深度貧困地區(qū)脫貧攻堅需破解五大難題

王利偉　郭嘉

深度貧困地區(qū)是全面建成小康社會的明顯短板區(qū)域，是影響我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵區(qū)域。黨的十九大報告明確提出決勝全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作關(guān)系到全面建成小康社會的全局，貧困群體在多方保障背景下實現(xiàn)脫貧目標(biāo)并不太難，但脫貧并不等于小康，脫貧距離建成小康社會仍然具有較大差距。深度貧困地區(qū)實施脫貧攻堅工程、邁向小康社會目標(biāo)，還存在諸多深層次的難點，呈現(xiàn)出五大難題。

一、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的五大難題

（一）如何破解脫貧攻堅短期目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展長期目標(biāo)之間的現(xiàn)實沖突難題

黨中央高度重視深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作，深度貧困地區(qū)紛紛將脫貧攻堅作為頭號政治任務(wù)加快推進(jìn)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源、大量資金和本地人才優(yōu)先向脫貧攻堅領(lǐng)域配置。大量來自中央和省市的轉(zhuǎn)移支付資金及信貸資金用于貧困村的道路管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利生產(chǎn)設(shè)施、教育醫(yī)療保障設(shè)施等建設(shè)，導(dǎo)致用于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金嚴(yán)重短缺，工業(yè)園區(qū)建設(shè)資金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)性資金和生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施供給等不足。此外，深度貧困地區(qū)的基層干部普遍反映脫貧攻堅成為日常工作的核心，發(fā)改、工信、招商等核心經(jīng)濟(jì)部門也承擔(dān)了繁重的一對一結(jié)對幫扶任務(wù)，大量時間用來應(yīng)對來自各級層面的扶貧考核任務(wù)，根本無暇顧及本部門的常規(guī)工作，導(dǎo)致在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時間和精力大大降低?？傮w來看，脫貧攻堅短期目標(biāo)和長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之間存在現(xiàn)實沖突。

深度貧困地區(qū)脫貧攻堅成效明顯，貧困戶脫貧速度較快。但從更深層次看，脫貧攻堅的關(guān)鍵是保障貧困戶收入持續(xù)增長。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，超過七成的貧困戶受訪者反映“收入增長渠道缺乏”是脫貧攻堅領(lǐng)域的短板。深度貧困地區(qū)貧困戶受教育水平普遍較低、勞動素質(zhì)不高，為數(shù)不少的群體甚至不具備普通話的溝通能力，導(dǎo)致外出務(wù)工能力不強(qiáng)。深度貧困地區(qū)徹底完成脫貧攻堅任務(wù)仍然需要依賴于本地經(jīng)濟(jì)社會的健康持續(xù)發(fā)展，靠本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶動脫貧攻堅是必然選擇。因此，如何破解脫貧攻堅短期目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)之間的現(xiàn)實沖突難題，構(gòu)建推動貧困戶收入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，是關(guān)系到深度貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧奔小康目標(biāo)實現(xiàn)的重要問題。

（二）如何破解貧困戶實現(xiàn)脫貧目標(biāo)后潛在返貧概率高的難題

深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工程從來都不是單一的經(jīng)濟(jì)行為，而是一個涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、文化、制度、生態(tài)等多維的復(fù)雜系統(tǒng)。以貧困戶短期物質(zhì)保障提升和短期收入增長為考核標(biāo)準(zhǔn)的脫貧工作，雖然能夠短期內(nèi)快速推動貧困戶實現(xiàn)脫貧目標(biāo)，但需要認(rèn)清的是這種脫貧方式大多是在嚴(yán)重依賴政府傾斜性資金投入和“保姆式”政策呵護(hù)下完成的?，F(xiàn)代貧困治理體系尚未建立，貧困戶的自我發(fā)展能力也沒有出現(xiàn)質(zhì)的提升，因而造成了貧困戶脫貧后潛在返貧概率高的難題。

貧困戶脫貧后返貧概率高主要表現(xiàn)：一是“一刀切”的貧困戶識別方法，將發(fā)展層次并無根本差別的村民劃分為貧困戶和非貧困戶兩類群體，被認(rèn)定的非貧困戶難以享受建檔立卡貧苦戶在教育、醫(yī)療、生態(tài)移民和融資貸款方面的優(yōu)惠政策，因而成為貧困群體的潛在構(gòu)成部分，在遭受疾病、子女就學(xué)和自然災(zāi)害等問題時，會很快成為“新貧困”群體。二是脫貧出列的貧困戶在失去多項政策優(yōu)惠的扶持后，由于自我發(fā)展能力仍然不高，存在極高的返貧風(fēng)險。總體來看，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代貧困治理體系缺失的背景下，脫貧攻堅工作暴露的問題越來越復(fù)雜化，既有經(jīng)濟(jì)因素的原因，也有社會、文化和制度因素的原因。如何構(gòu)建包含經(jīng)濟(jì)、社會、文化、制度等在內(nèi)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村貧困治理體系，是推動脫貧攻堅工作的關(guān)鍵，也是推動深度貧困地區(qū)脫貧奔小康的難點。

（三）如何破解深度貧困地區(qū)貧困惡性循環(huán)的難題

深度貧困地區(qū)大多位于生態(tài)敏感的山區(qū)，生態(tài)承載能力低下，本地就業(yè)崗位少、收入低，導(dǎo)致出現(xiàn)整體吸引能力不高，本地優(yōu)質(zhì)人才呈現(xiàn)持續(xù)流出、外部優(yōu)秀人才不愿進(jìn)來的尷尬難題，政府和企業(yè)高級管理人才嚴(yán)重匱乏，鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生也嚴(yán)重短缺。據(jù)不完全統(tǒng)計，35歲以下優(yōu)秀青年人才的比例呈持續(xù)下降趨勢。特別是近年來基層干部隊伍脫貧攻堅任務(wù)重、壓力大，但收入增長緩慢，造成公務(wù)員隊伍人才流失問題突出。此外，深度貧困地區(qū)也存在農(nóng)田水利設(shè)施的硬短板制約，部分山區(qū)應(yīng)對洪澇、干旱等自然災(zāi)害能力低下，種養(yǎng)殖條件的約束性因素較多。

從根本上看，深度貧困地區(qū)的軟硬短板制約，是貧困地區(qū)惡性循環(huán)的集中體現(xiàn)，雖然脫貧攻堅工程對打破貧困地區(qū)的惡性循環(huán)起到了較強(qiáng)的外部干預(yù)作用，很大程度上改善了貧困地區(qū)的落后面貌。但總體來看，在重硬件、輕軟件的脫貧攻堅工作思路指引下，貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不強(qiáng)、內(nèi)生動力不足的問題沒有根本改變，成為制約其脫貧奔小康的難點。

（四）如何破解中央與地方在脫貧攻堅工作中的協(xié)同難題

深度貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不強(qiáng)，脫貧攻堅工作對中央轉(zhuǎn)移支付資金具有很強(qiáng)的依賴度，同時也接受中央和省市層面的監(jiān)督考核，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，央地關(guān)系協(xié)同難成為制約提升脫貧攻堅實效的重要問題。一是中央對各類轉(zhuǎn)移支付資金在使用用途、地方配套規(guī)模和監(jiān)督考核等方面具有嚴(yán)格的規(guī)定要求，各類專項資金條塊分割的問題突出，地方政府缺乏對各類專項資金的整合使用權(quán)利，造成了“專項資金用不完、其它用途資金不夠用”的困境，導(dǎo)致了扶貧轉(zhuǎn)移支付資金整體使用效率不高的問題。二是中央及省市各級脫貧攻堅考核內(nèi)容多、任務(wù)重，考核手段落后，脫貧攻堅的貧困戶識別、脫貧考核、脫貧驗收等數(shù)據(jù)庫平臺尚未建立，造成來自各級層面的脫貧考核和填表任務(wù)繁重，每個層級考核指標(biāo)體系不同，每個貧困戶完成考核任務(wù)需要填報巨大的文字材料，考核高峰期部分地區(qū)甚至醫(yī)生、教師都抽調(diào)到應(yīng)對脫貧考核任務(wù)中。綜合來看，在脫貧攻堅工作中，中央和地方目標(biāo)一致，但行動不協(xié)同問題突出，如何構(gòu)建上下協(xié)同的央地關(guān)系是提高脫貧攻堅成效的重要問題。

（五）如何破解深度貧困地區(qū)戰(zhàn)略資源的爭奪難題

深度貧困地區(qū)大多處于連片山區(qū)，生態(tài)承載能力低、種養(yǎng)殖條件差、交通可進(jìn)入性不強(qiáng)，存在明顯的“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的問題。實施易地扶貧搬遷行動，引導(dǎo)人口就近就地轉(zhuǎn)移，是推動深度貧困地區(qū)脫貧奔小康的重要方向。但深度貧困地區(qū)面積廣、貧困人口多，向承載能力更高的就近平原地區(qū)轉(zhuǎn)移，將面臨與平原地區(qū)人口在耕種土地、居住空間和公共設(shè)施等戰(zhàn)略資源的爭奪難題，面臨巨大的資金缺口壓力。在現(xiàn)行脫貧攻堅政策制度安排下，只有貧困戶才能享受易地扶貧搬遷的優(yōu)惠政策，非貧困戶不能享受易地扶貧搬遷的優(yōu)惠政策。因此，在深度貧困地區(qū)易地扶貧搬遷過程中，如何協(xié)調(diào)好貧苦戶與非貧困戶的關(guān)系和如何協(xié)調(diào)好易地遷出地和易地遷入地之間的戰(zhàn)略資源爭奪問題，是妥善推進(jìn)脫貧攻堅工程的重要問題。

二、對策建議

（一）堅持近遠(yuǎn)結(jié)合，構(gòu)建推動貧困群體收入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制

近期采取易地搬遷、兜底保障、生態(tài)補(bǔ)償、就業(yè)扶持等行政轉(zhuǎn)移支付為主、市場化手段為輔的工作機(jī)制，快速提升貧困群體的收入水平。遠(yuǎn)期重點突破制約貧困群體家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入增長的因素，加快推動健全貧困地區(qū)集體經(jīng)營組織機(jī)制、貧困群體資產(chǎn)收益機(jī)制、貧困群體金融扶持機(jī)制、貧困群體社會保障機(jī)制等，構(gòu)建市場化手段為主、行政手段為輔的貧困群體收入增長的長效機(jī)制。

（二）堅持標(biāo)本兼治，加快建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村貧困治理體系

加快構(gòu)建思想先行、多元共治、完備有效的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村貧困治理機(jī)制。首先，推動群眾思想扶貧。樹立符合現(xiàn)代國家貧困治理的價值理念，不斷提高發(fā)家致富的本領(lǐng)和能力，將脫貧由外在推動轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生發(fā)展。其次，構(gòu)建“五位一體”的貧困治理體系。從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)五個方面，謀劃建立健全貧困治理制度體系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧、基層黨建扶貧、文化精神扶貧、社會保障扶貧和生態(tài)扶貧的系統(tǒng)機(jī)制。再次，構(gòu)建多元共治的治理體系。黨委政府通過農(nóng)村金融改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等改革措施，以市場帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力扶貧開發(fā)。積極動員各類社會組織和社會企業(yè)開展社會幫扶、公益募捐、公益宣傳、貧困地區(qū)人才培訓(xùn)、定向提供就業(yè)崗位等扶貧活動。開發(fā)設(shè)計參與式扶貧項目，逐步讓貧困戶成為貧困治理的核心主體，最終形成黨委政府、市場、社會和貧困戶多元共治的貧困治理體系。

（三）堅持軟硬并補(bǔ)，提高深度貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力

以提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力為著眼點，堅持軟硬并補(bǔ)，以補(bǔ)短板為抓手促進(jìn)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的全面提升。首先，著力補(bǔ)齊貧困地區(qū)在水利交通設(shè)施和教育醫(yī)療設(shè)施方面的硬短板。加快完善居民飲用水設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、重大區(qū)位性交通設(shè)施等建設(shè)，重點提升優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療設(shè)施的配置能力，全面提升貧困地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。其次，著力補(bǔ)齊貧困地區(qū)發(fā)展的軟短板。積極實施醫(yī)療扶貧，對6月—6歲孩子進(jìn)行營養(yǎng)干預(yù)，全力阻斷貧困的代際傳遞。實施教育扶貧，率先全面普及小學(xué)到高中的12年義務(wù)教育。再次，全面提高貧困地區(qū)公務(wù)員、鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生的收入待遇水平，提高貧困地區(qū)對人才的吸引力。

（四）堅持上下協(xié)同，提高脫貧攻堅工作的央地協(xié)作效率

首先，建議中央加大對深度貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步擴(kuò)大地方政府對專項資金的整合使用權(quán)力，引導(dǎo)地方政府從程序上和制度上推動由資金使用去向監(jiān)管轉(zhuǎn)向資金使用效率監(jiān)管，提高扶貧資金使用效率。其次，將現(xiàn)代大數(shù)據(jù)運(yùn)用于脫貧攻堅，建立全國脫貧攻堅智能數(shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)識別貧困戶和動態(tài)識別脫貧戶，減少人工識別和人工考核程序。再次，加大中央對深度貧困地區(qū)的傾斜式產(chǎn)業(yè)布局，結(jié)合深度貧困地區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，優(yōu)先布局帶動能力強(qiáng)、增收效應(yīng)明顯的產(chǎn)業(yè)，提高貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐。

（五）堅持內(nèi)外聯(lián)動，創(chuàng)新貧困地區(qū)生態(tài)移民搬遷新模式

首先，依靠扶貧政策易地搬遷一批，推動建檔立卡貧困戶盡快實施生態(tài)移民搬遷，集中統(tǒng)一安置在縣城周邊的集中安置區(qū)。其次，發(fā)揮基層組織的能動性，堅持政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的方式，妥善安排生產(chǎn)和生活空間布局，積極引導(dǎo)深度貧困地區(qū)的村莊有序遷移至就近平原地區(qū)。再次，積極挖掘深度貧困地區(qū)生態(tài)旅游資源優(yōu)勢，積極引入社會資本力量，將生態(tài)旅游開發(fā)與易地脫貧搬遷緊密結(jié)合起來，創(chuàng)新貧困地區(qū)生態(tài)移民搬遷新模式。

（王利偉，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，博士。郭嘉，廣西壯族自治區(qū)田陽縣縣委組織部，博士）