尋找自我歸屬：我國行政審判法官的角色定位

小引：西方法治文明困惑？

2011年2月10日，作為行政法之母國，法國爆發(fā)了規(guī)模宏大的法官罷工事件，法院除了審理“極為緊急案件”外，幾乎所有法庭都被迫關(guān)閉，而且受著司法界引領(lǐng)，律師、檢察官、監(jiān)獄工作者、警員等相繼參與 “集體鬧訪”，致使擴(kuò)張成為全國性大罷工。追根求源，盡管引發(fā)罷工直接導(dǎo)火索是薩科奇總統(tǒng)就“萊迪西亞事件”對司法界的政治責(zé)難，但深層次上則凸顯出既有分權(quán)模式中的權(quán)力沖突現(xiàn)象以及社會(huì)發(fā)展環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)緊張困局。這充分表明：德沃金教授向世人描繪“法院是法律帝國的首都，法官則是帝國的王侯”的法治愿景，僅在邏輯意義上具有普適性。現(xiàn)實(shí)里，法治建設(shè)也常常遭遇坎坷，即便是法治底蘊(yùn)深厚、法治生態(tài)良好的西方國家也難以擺脫政治窠臼和社會(huì)制約。西方成熟法治背景下，法官角色理想與現(xiàn)實(shí)境遇的沖突讓尚處于法治征程的我國法官更加迷惘，特別是言必稱法德的行政審判法官，產(chǎn)生了“我是誰”的心理困惑。筆者以為，正如自我認(rèn)知需要從理想、傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)等方面去發(fā)掘一樣，行政審判法官的自我歸屬也同樣如此。

政治品格踐行者

無論如何強(qiáng)調(diào)司法中立和審判獨(dú)立，政治與司法密切聯(lián)系與相互作用的客觀事實(shí)也難以撇清。撇開政治談司法注定只能是烏托邦式的理念構(gòu)想。實(shí)踐中，“司法權(quán)離不開政治力量的支撐和保障。司法不能脫離政治而存在，司法只有充分發(fā)揮其政治功能，其功能才能真正顯現(xiàn)?！闭闻c司法這種千絲萬縷的聯(lián)系，即便在標(biāo)榜司法政治中立的美國也難以完全做到。十年前，美國大選布什與戈?duì)栂喑植幌?，在佛羅里達(dá)展開激烈的計(jì)票戰(zhàn)，最后聯(lián)邦最高法院受理了這項(xiàng)政治性裁決，終止佛羅里達(dá)的重新計(jì)票，把布什送進(jìn)了白宮。以至于很多人都說，布什不是選出來的，是最高法院任命的。

我國是一個(gè)講求政治傳統(tǒng)的國度，封建中央集權(quán)、多民族統(tǒng)一、儒家入世兼濟(jì)等思想理念深刻影響著統(tǒng)治階層及其官僚制度。中國共產(chǎn)黨作為帶領(lǐng)全國各族人民推翻壓制與剝削的政治組織，自建立之日起就將具有鮮明的政治綱領(lǐng)和政治路線，從而能夠凝聚、團(tuán)結(jié)和影響著無數(shù)仁人志士為共同理想而奮斗，奪取革命和建設(shè)的勝利?？梢哉f，講政治是中國共產(chǎn)黨立黨執(zhí)政的基本經(jīng)驗(yàn)，政治與司法的緊密結(jié)合也就顯得理所當(dāng)然。“為大局服務(wù)，為人民司法”工作主題的確立，反映著我國司法權(quán)的從屬人民的基本性質(zhì)，同時(shí)也體現(xiàn)了司法服務(wù)全局，服務(wù)政治的基本宗旨。而作為審判權(quán)重要組成部分的行政審判權(quán)，其涉及到社會(huì)個(gè)體和政府之間關(guān)系的定位，與具有政治性的行政權(quán)具有密切的聯(lián)系，且無論其產(chǎn)生、內(nèi)容及其作用對象均具有明顯的政治性，因此，我國行政審判權(quán)本質(zhì)上是一種具有政治性的司法權(quán)力。作為實(shí)際執(zhí)掌行政審判權(quán)的職業(yè)群體，應(yīng)當(dāng)同樣具備相當(dāng)?shù)恼纹犯窈驼呜?zé)任，即從權(quán)力制衡角度去探尋行政審判權(quán)的設(shè)立宗旨，監(jiān)督公權(quán)行使；從利益平衡角度去維護(hù)行政相對方合法權(quán)益，保障私權(quán)救濟(jì)；從結(jié)構(gòu)穩(wěn)定角度去修復(fù)官民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政治和諧。實(shí)現(xiàn)上述政治品格，不是盲從于理論說教，而是要從辦理每一件行政案件，從化解每一起行政糾紛入手，以實(shí)實(shí)在在的踐行表露出來。

法律獨(dú)立適用者

“正如神父是圣經(jīng)的真正解釋者，法官則是法律的真正解釋者。”將法律公正準(zhǔn)確地解釋與適用是法官的首要職責(zé)，法律是法官行為的起點(diǎn)，也是其行為的終點(diǎn)。行政審判領(lǐng)域法官的法律適用具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一方面，行政訴訟涉及法律法規(guī)龐雜，法律更新交替頻率快，訴訟中不但需要對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律進(jìn)行審查，而且需要對法律本身給予效力層次的審查判斷，這種“二次適用法律”對法律解釋能力提出了更高層次的要求，致使行政審判法官在適用法律過程中，耗費(fèi)的心力要多于其他專業(yè)領(lǐng)域的法官。另一方面，作為最接近憲政的行政訴訟，解決的不是平等相對人之間的利益紛爭，而是處于強(qiáng)勢地位的政府與普通民眾的爭議，其本質(zhì)是國家權(quán)力體系相互制衡。司法審查過程中，法官對法律進(jìn)行的解釋和適用，只能根據(jù)法律明文規(guī)定對行政行為效力進(jìn)行評價(jià)，一般不得超越實(shí)在法作出價(jià)值評判，即便援用法律原則對行政行為合法性作出闡釋也被降至最低限度。而且，囿于行政權(quán)主導(dǎo)型國家治理模式的根深蒂固，行政審判法官適用法律和解釋法律還常常受到行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)和限制，導(dǎo)致法律適用的自由度相比民商事領(lǐng)域大打折扣。

實(shí)質(zhì)正義維護(hù)者

形式法治主義遵循實(shí)在法為基本原則，推崇規(guī)則至上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體行為的形式合法性，極端表現(xiàn)就是“惡法亦法”的價(jià)值論斷；實(shí)質(zhì)法治主義則提倡法律內(nèi)在精神，追問實(shí)質(zhì)合法性，追尋法律背后的道義原則的實(shí)現(xiàn)。而從法治發(fā)展軌跡看，人類文明已經(jīng)完成或者正在經(jīng)歷著由形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型。實(shí)質(zhì)法治主義的提倡對于行政審判具有直接現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

在行政訴訟中，由于職權(quán)主義模式推行和合法性審查原則固守，法官在審理和裁判案件中往往滿足于形式化的合規(guī)性效力判斷，對被訴行政行為背后的實(shí)體權(quán)益糾紛這一根源性問題缺乏必要關(guān)注，從而導(dǎo)致行政訴訟出現(xiàn)上訴率高、申訴率高、實(shí)體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、服判息訴率低的“兩高四低”現(xiàn)象，這種形式正義難以實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、糾紛解決目標(biāo)。因此，行政審判法官應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，更新理念，以實(shí)現(xiàn)糾紛實(shí)質(zhì)解決為主導(dǎo)目標(biāo)，不斷創(chuàng)新審理機(jī)制和裁判方式，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)實(shí)質(zhì)正義。一是推進(jìn)圓桌審理。改變訴辯對抗的緊張?jiān)V訟模式，通過營造平等、寬松、和諧的氣氛，引導(dǎo)當(dāng)事人陳述實(shí)質(zhì)爭議和核心訴求，通過雙向面對面溝通對話，達(dá)成諒解意見，促進(jìn)實(shí)質(zhì)糾紛解決。二是完善照準(zhǔn)判決方式。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第六十一條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”。在立足原告同意前提下，可以在具體行政行為合法性審查過程中，對行政行為確審定的原告與第三人之間民事權(quán)益糾紛進(jìn)行附帶查，促進(jìn)行政糾紛和民事實(shí)體糾紛的一并處理。三是提倡適度協(xié)調(diào)化解。對于工傷等涉及群眾基本生存權(quán)益的案件，應(yīng)當(dāng)加大協(xié)調(diào)化解力度，從維護(hù)實(shí)體權(quán)益角度出發(fā)，盡力促成實(shí)體爭議的協(xié)調(diào)解決，減少當(dāng)事人訟累，節(jié)約訴訟成本，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。

社會(huì)管理參與者

在法治條件下，司法是國家運(yùn)用法律管理社會(huì)的重要渠道和有效手段，人民法院在社會(huì)管理中具有不可替代的重要作用。人民法院的每一項(xiàng)審判工作，都是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，是通過司法手段、通過對司法事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的管理。積極參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，既是司法審判工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的一項(xiàng)重要社會(huì)責(zé)任。“行政審判本身是一種獨(dú)具特色的社會(huì)管理手段，是社會(huì)管理職權(quán)體系中針對行政權(quán)的規(guī)制而形成的制度設(shè)計(jì)，是人民法院積極參與社會(huì)建設(shè)的有效方式?！弊鳛閳?zhí)掌行政審判權(quán)的特定職業(yè)群體，行政審判法官應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件開辟路徑，積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新。筆者以為，行政審判法官參與社會(huì)管理創(chuàng)新的主要途徑是：一方面，嚴(yán)格落實(shí)司法審查職責(zé)，強(qiáng)化行政案件的審判和矛盾糾紛的協(xié)調(diào)化解，有效監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)社會(huì)管理行為。事實(shí)上，正是通過解決糾紛的活動(dòng)，行政審判引導(dǎo)和規(guī)范著社會(huì)主體的行為，使憲法和法律的規(guī)定得以具體化。從這種意義上講，行政審判法官通過有效參與，形成和維護(hù)社會(huì)秩序，直接實(shí)現(xiàn)著社會(huì)管理目標(biāo)。另一方面，具備能動(dòng)意識(shí)，適度延伸和拓展行政審判職能，通過社會(huì)管理規(guī)范審查、社會(huì)治理機(jī)制把關(guān)、管理風(fēng)險(xiǎn)提示預(yù)警等方式，輔助作為社會(huì)管理核心主體的政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)，減少和避免社會(huì)管理出現(xiàn)盲區(qū)和盲亂現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)

[1]參見《法國法官為何也罷工》，載《民主與法制》旬刊，2011年4月1日。

[2]江必新：《沒有獨(dú)立于政治的司法》，載《法制日報(bào)》2011年5月18日。

[3]參見向忠誠：《行政審判權(quán)：一種具有政治性的司法權(quán)力》，載《行政論壇》2007年第2期。

[4]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第435頁。

[5]參見江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。

[6]江必新：《拓寬行政審判職能 推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新——行政審判在社會(huì)管理創(chuàng)新中的角色思考》，載《法律適用》2011年第3期。

作者簡介

徐冉，女，1984年出生，南京大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生。

（作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院）