進集體資產的保值與增值。因此，在農村集體經濟組織產權改革中：必須堅持集體經濟農民集體所有不動搖，改革的推進一定要守住集體所有制的底線 ，農村集體經濟在改革過程中只能壯大、決對不能弱化，尤其是要通過農村集體經濟社區(qū)性的維護、外部資本侵占集體資產的有效防止等措施的完善，堅決杜絕集體資產的流失；必須堅持農民權利法律保護不動搖，改革的推進一定要守住農民利益的保護底線，為確保農民的根本利益，改革的推進措施要謹防對農民財產權利的侵害、力避農民的財產權益因改而虛、而少，在妥善處理各方各種利益關系的同時、要防止內部少數(shù)人控制和外部資本侵占，嚴格依法辦事，堅決保護農民集體資產權益。

三、堅持穩(wěn)中求進，確保改革的質量保障

2017年12月，中共中央政治局會議強調，穩(wěn)中求進總工作基調是治國理政的重要原則，要長期堅持；追求高質量的推進、是完成產權制度改革任務的工作思路和根本要求，按時完成改革任務的同時，必須堅持穩(wěn)中求進的工作基調，確保改革的高質量推進。

一是要把握正確的改革方向。從農村集體經濟組織治理結構方面，改革應當明確農村集體經濟組織市場主體地位，通過相關法律制度的完善，明確農村集體經濟組織的法人地位、組織形式、職能定位、管理辦法，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；從農村集體經濟組織的經濟功能方面，改革應當正確處理好集體經濟組織的發(fā)展與農民利益維護的關系，通過農民對集體資產股份權能實現(xiàn)與維護，促進集體經濟的健康發(fā)展和農民收入持續(xù)增長雙贏目標的最大實現(xiàn)；從農村集體經濟組織的社會功能方面，改革應當強化農村基層黨組織建設、夯實黨在農村的執(zhí)政基礎，改革應當理順農村基層組織與地方政府的管理關系、依法確保村民自治，改革應當理清村委會與集體經濟組織的職責和功能劃分以化解村經關系長期混淆不清的矛盾、并以此消除新型農村集體經濟組織發(fā)展的體制瓶頸。

二是要尊重農民群眾的改革意愿。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，讓農民群眾參與農村集體經濟組織產權制度改革的全過程并享受改革成果權益必須落實。發(fā)揮農民主體作用，支持農民創(chuàng)新創(chuàng)造：一方面應當以農民的意愿作為制度安排。程序上，法律政策已明確規(guī)范的必須依法依規(guī)認真執(zhí)行，法律政策缺少明確依據(jù)但可以實施的、應當召開集體經濟組織成員代表大會民主決定、把改革推進的選擇權交給農民；將集體成員身份認定、集體資產量化和改革、集體股的設置與處置、集體資產收益分配等關乎集體成員切身利益的問題交給各集體組織農民民主討論決定，將改革推進的決策權交給農民群眾。內容上，應當通過改革知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等民主權利的確保，充分調動集體經濟組織成員參與改革方案的制定與實施、改制后集體經濟組織經營管理的積極性，讓農民真正成為改革的參與者，聚集眾參與者之智慧力促改革之深入。另一方面應當讓農民成為改革的受益者。改革中，要通過農村集體組織章程等規(guī)章制度的制定與完善，依法確立以成員大會為農村集體組織最高權利機構并完善其治理機制，積極推行重大事項成員大會民主決策，健全陽光公示平臺的搭建以落實集體成員的民主理財、民主監(jiān)督等，逐步完善集體成員民主權利保護體系；在確保農村集體經濟高質量發(fā)展的同時，要力保農村集體經濟組織的成員更多地分享土地增值收益、股份分紅等各項財產性權益，逐步完善集體成員財產權利保護體系，將改革工作做成一項農民得益的民心工程。

三是要分類有序推進改革。尊重我國經濟和社會發(fā)展不充分、不平衡的客觀實際，針對各地農村經濟發(fā)展情況和農村集體組織的差異，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進。為此：應堅持因地制宜工作原則，改制的方式與方法一定要結合本村實際；區(qū)分集體經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)改革任務的差異，積極探索適合符合實際的改革模式；集體經濟發(fā)達地區(qū)可積極推進農村集體經濟經營性資產的股份合作制改革，但要注意與工商企業(yè)股份制改造不同的區(qū)分，堅持集體經濟組織集體所有、注重農村集體經濟對農民的保障與福利性，有效防止外部資本侵占集體資產；集體經濟欠發(fā)達地區(qū)可探索土地入股、農戶入社組建土地股份合作社，以集體資源性資產出資引入工商資本、發(fā)展農村混合所有制經濟等，立足實際、充分挖掘、不拘一格。應堅持穩(wěn)妥推進工作思路，力爭關鍵環(huán)節(jié)和重點領域的突破；根據(jù)集體資產類型的不同，區(qū)分農村經營性資產和非經營性資產的產權改革，將經營性資產股份合作制改革作為有序推進的重點，首先做好有經營性資產、經濟發(fā)達村的產權改革，確定改革的突破口和優(yōu)先序，抓住農村集體產權制度改革中有關清產核資、成員確認、股權設置、股權管理、股權流轉等重點環(huán)節(jié)和關鍵問題 ，鼓勵開展資源變資產、資產變資本、資金變股金、農民變股民等改革。應堅持先行試點的路徑要求，確保產權改革改革的操作性；改革就是一個由點及面、逐步放大的過程，有必要通過試點的方式積累經驗和探索行之有效的方法，在先行開展股份權能改革試點的基礎上逐年擴大規(guī)模、最終拓展到全國，由點及面，有序推進，堅持先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切。

注釋：

王麗琴.深化太倉農村集體產權制度改革的調研和思考.唯實.2016（6）.15-17.

翟峰.農村集體產權制度改革試點中的八個問題和建議.西部論壇.2017（6）.

李培序.中國農村集體經濟組織產權制度改革研究.吉林大學碩士學位論文.2017.3.

孫雷.改革農村產權制度必須堅守集體所有底線.決策探索.2015（1）.

張紅宇.深化農村集體產權制度改革的方向.學習時報.2017-04-19.219.