“農(nóng)地入市”的南海經(jīng)驗

胡杰成

近期，筆者對廣東省佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革情況進行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近年南海區(qū)在國家改革試點政策支持下，先行先試，積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加強了對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化的用地保障，為全國相關(guān)改革積累了經(jīng)驗。

一、改革背景

與依靠征地和土地國有化推動的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式不同，佛山南海的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化主要是在集體建設(shè)用地上展開的。近年南海區(qū)土地制度改革的基本背景：

一是土地開發(fā)強度高、利用效率低。數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)土地面積1073.82平方公里，其中建設(shè)用地總面積560.58平方公里，占土地面積的52.2%；集體建設(shè)用地面積303.98平方公里，占建設(shè)用地總面積的54.2%；集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積171.37平方公里，占集體建設(shè)用地總面積的56.4%。數(shù)據(jù)表明南海的土地開發(fā)強度已超50%，接近承載極限。同時，由于農(nóng)村土地權(quán)能不完善、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、城鄉(xiāng)規(guī)劃的缺位等原因，造成土地利用“碎片化”、用地企業(yè)檔次低、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地不足等問題突出。向存量要空間，提供土地利用效率，已成為南海經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

二是農(nóng)地入市缺乏上位法支持、不規(guī)范現(xiàn)象普遍?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但迫于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，上世紀80年代起，半公開形式的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在珠三角地區(qū)日益普遍。數(shù)據(jù)顯示，在南海，2015年全國試點改革前已入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地達23.5萬畝，占存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積的91.4%；其中，90%以出租方式流轉(zhuǎn)。由于入市流轉(zhuǎn)缺乏上位法及政策支持，流轉(zhuǎn)土地面臨抵押融資困難、易出現(xiàn)糾紛或訴訟等問題。流轉(zhuǎn)實踐中還存在大量不規(guī)范行為，如部分集體土地兩證不全、用地手續(xù)不完善，用地企業(yè)無法取得集體土地使用證和房屋所有證，不上平臺交易等。

二、基本做法

（一）界定入市主體和范圍

以集體經(jīng)濟組織為入市主體。南海區(qū)改革試點確定以村（居）集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體。在集體所有者不變的前提下，對入市前因歷史原因登記在農(nóng)村集體組織名下的集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人與使用權(quán)人不一致的問題，已通過變更登記予以理順，確保入市主體明確。

以存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地和征地留用地為入市范圍。將可入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地界定為存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。并將征地留用地納入入市范圍，對因征地返還給村集體的新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在完善手續(xù)后允許入市。

（二）拓展和創(chuàng)新入市方式

暢通集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資渠道。南海區(qū)在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)上，探索通過地上物業(yè)租金收益權(quán)質(zhì)押進行貸款。同時，建立多層次的風(fēng)險防控體系：允許抵押權(quán)人向公共資源交易中心申請辦理抵押物的公開交易；如連續(xù)兩次公開交易不成功，可由抵押權(quán)人申請集體土地整備中心進行整備；探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地風(fēng)險補償基金。

探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)利用。探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)利用制度，賦予產(chǎn)業(yè)載體項目用地及地上物業(yè)預(yù)售、分割登記、分拆銷售的權(quán)利，鼓勵和規(guī)范投資者參與產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)，從而釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”。

（三）豐富和完善入市途徑

以直接就地入市為主要途徑。南海區(qū)要求，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接就地入市須權(quán)屬清晰、來源合法，符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等要求，具備開發(fā)利用的基本條件，并經(jīng)村（居）集體經(jīng)濟組織表決通過，采取招標、拍賣、掛牌、現(xiàn)場競價等方式進行公開交易。

探索集體土地整備入市。參照國有土地儲備制度，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備后入市途徑。通過成立區(qū)、鎮(zhèn)集體土地整備中心，以托管、收購等方式，將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散、利用低效但符合入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行整合、土地清理及前期開發(fā)，以備統(tǒng)一招商入市，實現(xiàn)集體土地的統(tǒng)籌綜合利用。

開展片區(qū)綜合整治入市。對連片低效的集體建設(shè)用地劃定片區(qū)范圍，編制片區(qū)綜合整治方案，對片區(qū)范圍內(nèi)各類土地重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，統(tǒng)一進行土地前期整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。實現(xiàn)連片整合開發(fā)后的土地，在優(yōu)先保障村（居）民住房安置和基礎(chǔ)設(shè)施配套供給后，屬于經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地，可由村（居）集體經(jīng)濟組織自行入市或經(jīng)集體土地整備中心整備后入市。

（四）建立健全市場交易規(guī)則

建立區(qū)、鎮(zhèn)兩級交易制度。南海區(qū)構(gòu)建“一個平臺、兩級交易”的公開交易服務(wù)體系，合理劃分區(qū)級交易和鎮(zhèn)級交易的業(yè)務(wù)范圍，要求土地面積達到一定標準或具有較大影響的項目用地入市，應(yīng)進入?yún)^(qū)級中心公開交易；基于南海區(qū)多年的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐經(jīng)驗，在招拍掛的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性提出現(xiàn)場競價方式。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地地價體系。對2012年首次頒布實施的集體建設(shè)用地基準地價進行更新修訂，于2015年11月印發(fā)實施《南海區(qū)2014年建設(shè)用地基準地價》，成果包含國有建設(shè)用地基準地價和集體建設(shè)用地基準地價。

（五）完善土地增值收益分配機制

按合理比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。按土地用途和入市方式，分類確定土地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例，明確非城市更新、綜合整治項目的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓調(diào)節(jié)金的征收比例為10%—15%，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓調(diào)節(jié)金的征收比例為2.5%—3.5%，實現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)菅性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例的大體平衡。

探索公共用地預(yù)留制度。規(guī)定入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)履行與國有建設(shè)用地同等義務(wù)，預(yù)留20%—25%的集體土地以滿足城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的用地需求，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在享受集體土地入市帶來收益的同時，除了按規(guī)定繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金外，也合理分擔公共服務(wù)責(zé)任。

三、入市改革試點地區(qū)比較

從入市主體看，相同點在于，三個試點地區(qū)都將村（居）集體經(jīng)濟組織作為入市主體的主要組成。差異在于德清縣和郫都區(qū)入市主體還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟組織或全資下屬公司等，并且，郫都區(qū)將村民自治組織——村民委員會和村民小組也納入入市主體范圍。

從入市范圍看，南海區(qū)的特色在于，在存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的同時，允許征地留用地（集體建設(shè)用地或國有劃撥留用地）在完善手續(xù)后入市。

從交易方式看，各地都將招標、拍賣和掛牌公開交易作為一般原則，而南海區(qū)基于多年的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新性提出了現(xiàn)場競價這一交易方式。

從土地增值收益調(diào)節(jié)金看，南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的調(diào)節(jié)金按土地出讓收入的5%—15%收取，征收比例總體上低于德清縣和郫都區(qū)；德清縣收取比例按土地成交價的16%—48%不等，郫都區(qū)按土地成交價的13%—40%不等。

從農(nóng)村內(nèi)部入市收益分配看，南海區(qū)和郫都區(qū)的辦法基本一致，都是按一定比例留歸集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或項目參與成員之間合理分配；德清縣有所不同，規(guī)定村集體入市收益不直接分配，而是追加量化農(nóng)戶股權(quán)，年底享受收益現(xiàn)金分紅。

總的來講，相對德清縣、郫都區(qū)的做法，南海區(qū)改革試點的特點在于，將入市主體限定在村（居）集體經(jīng)濟組織，允許征地留用地在完善手續(xù)后入市，創(chuàng)新性采取現(xiàn)場競價交易方式，土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例相對較低。

四、改革成效與經(jīng)驗

（一）主要成效

至2017年12月底，佛山市南海區(qū)入市地塊81宗，面積約2311畝，總成交金額達66.2億元；抵押融資的集體經(jīng)營性建設(shè)用地34宗，抵押土地使用權(quán)面積約873畝，抵押價值達36億元。改革成效主要體現(xiàn)在：

一是初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。經(jīng)過全國人大授權(quán)、國務(wù)院批準試點，南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得法律保障，同時南海區(qū)通過構(gòu)建入市制度及配套政策體系，使集體土地權(quán)能得到進一步釋放、價值得以提升，初步實現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，探索租金收益權(quán)質(zhì)押融資等，都促進了集體土地與國有土地權(quán)能趨近。

二是加強了對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的用地保障。土地整備促進了以往集體土地零星分散利用問題的解決，提升了土地利用效率。以瀚天科技城為例，政府通過對村集體的467畝土地統(tǒng)籌規(guī)劃、連片開發(fā)，將一片容積率不足0.5、稅收不足100萬元的零亂廢舊鋼鐵市場及低矮平房，打造成為都市型科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，每年創(chuàng)造稅收達到1億多元。

通過片區(qū)綜合整治，有效解決了片區(qū)改造中涉及入市主體眾多、權(quán)屬交錯、地類多樣的集體土地開發(fā)問題。如廣佛國際商貿(mào)城，片區(qū)改造前存在小型污染型廠企、店鋪2000多家，污染嚴重。通過實施連片改造與整合，將片區(qū)分為八大功能區(qū)，以只認土地面積、不認地塊方位的方式重新劃分產(chǎn)權(quán)歸屬，最終實現(xiàn)共建共贏。

三是壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟、增強了農(nóng)民獲得感。南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革以來，入市總成交金額已達66.2億元，除繳納增值收益調(diào)節(jié)金和承擔入市成本外，其余收益顯著增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財力。全區(qū)2016年集體經(jīng)濟組織成員人均股份分紅5346元，其中絕大部分來源于集體建設(shè)用地及其地上物業(yè)入市收入。

（二）經(jīng)驗意義

一是應(yīng)通過法制保障實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地由“自發(fā)流轉(zhuǎn)”到“規(guī)范入市”的轉(zhuǎn)變。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點以前，自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)大量存在。由于始終面臨國家大法的限制，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直存在許多問題。南海區(qū)入市改革正是事先經(jīng)過了全國人大授權(quán)、國務(wù)院批準試點，才獲得了基本的法律支撐，并通過構(gòu)建涉及一級和二級市場、交易方式、土地增值收益調(diào)節(jié)金及稅費征收、集體土地整備、片區(qū)綜合整治以及入市監(jiān)管等方面的一整套制度體系，使入市過程得以法制化、規(guī)范化。

二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地不僅要“同權(quán)”，而且要“同責(zé)”。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場既要實現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價，也要實現(xiàn)同等責(zé)任，否則就會形成新的不公平，造成土地要素市場扭曲。南海區(qū)從多個角度推動實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同等責(zé)任”：明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)比照國有建設(shè)用地繳納各項稅費；按土地用途和入市方式，分類確定土地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例；預(yù)留20%—25%的集體建設(shè)用地以滿足城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的用地需求。

三是應(yīng)平衡農(nóng)村征地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土地增值收益在國家與集體之間的分配。兩項改革涉及的核心主體在于農(nóng)民集體，改革要守住“農(nóng)民利益不受損”的底線。為此，南海區(qū)從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的角度，測算明確土地增值收益調(diào)節(jié)金和土地征收補償安置標準。一方面，改革要使農(nóng)民集體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中取得的收益和在土地征收中獲得的土地征收補償安置，在綜合考慮農(nóng)轉(zhuǎn)用、開發(fā)成本等因素后，實現(xiàn)大體平衡；另一方面，改革要使政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金，與在農(nóng)村土地征收轉(zhuǎn)用中取得的土地增值收益，實現(xiàn)大體平衡。

四是應(yīng)更好發(fā)揮政府在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中的作用。在土地要素市場不健全的情況下，特別要發(fā)揮好政府在制度構(gòu)建、加強監(jiān)管和服務(wù)中的積極作用。南海區(qū)通過成立集體土地整備中心實現(xiàn)集體土地的統(tǒng)籌綜合開發(fā)，通過開展片區(qū)綜合整治探索解決片區(qū)改造中涉及多個入市主體、權(quán)屬交錯、地類多樣的集體土地開發(fā)問題，通過規(guī)范公開交易平臺、明晰市場交易規(guī)則，對集體土地入市開發(fā)進行全面監(jiān)管，從而使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場更加成熟和規(guī)范，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場逐漸形成。

五、問題及建議

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)處置的問題

南海區(qū)入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本都約定使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)及其地上建構(gòu)筑物無償歸村集體所有，這與現(xiàn)有國有建設(shè)用地使用權(quán)到期后的規(guī)定存在較大差異，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)、同價”。就各地對使用權(quán)到期后地上建構(gòu)筑物的實際處理辦法來看，有的與南海區(qū)一樣，采取無償歸集體經(jīng)濟組織所有的方式，有的則采取到期后評估折價補償?shù)姆绞?。國家?yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)處置問題提供指導(dǎo)意見。

（二）租賃方式入市產(chǎn)權(quán)登記及報建的問題

南海區(qū)以租賃方式入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地占比達90%，其中租賃期限超過二十年的面積占比達三分之二，存在兩方面問題：一是承租企業(yè)承租土地后無法登記集體建設(shè)用地使用權(quán)，竣工驗收無法登記房屋所有權(quán)，在辦理報建、竣工等手續(xù)時，均須由村集體開具證明，影響企業(yè)投資建設(shè)效率；二是租賃受到《合同法》第二百一十四條關(guān)于租賃期限不得超過二十年的制約。為此，應(yīng)支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)探索，允許承租人登記集體建設(shè)用地使用權(quán)，并允許租賃期限超過二十年。

（三）入市抵押、按揭貸款政策不銜接的問題

2016年5月銀監(jiān)會和國土資源部已聯(lián)合發(fā)文出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法，南海區(qū)也進行了集體土地入市后的抵押貸款探索實踐，但問題在于：僅有南海農(nóng)商銀行等地方性商業(yè)銀行接受抵押，額度有限，各大國有商業(yè)銀行對入市的金融支持力度不夠；集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)載體項目在分拆銷售過程中難以按揭貸款。建議目前自然資源部協(xié)調(diào)銀監(jiān)會進一步采取措施支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，暢通融資渠道。還應(yīng)建立完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資的多層次風(fēng)險防控體系；加強信用體系建設(shè)，為土地抵押貸款提供信用支持。

（四）土地增值收益調(diào)節(jié)金征收的問題

南海區(qū)在試點前已有大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，很少繳納有關(guān)稅費，在推進入市試點過程中開始收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，由此遇到了一些政策和操作問題：一是南海區(qū)在確定租賃調(diào)節(jié)金標準時，尚不明確以租賃方式入市是否應(yīng)繳納增值稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅等稅費，為此，建議目前自然資源部協(xié)調(diào)國家稅務(wù)總局明確入市稅費種類、標準等相關(guān)事項；二是考慮到轉(zhuǎn)讓調(diào)節(jié)金承擔的是土地增值稅功能，南海區(qū)規(guī)定轉(zhuǎn)讓調(diào)節(jié)金由稅務(wù)機關(guān)代征，因此，廣東省政府及地稅局應(yīng)確定區(qū)地稅局的代征權(quán)限，并在“金稅三期”系統(tǒng)中開通征收渠道。

（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的系統(tǒng)性調(diào)整問題

在農(nóng)村土地制度改革上，由于現(xiàn)階段國家和地方的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，容易出現(xiàn)管理不到位的問題，如試點地區(qū)無立法權(quán)，難以明確稅費、產(chǎn)權(quán)等問題；又如《城市房地產(chǎn)管理法》僅規(guī)范國有建設(shè)用地，對集體土地上的“以租代售”、不上平臺交易等違規(guī)行為缺乏執(zhí)法手段等。建議在不突破四條底線前提下，由全國人大授權(quán)建立改革容錯機制，協(xié)調(diào)各部委適時對突破較大的改革內(nèi)容予以支持、指導(dǎo)，從而為相關(guān)法律法規(guī)的修改提供更多實踐支撐。國家層面在修訂《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《擔保法》《物權(quán)法》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等法律法規(guī)時，應(yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地涉及的相關(guān)內(nèi)容予以明確。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院體改所副研究員）