論美國海洋保護區(qū)制度

摘 要 海洋是國際競爭的重要空間，更是人類文明產生的搖籃。隨著工業(yè)革命的興起，社會經濟發(fā)展和生產生活需要的大幅增加，人類更加無休止的對海洋資源開發(fā)利用。導致生態(tài)失衡、生物多樣性破壞、氣候惡性發(fā)展等現(xiàn)象，對海洋生物以及環(huán)境造成了難以磨滅的傷害。為了人類社會的長足發(fā)展以及生態(tài)秩序的恢復，保護海洋環(huán)境勢在必行。本文依據(jù)美國海洋保護區(qū)制度的理論與實踐，分四部分對美國海洋保護區(qū)制度進行了系統(tǒng)的研究。

關鍵詞 公海 海洋保護區(qū) 法律依據(jù) 社會影響

作者簡介：姜曉宇，大連海事大學法學院海商法研究生。

中圖分類號：D9712 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.126

一、海洋保護區(qū)制度概述

（一）海洋保護區(qū)的基本內涵

海洋保護區(qū)一詞于1962年世界國家公園大會首次被提出，但至今為止，國際上對其概念仍未達成共識。中國在《全國功能區(qū)劃》中將其定義為：“專供海洋資源、環(huán)境和生態(tài)保護的海域，包括海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)?！眹H自然保護聯(lián)盟（IU CN）則對其定義較為寬泛，即任何通過法律或其他程序建立的，予以部分或全部保護的任何潮間帶或潮下帶封閉海區(qū)。美國對于海洋保護區(qū)的定義與IUCN較為接近，即任何通過聯(lián)邦、州、領地、地方法律或規(guī)章保留的，對其內的部分或全部自然和文化資源提供持續(xù)的保護的海洋環(huán)境區(qū)域。

（二）美國海洋保護區(qū)制度現(xiàn)狀

至今為止，美國已經建立了近1800個海洋保護區(qū)，面積從不到2.6平方公里到超過362073平方公里，地點位于從北極到南太平洋、從緬因州到加勒比海，甚至西部直到菲律賓海之間的廣袤區(qū)域 。

2014年6月17日，奧巴馬政府宣布在太平洋建世界最大的海洋保護區(qū)，把美國太平洋偏遠島嶼國家海洋保護區(qū)的面積從8.7萬平方海里擴大到大約78.2萬平方海里，包括從美國控制的島嶼向外延伸200海里的水域，并禁止各國在此區(qū)域內的捕撈、資源開采等行為。這一做法在國際上引起軒然大波，世界各國及國際組織對其做法褒貶不一，其合理性以及合法性都值得進行進一步探討。

1.美國海洋保護區(qū)的類型

美國國家海洋保護區(qū)中心的發(fā)展目標是：加強海洋保護區(qū)規(guī)劃、管理和評估能力，建立有效、有科學依據(jù)的全國海洋保護區(qū)。因保護范圍不同，美國海洋保護區(qū)大致分為國家野生生物庇護區(qū)、國家海洋公園、漁業(yè)管理區(qū)、國家河口研究保護區(qū)、國家海洋庇護區(qū)、州立自然保護區(qū)等。

2.美國海洋保護區(qū)的管理體系

（1）海洋保護區(qū)的設立。美國素來有權力分立的傳統(tǒng)，海洋自然保護區(qū)制度也不例外。美國海洋保護區(qū)的設立由商務部負責，在與國務卿、國防部長等負責人商榷并聽取各州意見后，提請總統(tǒng)批準，批準后交由海洋和河口管理處實施。

（2）海洋保護區(qū)的管理。根據(jù)美國1953年制定的《外大陸架土地法》和《水下土地法》 規(guī)定，0-3海里范圍內的海洋保護區(qū)由州政府管轄，3-200海里范圍內由聯(lián)邦政府相關部門管轄。但德克薩斯州與佛羅里達州為特例，0-9海里范圍內由州政府管轄，9-200海里范圍內由聯(lián)邦政府管轄，而州屬海域和聯(lián)邦管轄海域范圍重合處則要在雙方相互協(xié)商下管理。

其中，國家海洋與大氣管理局（NOAA）下設的國家海洋自然保護區(qū)中心為最主要的管理部門，負責執(zhí)行商務部的命令，利用科學技術、信息共享等方式為政府提供制定保護區(qū)管理措施的相關信息。

（3）海洋保護區(qū)的監(jiān)測與評估。這方面由NOAA負責，分為全國、區(qū)域與獨立保護區(qū)監(jiān)測。主要工作是分析人類活動對海洋保護區(qū)的影響以及保護區(qū)內的資源變化趨勢，為海洋保護區(qū)政策的有效制定提供依據(jù)。為評估海洋保護區(qū)的現(xiàn)實效用，海洋和河口管理處還會定期收集數(shù)據(jù)，對已劃定的海洋保護區(qū)做出評價。

二、美國海洋保護區(qū)制度的法律依據(jù)

（一）美國海洋保護區(qū)制度的立法發(fā)展

從20世紀初到70年代，由于海洋保護區(qū)制度發(fā)展尚未成熟，立法主要趨向于綜合性。如1964年的《自然保護區(qū)法》只是對自然保護區(qū)的治理做出原則性規(guī)定，但并未提出具體要求。

從20世紀70年代至今，隨著美國海洋保護區(qū)建設的發(fā)展，相關法律規(guī)定也更加詳細具體。1972年頒布了《國家海洋自然保護區(qū)法》、《海洋哺乳動物保護法》以及《海岸帶管理法》，1973年頒布了《瀕危物種保護法》。直到2000年海洋保護區(qū)總統(tǒng)令的出臺，這些相關法律都對美國海洋保護區(qū)的建設和保護起到了重要保障作用。

（二）美國海洋保護區(qū)制度的立法現(xiàn)狀

1.國內法依據(jù)

隨著一般法到單行法的頒布，美國海洋保護區(qū)的法律體系建設現(xiàn)已相對完善?！秶液Ｑ笞匀槐Ｗo區(qū)法》作為專項立法，規(guī)定了NOAA負責海洋保護區(qū)的管理，并對生物多樣性和海洋文化遺產等養(yǎng)護和保護都做出了相應規(guī)定。此外，美國一些州還根據(jù)各地實際情況制定了適用于各州的海洋保護區(qū)法規(guī)，如華盛頓州、加利福尼亞州和馬薩諸塞州等。

依據(jù)美國1906年頒布的《古物法》，總統(tǒng)可以宣布建設國家紀念物，設立提案于美國總統(tǒng)簽署時即刻生效，并且可以當年予以實施。實踐中，美國馬里亞納海溝國家海洋保護區(qū)、玫瑰環(huán)礁國家海洋保護區(qū)以及太平洋偏遠島嶼國家海洋保護區(qū)等也都是通過上述方式設立的。

2.國際法依據(jù)

（1）IUCN《環(huán)境與發(fā)展國際盟約（草案）》。為協(xié)調眾多在特別法基礎上形成的國際環(huán)境法，IUCN積極推動制定了一項“硬法”性質的框架性國際公約。1995年，世界自然保護聯(lián)盟環(huán)境法委員會與環(huán)境法國際理事會合作起草了《環(huán)境與發(fā)展國際盟約（草案）》第一版，至今已經更新到了第四版。《盟約（草案）》規(guī)定，締約國應采取各種措施保護生物多樣性，適當時設立保護區(qū)系統(tǒng)，這也恰恰成為了美國建設海洋保護區(qū)的國際法依據(jù)。

（2）《21世紀議程》。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》明確了各國應當可持續(xù)地利用公海海洋生物資源，為此必須“保存生境和其他生態(tài)上敏感的地區(qū)”。以此為基礎，國際社會在2002年第一屆可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議中承諾，維持包括國家管轄范圍外地區(qū)海洋及其生物多樣性，根據(jù)國際法和科學信息建立海洋保護區(qū)，包括到2012年建立有代表性的保護區(qū)網(wǎng)絡以及時間/區(qū)域封閉以便保護育苗場和周期性的魚類。

三、美國海洋保護區(qū)制度的社會影響

（一）美國海洋保護區(qū)制度的消極影響

1.對國際海洋法的影響

美國尚未加入《聯(lián)合國海洋法公約》，而只批準生效了《公海公約》、《大陸架公約》、《領海及毗連區(qū)公約》以及《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護公約》這四個相關國際海洋法公約。然而這四個公約事實上并不能成為美國大面積擴大太平洋海洋保護區(qū)的依據(jù)。同時，美國也不承認專屬經濟區(qū)制度，認為專屬經濟區(qū)屬于公海，不應納入各國管轄范圍。

實踐中，美國卻一直通過建立漁業(yè)區(qū)以及海洋保護區(qū)的方式來彌補自己未劃定專屬經濟區(qū)造成的損失。美國劃設的太平洋海洋保護區(qū)范圍與普遍意義上的專屬經濟區(qū)的范圍基本一致，如果美國加入了《聯(lián)合國海洋法公約》，便能夠享受到專屬經濟區(qū)的相關權利，在一定范圍內具有管轄權。但由于美國并不是公約締約國，未劃定專屬經濟區(qū)，此范圍仍屬于公海性質。即便美國加入了公約，也不能通過劃設海洋保護區(qū)這一方式來擴大管轄權范圍。

目前世界上已有150多個國家簽署并批準了《聯(lián)合國海洋法公約》。倘若承認了美國提出的該項主張，相當于認可美國以及其他未加入《聯(lián)合國海洋法公約》的國家將公海范圍劃歸為海洋保護區(qū)以代替專屬經濟區(qū)的行為，使其逃避了條約義務，卻變相享受到了條約權利。這種做法違背了國際法的基本原則，對國際安全體系也將造成不小的影響。

2.對世界其他國家的影響

日本是第一波的受沖擊者，日本人最喜歡吃的金槍魚，有不少就捕撈于這一帶海域。美國這一舉措將原定離岸約80公里的禁捕區(qū)擴大到約320公里，使沿岸地區(qū)捕魚量大大降低，侵害了沿岸國在公海地區(qū)合法的捕魚權，違背了公海自由原則。

德國《法蘭克福匯報》表示，美國大幅擴大太平洋海洋保護區(qū)的面積意味著，其在夏威夷群島附近的現(xiàn)有保護區(qū)應該差不多增加10倍，達到200多萬平方公里，這并不一定能促進海洋生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展。

中國現(xiàn)代國際關系研究院研究員牛新春分析說，由于美國對太平洋上島嶼的管轄，在過去大半個世紀，享有在太平洋上出入自由的絕對權力。太平洋上的中途島、威克島等等島嶼都曾是軍用基地，海洋保護區(qū)的擴大也對民用活動加以更多限制，不得不讓人懷疑美國在太平洋保護區(qū)上的軍事企圖 。

2007 年 10 月，一些政府和非政府組織在 IUCN 的支持下成立了“公海管轄工作小組”，以共同商討對國家管轄權之外的公海海域保護制度。為了維護國際法規(guī)則以及國際秩序，在國際法所允許的范圍內建立海洋保護區(qū)才是合理方式，美國不能打著保護環(huán)境的名義豪取強奪，侵犯其他國家的合法權益。

（二）美國海洋保護區(qū)制度的積極影響

1.保護海洋生物多樣性

由于海洋保護區(qū)內禁止開發(fā)和捕魚活動，所以在這一范圍內可以有效減少人類對海洋生物的干預，恢復生物多樣性和棲息地的自然結構。面對巨大的生態(tài)和經濟效益，各國也紛紛效仿美國，在世界各地建立海洋保護區(qū)。據(jù)世界自然保護聯(lián)盟與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署世界保護監(jiān)測中心發(fā)布的資料顯示，目前全球海洋保護區(qū)的數(shù)量已經達到1.5萬個，超過1850萬平方千米，面積占全球海洋的5.1%，同時呼吁國際社會，力爭在2020年前達到海洋保護區(qū)面積占全球海洋的10%的目標。

2.推動國際公海保護區(qū)制度完善

美國單邊在太平洋建立世界最大海洋保護區(qū)這一做法，大大提高了國際社會對于在公海設立以及管理海洋保護區(qū)的法律依據(jù)與法律程序的重視程度。2015年6月聯(lián)大會議上通過的A/69/L.65號決議就要求國家之間正式就保護公海生物多樣性的條約啟動談判。談判分為兩部分，2016-2017年成立專門的委員會負責籌備工作，2017年底決定是否在2018年召集條約的談判會議，翻開了公海保護的新篇章。

四、美國海洋保護區(qū)制度對我國的啟示

（一）完善海洋保護區(qū)法律體系

目前為止，我國與海洋保護區(qū)相關的法律規(guī)定只有《海洋環(huán)境保護法》、《自然保護區(qū)條例》以及一些地方性法規(guī)，主要對海洋環(huán)境與自然保護區(qū)的建設和管理進行概括性調整，但并未對海洋保護區(qū)做出全面細致的規(guī)定，導致實踐中對其管理缺乏法律依據(jù)，可操作性不強。因此，為了更好的保護海洋環(huán)境，亟需制定一部專門的《海洋保護區(qū)法》。

為此，我國需要借鑒發(fā)達國家的立法經驗，根據(jù)不同保護區(qū)的發(fā)展狀態(tài)及特點滿足其特定需要，制定出相對完備的法律制度。例如美國根據(jù)《海洋自然保護區(qū)法》的具體條文規(guī)定頒布《法拉榮灣國家海洋自然保護區(qū)選定方案》、《格雷斯礁國家海洋保護區(qū)選定方案》等單獨條例，以適應不同保護區(qū)的管理。在尊重海洋生態(tài)規(guī)律和保護海洋生物多樣性的基礎上發(fā)展海洋經濟，二者相互協(xié)調，均衡發(fā)展。

（二）發(fā)揮聯(lián)合國作用，維護國際秩序

針對美國單邊在太平洋設立海洋保護區(qū)這一行徑，我國應積極發(fā)揮聯(lián)合國的作用，制定一系列措施，維護世界和平與安全。

首先，制定相關法律與政策，完善公海海洋保護區(qū)制度。在聯(lián)合國國際法委員會的組織下，以法律形式在各國協(xié)商一致的基礎上規(guī)定保護區(qū)的設立條件與程序等相關事項，在平衡各方利益的前提下公平合理的分配公海資源利用方面的權利義務，防止傾向性立法的產生，損害小國的合法權益。

其次，設定專門機構管理公海秩序。隨著世界各國對于公海資源的開發(fā)與利用，公海環(huán)境問題日趨嚴重，各國對于公海權利的爭奪也更加激烈。為了規(guī)范公海管理與秩序，應當進一步提高公海海洋主管機關的管理水平，必要時設立專門機構加以針對性管理。

五、結論

美國海洋保護區(qū)的建立在保護海洋生態(tài)環(huán)境方面做出了貢獻，在生物多樣性的維持、大氣環(huán)境的保護以及海洋科學研究等方面對其他國家都有相當?shù)慕梃b意義。但利弊總是相對的，如果不能恰當利用，它將會成為人類自我毀滅的種子。美國以“綠色”的名義在公海建立海洋保護區(qū)，實行霸權主義和強權政治，侵吞海洋利益，威脅國際和平。從理論上看，美國這一做法雖然不一定要靠國際公約支持，但至少要與其他國家進行磋商與談判，得到世界多數(shù)國家的認可。但美國在未與其他國家商榷的前提下獨自實施這一舉措，從而引發(fā)一系列政治問題，這一做法也是值得深思的。因此，我國應當與世界其他國家一道，在積極維護國際秩序的前提下保護海洋環(huán)境，并對違背國際法的行為予以打擊和制裁。

注釋：

國家地理中文網(wǎng).http：//www.nationalgeographic.com.cn/environment/the_ocean/8 98.html.訪問時間：2017年6月.

Outer Continental Shelf Lands Act， in Nosanman， Waters， et al.， Study of Outer Continental Shelf. Lands of the United States （Los Angeles： Public Land Law Review Commision， 1969）， Volume I， p486. John R.Clark， Coastal Zone Management Handbok （Lewis Publishers， 1996）.96.

王曉易.美國在公海劃設世界最大海洋保護區(qū).荊楚網(wǎng)-湖北日報.http：//news.163.com/14/0623/10/9VDTV4B700014AEE.html.訪問時間2017年6月.

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