從主體方面對“公共利益”進(jìn)行新界定

摘 要 我國2004年憲法修正案文本中出現(xiàn)“公共利益”一詞，表明我國在憲法層面上建立起了“公共利益”的概念和制度。但我國法學(xué)界尚未就這一概念的界定達(dá)成共識。本文擬通過對“公共利益”中“公共”一詞的解析和公共利益與其他種類利益比較的角度來對公共利益進(jìn)行界定。

關(guān)鍵詞 “公共利益” 利益比較 新界定

作者簡介：王鶯，海南大學(xué)。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.119

我國2004年《憲法修正案》第20條和第22條中均使用了“公共利益”這一名詞，明確將“公共利益”作為國家對公民的土地及私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收、征用的前提條件和最終目標(biāo)。“公共利益”一詞也大量出現(xiàn)在我國現(xiàn)行法律條文文本中，且經(jīng)常被人們引用來解決糾紛和矛盾。但是，學(xué)界對這一概念的界定卻并沒有形成一致的觀點(diǎn)。這一方面說明了公共利益在法律上和實(shí)踐中的客觀性和重要性，另一方面也意味著我們迫切需要對公共利益進(jìn)行界定，以使其具有可操作性和確定性。

一、公共利益中“公共”的概念與理論

（一）“公共”的詞源和涵義

據(jù)考證，“公共”一詞在古希臘語匯中有兩個起源：

一是起源于古希臘詞匯“pubes”或“maturity”，強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，同時意味著具有公共意識是一個人成熟的標(biāo)志。

二是古希臘詞匯“koinon”，英文詞匯“公共”（common）就起源于該詞，意為人與人在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。前者強(qiáng)調(diào)個體與個體的相互兼容性，后者則認(rèn)為是一種個體一致和諧狀態(tài)。17世紀(jì)中葉，英國才開始使用“公共”一詞，當(dāng)時認(rèn)為公共同世界和人類同義；法語中“公共”一詞是大眾的意思；而“公共”一詞在德國18世紀(jì)才出現(xiàn)，并逐漸傳播開來。單從“公共”一詞來考究，數(shù)量上的多數(shù)是其重要特征。

（二）公共利益主體理論

“公共利益”由“公共”和“利益”兩個詞構(gòu)成，“公共”是對主體的界定，“利益”是對內(nèi)容的確定。其中，對“公共”一詞的界定一直在法學(xué)界引起廣泛討論。一般來說現(xiàn)有三種標(biāo)準(zhǔn)：

“地域基礎(chǔ)理論”標(biāo)準(zhǔn)，是由德國學(xué)者洛厚德提出的。即公共利益是一個相關(guān)空間內(nèi)相關(guān)人數(shù)中的大多數(shù)人的利益。首先，需要確定一個相關(guān)空間，主要以地區(qū)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，且多以國家為單位。其次，在該空間里的大多數(shù)人的利益為公共利益。該標(biāo)準(zhǔn)的缺陷是：其一，相關(guān)空間的概念廣泛而模糊；其二，沒有考慮相關(guān)空間內(nèi)人口的流動。

“不確定多數(shù)人理論”標(biāo)準(zhǔn)，是由德國學(xué)者紐曼提出的。他認(rèn)為，公共利益是指效果所及范圍廣泛的利益，即存在大多數(shù)的不確定數(shù)目的受益人。除此之外，他還提出了以國家目的任務(wù)為質(zhì)的客觀公益的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！安淮_定”的提出成功解決“公共”的范圍究竟多大才能使“公共利益”為人們所接受的問題。但也有學(xué)者提出，以“不確定的多數(shù)人”來定義不確定的“公共”，近乎同義反復(fù)，只能停留在理論層面，不具有可操作性。

“公共的方面說”標(biāo)準(zhǔn)，則是先確定個別利益，然后根據(jù)排除法確定公共利益。由此，公共的判斷應(yīng)當(dāng)至少具備兩個條件：（1）非隔離性；（2）數(shù)量須達(dá)到一定程度的多數(shù)。非隔離性是指利益主體的不確定，一定范圍里的人都可能在某一時間、某一情況下成為公共利益主體。數(shù)量須達(dá)到一定程度的多數(shù)，仍堅(jiān)持民主的多數(shù)人原則。

我認(rèn)為，公共利益的主體是不特定的，既包括不特定多數(shù)人，也包括不特定少數(shù)人。這主要是因?yàn)椋?/p>

1.不特定的主體具有最大的廣泛性和開放性。按照“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，具有正當(dāng)性。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，確定的少數(shù)人的利益受損害的抵觸情緒和反抗程度遠(yuǎn)比不確定的多數(shù)人的利益受損害時更為強(qiáng)烈。故，無論“公共”的范圍多廣泛在人們眼里總是不足的，根本不存在界定的可能。但“不確定”的引用有效地解決了這一難題，使得“公共利益”涉及所有公民，更容易被人們所接受。

2.公共利益主體的不確定性是指任何公民都可享受到這一利益，而不確定的多數(shù)人和不確定的少數(shù)人之區(qū)別僅在于在同一時間、空間、條件下利益主體的多少。這個數(shù)據(jù)對于“公共利益”來說是毫無意義的。例如某些城市設(shè)置免費(fèi)租用自行車點(diǎn)，不可否認(rèn)，這一創(chuàng)舉的目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益?？梢?yàn)榭勺庥玫淖孕熊嚁?shù)目有限，所以在同一時間，只能有少數(shù)人可以租用自行車享有該利益。所以不特定多數(shù)人和不特定少數(shù)人的本質(zhì)是一致的。

3.不特定是一個微觀的概念，而國家、社會是一個宏觀的概念。例如國家安全利益的主體是國家，但何嘗不是不特定的多數(shù)人，甚至是全部國民。穩(wěn)定的社會秩序利益的主體是社會，而同時也是不特定的多數(shù)人。所以，公共利益和國家利益、社會利益在主體上只是角度不同，并不是真正意義上的不同。

二、從主體方面辨析公共利益與相關(guān)概念

（一）與個人利益

個人利益，是指個人生存和發(fā)展的各種需要的總和。個人利益的主體是獨(dú)立的個人。關(guān)于法人和非法人組織，我認(rèn)為應(yīng)屬于集體利益的主體，因?yàn)槿魏谓M織的利益到頭來都可以歸于社會上一部分人，即一個集體。

個人利益與公共利益的關(guān)系可以理解為個人與公共的關(guān)系，二者是辨證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，二者相互依存。個人利益是公共利益的基礎(chǔ)。利益的屬性之一是滿足個人生活需要，它的產(chǎn)生是基于個體的實(shí)際生活。公共利益同樣不可能憑空出現(xiàn)，它無法脫離個人利益而存在。在某一特定的歷史時期，公共利益有可能等同于個人利益。這種情況是該利益在一個特定時期只涉及個人，但在不久的將來會涉及社會多數(shù)人，甚至是全人類，這種情況多發(fā)生在環(huán)境保護(hù)方面。另一方面，二者相互矛盾。利益差別為利益沖突的產(chǎn)生提供了可能性?，F(xiàn)實(shí)中，公共利益與個人利益主要存在三種關(guān)系：

一是二者并存，公共利益與個人利益相互交融，有時公共利益直接體現(xiàn)為個體利益。

二是公共利益限制個體利益，此時的社會公共利益存在于個體利益的相互限制之中，表現(xiàn)為相互影響而改變的個體利益。

三是公共利益剝奪個體利益。在立法中普遍存在社會公共利益優(yōu)先原則。

（二）與集體利益

集體利益，是若干個體構(gòu)成的整體的主張和要求。在我國，集體利益是與集體所有制緊密相連的概念，集體所有制是指生產(chǎn)資料歸集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的勞動者共同所有的一種所有制形式。而集體利益中的“集體”與集體所有制中的“集體”涵義相同，是指一個以自己的名義參與民事活動的具體的獨(dú)立主體。因此，集體利益與公共利益的關(guān)系，同樣可以由集體和公共的關(guān)系推導(dǎo)出來，和個人利益與公共利益的關(guān)系大同小異。應(yīng)當(dāng)注意的是，集體利益和公共利益一致有兩種不同的情況：一種是集體利益是公共利益的具體表現(xiàn)。即先有較為抽象的公共利益，而后才出現(xiàn)相對具體的集體利益。另一種是集體利益本身就是公共利益。就是先出現(xiàn)了集體利益，其被認(rèn)為符合公共利益的實(shí)質(zhì)條件，并經(jīng)過一定的程序確認(rèn)為公共利益。

（三）與國家利益

國家利益既是一個法律概念，又是一個政治概念。

在政治研究領(lǐng)域，通常會從宏觀上來界定國家利益。學(xué)者張季良認(rèn)為 “凡是滿足國家生存和發(fā)展需要的就是國家利益”；學(xué)者薄貴利則認(rèn)為“所謂國家利益，就是一個國家政治統(tǒng)治需要的滿足”。政治學(xué)上的國家利益的主體就是宏觀上的國家，將國家作為一個獨(dú)立于個人、集體的整體，無法通過個人或集體表現(xiàn)。

在法律研究領(lǐng)域，學(xué)者對國家利益和公共利益關(guān)系的表述可分為兩類：

一是公共利益包括國家利益。如學(xué)者陳運(yùn)來認(rèn)為，公共利益是指在法與道德等社會規(guī)范所調(diào)整的秩序中形成的帶有社會普遍性的利益。隨著“國家-社會”二元化結(jié)構(gòu)的初步形成，社會利益逐漸從國家利益中分離出來，兩者共同構(gòu)成公共利益的內(nèi)容。

二是公共利益與國家利益是交叉關(guān)系。最為典型的是馬克思，他指出，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實(shí)際利益（不論是單個的還是共同體的）脫離的獨(dú)立方式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式?！奔垂怖媸怯蓢依婧推渌黧w利益組成的，而也有一部分國家利益不屬于公共利益的范疇。

筆者認(rèn)為，國家利益與公共利益存在兩種不同的情況：

一是國家的統(tǒng)治階級就是不特定的少數(shù)人，即國家統(tǒng)治階級由選舉方式產(chǎn)生，任何人都可能成為統(tǒng)治階級。國家利益與公共利益基本等同，國家選舉制度落實(shí)地越徹底，該國國家利益和公共利益的相似度越高。

二是國家統(tǒng)治階級并不是通過選舉等民主制度產(chǎn)生，是特定的。國家利益是統(tǒng)治階級利益的表現(xiàn)，在客觀上，有可能會正好與公共利益契合，也有可能與公共利益相悖。

綜上所述，公共利益與個人利益、集體利益、國家利益是交叉關(guān)系。實(shí)體上，公共利益是其他主體利益的合法、正當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式。當(dāng)個人利益、集體利益、國家利益互相發(fā)生沖突時，這些利益的合法性、正當(dāng)性就會遭到質(zhì)疑，公共利益就是調(diào)和發(fā)生沖突的利益的產(chǎn)物，具備合法性、正當(dāng)性。換而言之，當(dāng)兩種以上利益發(fā)生沖突時，立法上應(yīng)確認(rèn)保障何種利益，該種利益就被認(rèn)定為公共利益，具有合法性和正當(dāng)性。在程序上，經(jīng)法定程序認(rèn)定為正當(dāng)、合法的個人利益、集體利益或國家利益即為公共利益。這意味著我們迫切需要建立一個有效的程序來確認(rèn)公共利益。

當(dāng)然，通過比較產(chǎn)生的應(yīng)保護(hù)的利益并不必然是公共利益，它必須滿足利益主體是不特定的這一要件。當(dāng)兩種以上利益發(fā)生沖突時，所有的利益的主體是特定的時，比較結(jié)果不會被確認(rèn)為公共利益，只是相對而言更具優(yōu)先性；只有當(dāng)沖突利益中一個或多個利益的主體為不特定時，比較的結(jié)果才能被提升為公共利益而加以保護(hù)?？偠灾?，公共利益是兩種以上沖突的不確定主體的利益調(diào)和的產(chǎn)物。

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