房屋拆遷案件中“公共利益”概念的分析

余佳鈞

摘 要：我國現(xiàn)行法律體系之中對于“公共利益”概念的界定存在諸多問題。這些問題相對集中的體現(xiàn)在房屋拆遷案件之中。本文對我國房屋拆遷案件中“公共利益”概念進行分析，并通過研究案例總結(jié)了我國法院對“公共利益”概念的基本態(tài)度與觀點，最后結(jié)合具體實踐對我國現(xiàn)行法律體系之下的與“公共利益”概念相關(guān)的公民基本權(quán)利保障提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；公共利益；公民基本權(quán)利

一、理論基礎

（一）“公共利益”概念簡述

在我國法律體系中，“公共利益”概念首先出現(xiàn)在我國憲法的第十條第四款與第十三條第三款。而在憲法之下，包括刑法、民法、行政法在內(nèi)的諸多法律均對“公共利益”這一概念有所提及。本文所討論之“公共利益”概念僅為憲法之下行政法領域內(nèi)的“公共利益”，與其他領域無關(guān)。

“公共利益”，顧名思義，即為公共的利益，又可簡稱之為公益。 “共同體的利益是道德術(shù)語中所能有的最籠統(tǒng)的用語之一，因而它往往失去意義。”【1】此概念之內(nèi)涵看起來十分的簡單，然而它的外延卻極其的復雜。這種復雜表現(xiàn)為兩個方面的不確定性：

一是利益內(nèi)容的不確定性。對于“公共”而言，何為有利，涉及主體的價值判斷，具有較強的主觀性，且這種利益本身就不僅僅涉及物質(zhì)層面，在實踐中極難把握。

二是受益對象的不確定性。這里所說之“不確定”主要是由對于“公共”一詞的不同理解所引發(fā)的，這也是對于此概念的討論中最為主要和最為復雜的問題。依德國學者F-J.Neumann之觀點，可將公益分為主觀上的公益與客觀上的公益兩種，前者為不確定的多數(shù)（成員）之利益，也叫做團體內(nèi)各成員之直接利益，后者為基于國家、社會所需之目標而所求之利益，即“公共”一詞被理解為了“不確定的多數(shù)”與“國家和社會”?！?】然而，這種界定方法遠遠不能我們在實踐中理解與運用“公共利益”這一概念的需要。

（二）有效界定房屋拆遷案件中“公共利益”概念的意義

在我國憲法中與“公共利益”相關(guān)的兩個條款均與房屋拆遷有關(guān)。第十條第四款與土地的征收或征用有關(guān)，第十三條第三款與公民私有財產(chǎn)的征收或征用有關(guān)。而這兩項條款均為對國家（確切的說是國家機關(guān)）的授權(quán)性條款，并且，涉及對于公民基本權(quán)利的限制。而立憲主義的核心在于限制政府權(quán)力與保證公民基本權(quán)利。若不能對于這兩項條款中的“公共利益”一詞進行有效的界定，國家恣意地對此概念進行解釋，可能將在看似合法的形式之下對公民的基本權(quán)利進行侵害。

當然，對“公共利益”這一概念進行的界定首先應當依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)。而同房屋拆遷案件中“公共利益”概念聯(lián)系最為緊密的法律法規(guī)當屬國務院于2011年1月21日發(fā)布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（下簡稱《征收與補償條例》）。該條例的第八條較為詳細的將“公共利益的需要”表述為國防和外交、基礎設施建設、公共事業(yè)、保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建（依城鄉(xiāng)規(guī)劃法）以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。而這些相對指向確定的“公共利益”在實踐中也存在著概念模糊的問題。

綜上所述，有效界定房屋拆遷案件中“公共利益”概念有助于在相關(guān)實踐中規(guī)范政府行使職權(quán)，推動政府依法行政，進一步保障公民基本權(quán)利不受侵害。

二、案例分析

筆者于2017年6月26日在中國裁判文書網(wǎng)，以“行政判決”、“房屋拆遷”與“公共利益”為關(guān)鍵詞進行搜索，得1253個結(jié)果。隨機查閱了其中20個案例（篇幅所限）之后，選取其中6個案例（為增強說明力度，所選案件均為終審判決）制作了下圖，以進行分析。

首先，看似指向明確的“公共利益”其內(nèi)容實則并不明確。所列6個案例的判決書中“法院認為”部分所指“公共利益”的內(nèi)容大多為在本文第一部分所介紹的客觀的公益，即基于國家、社會所需之目標而所求之利益。相對應的，在所列6個案例的法院意見中僅有案例1的“公共利益”概念是部分指向具體、確定的人群的。也就是說，其他案例的法院意見中的“公共利益”所指向的均為抽象的群體，而當政府基于這些抽象群體的利益實施具體行政行為之時，相關(guān)行政行為所帶來利益的多少與流向是根本無法考量的。以案例2為例，遼陽市人民政府出于對老城區(qū)改建的目的的需要對上訴人所在區(qū)域房屋進行拆遷，其行政行為符合《征收與補償條例》第八條第四項之規(guī)定。然而，對老城區(qū)改建的目的之需要這一公共利益所指向的群體并不明確。其指向的群體到底是老城區(qū)的居民，還是全市的居民，甚至是全省乃至全國的居民呢？亦或是參與建設的開發(fā)商？這沒有，當然，目前似乎也不需要這樣一個確切的答案。

其次，筆者查閱與選取的案例大部分判決結(jié)果均為行政相對人或利害關(guān)系人敗訴，而這也是將公共利益概念“具體化”為類似“社會發(fā)展需要”、“城市建設需要”等等內(nèi)容所帶來的必然后果。在這種理念之下，只要政府在實施相關(guān)具體行政行為之時程序合法，其行為也就往往是合法的。且這種類似的行為往往有著“一個較大的帽子”，若非行政機關(guān)違法較為明顯，法院一般不會判令行政機關(guān)敗訴。甚至一些地方法院（高院）在判案時帶有明顯的主觀傾向。請讀者注意案例4的法院意見原文部分。該法院在論證興寧市人民政府房屋征收行為合法性時，將《征收與補償條例》所列的四項“應當符合”的條件（也即必要條件）作為了判斷該政府房屋征收行為符合公共利益的充分條件（“只要符合……，應當認定”）。再看案例5，河南省高級人民法院直接將“公共利益”與“提高鄭州市城市品位和改善城市環(huán)境的需要”相提并論。這一做法，使得“公共利益”這一概念帶有了一種宣傳式與標語式的色彩，與判決文書的規(guī)范性和嚴謹性格格不入。

最后，在筆者所查閱的20個案件中有7篇的判決結(jié)果是行政相對人或利害關(guān)系人勝訴，但它們的案情基本相同，均是以行政機關(guān)補救但不撤銷決定為最終結(jié)果，其中，筆者選取了案例1與案例6進行分析。這兩個案件中安丘市住房和城鄉(xiāng)建設局與湛江市赤坎區(qū)人民政府在房屋征收過程中程序違法，但根據(jù)相關(guān)的司法解釋，出于保護公共利益的需要，法院對于程序違法的相關(guān)具體行政行為并不會判令撤銷而是判令進行相應的補救。此處所提及的公共利益，在案例1中所指向的是被上訴人華安公司、未參加訴訟的眾多被拆遷戶、基于政府對天下客片區(qū)二期建設目的的需要的利益，前兩者是相對確定的，后者則是相對無法確定的。而在案例6中的“公共利益”，則是指政府組織實施交通基礎設施建設的需要的利益，同樣是抽象意義上的、無法確定的。

總的來說，在房屋拆遷案件中，當涉及到“公共利益”這一概念時，法院傾向于將此概念的內(nèi)容理解為“相關(guān)政府組織建設和發(fā)展社會的需要的利益”而并非具體的“團體內(nèi)不確定多數(shù)成員的利益”。與這種理解相對應的是，在我所選取的所有案例中，不論行政機關(guān)的具體行政行為是否合法，其作出的行為均未被法院撤銷。從某種程度上，這也反映了我國法院在處理行政訴訟案件時往往采取自我謙抑的態(tài)度。

三、結(jié)論

近幾年來，由房屋拆遷所引發(fā)的眾多惡性案件無不涉及到相關(guān)的“公共利益”以及對于“公共利益”這個概念的界定。

首先，通過本文第二部分的分析可知，我國法院傾向于將“公共利益”作抽象意義層面上的理解，換言之，即將一個“不確定的概念”理解為另一個“不確定的概念”，而這種不確定性，為政府留下了極大的行為空間，是與立憲主義和行政法律的基本精神相違背的。

其次，作為同房屋拆遷案件中的“公共利益”概念直接相關(guān)的《征收與補償條例》的第八條與第九條對于“公共利益”概念的界定并不明確，同樣需要政府自身來自具體決策的制定與實施過程中進一步加以確定。 這種具體決策往往容易脫離法律的控制。該條例第九條指出了征收房屋的建設活動應當符合的四項規(guī)劃（當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃），以及這四項規(guī)劃“應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證?！倍诰唧w的行政訴訟案件中，這四項規(guī)劃作為抽象性行政行為，其制定程序與本身的合法性是無法審查的，換言之，當政府有意或者無意地在這四項規(guī)劃中對公共利益作錯誤的界定，并作出相應的錯誤的具體行政行為之時，受錯誤行為侵害的公民的合法權(quán)利往往是無法得到救濟的。

最后，我國憲法的第十條第四款與第十三條第三款作為授權(quán)性條款授予了國家依據(jù)公共利益可對公民基本權(quán)利進行限制的權(quán)力?！胺ㄖ螄覍κ跈?quán)前提的限制，亦可借著對授權(quán)內(nèi)容的規(guī)范而達到其目的?！薄?】因此，對于“公共利益”概念的界定，直接關(guān)系到對于公民基本權(quán)利的限制。而《征收與補償條例》作為國務院頒布的行政法規(guī)，在本身不完全界定“公共利益”概念的同時，還將“公共利益”概念界定的權(quán)限又賦予了地方各級人民政府，明顯違反了法律保留原則。

綜上所述，我國相關(guān)國家機關(guān)（主要指立法機關(guān)）應當認識到對“公共利益”概念界定的重要性，適時地出臺相應的法律，從而以法律的形式確定政府對公民基本權(quán)利限制的限制【4】，有效規(guī)范我國行政機關(guān)權(quán)力的行使，進而進一步保障我國公民的基本權(quán)利。

參考文獻

[1] 【英】邊沁著，時殷弘譯.道德與立法原理導論[M].北京：商務印書館.2000：59.

[2] 陳新民.德國公法學基礎理論（增訂新版·上卷）[M].北京：法律出版社.2010：229-234.[3] 陳新民.公法學札記[M].北京：法律出版社.2010：102.

[4] 林來梵.憲法學講義[M].北京：法律出版社.2015：332.

注釋

[1]【英】邊沁著，時殷弘譯.道德與立法原理導論[M].北京：商務印書館.2000：59.

[2]陳新民.德國公法學基礎理論（增訂新版·上卷）[M].北京：法律出版社.2010：229-234.

[3]陳新民.公法學札記[M].北京：法律出版社.2010：102.

[4]林來梵.憲法學講義[M].北京：法律出版社.2015：332.

（作者單位：甘肅政法學院法學院）