十年一劍 破而后立

湯溪賀

今年是我國《反壟斷法》頒布實(shí)施十周年。十年間，中國特色反壟斷法律體系不斷完善，國務(wù)院出臺(tái)了相關(guān)行政法規(guī)，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)也先后出臺(tái)了關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中審查、反價(jià)格壟斷、禁止壟斷協(xié)議行為等部門規(guī)章12部、規(guī)范性文件3部、辦事指南和指導(dǎo)意見10部，大大提高了反壟斷法法律規(guī)范的可操作性，使競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位最終確立。

誠然，在看到十年來《反壟斷法》所取得成就的同時(shí)，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)對(duì)反壟斷執(zhí)法提出了新要求，面對(duì)新情況，反壟斷執(zhí)法無法照搬傳統(tǒng)的分析思路和評(píng)估方法。尤其是近年來，經(jīng)營(yíng)者濫用數(shù)據(jù)、用戶流量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，限制和排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷案件及爭(zhēng)議層出不窮，美歐的微軟案、谷歌案，國內(nèi)的京東和天貓 “二選一”事件、菜鳥與順豐的數(shù)據(jù)爭(zhēng)奪戰(zhàn)等無不備受關(guān)注。“數(shù)字經(jīng)濟(jì)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的‘破壞者，同時(shí)又極具建設(shè)性，不僅創(chuàng)造了新市場(chǎng)、新業(yè)態(tài)，引入激烈競(jìng)爭(zhēng)，也帶來了競(jìng)爭(zhēng)背后的強(qiáng)大動(dòng)力?！卑⒗锇桶图瘓F(tuán)副總裁、阿里研究院院長(zhǎng)高紅冰在2018中國競(jìng)爭(zhēng)政策論壇上，提出了數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的發(fā)展悖論。數(shù)字經(jīng)濟(jì)為反壟斷執(zhí)法帶來了哪些挑戰(zhàn)？執(zhí)法機(jī)構(gòu)又該如何來應(yīng)對(duì)？帶著這些問題，China IP記者在此次論壇上采訪了相關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)極易導(dǎo)致單寡頭市場(chǎng)格局

與傳統(tǒng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)相比，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營(yíng)者的關(guān)注重點(diǎn)大多已不再是土地、廠房、機(jī)器設(shè)備等傳統(tǒng)生產(chǎn)資料，而是數(shù)據(jù)、用戶流量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等要素。除此之外，在平臺(tái)化模式和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)下，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中容易出現(xiàn)“贏家通吃”現(xiàn)象，即由單個(gè)或少數(shù)經(jīng)營(yíng)者壟斷某個(gè)細(xì)分市場(chǎng)，呈現(xiàn)出寡頭壟斷的市場(chǎng)格局，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中尤其如此。

“因?yàn)檎莆盏臄?shù)據(jù)越多，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就會(huì)放大性增長(zhǎng)，市場(chǎng)集中度就越高。網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是導(dǎo)致市場(chǎng)高度集中的重要原因，先進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者將在短期內(nèi)聚集大量用戶，而后進(jìn)入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者難以獲得那些用戶數(shù)據(jù)，更難以在短期內(nèi)打破這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘?！敝袊愀蹘X南大學(xué)林平教授解釋道。

值得一提的是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，以用戶數(shù)據(jù)為代表的大數(shù)據(jù)成為了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)核心。通過大量積累并深度分析用戶數(shù)據(jù)，經(jīng)營(yíng)者可以掌握用戶偏好、消費(fèi)需求、消費(fèi)水平等信息，及時(shí)推出個(gè)性化的商品，有針對(duì)性地投放廣告，創(chuàng)新商業(yè)模式等，從而獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益?！霸跀?shù)字經(jīng)濟(jì)中，掌握更多的數(shù)據(jù)，就是掌握更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，數(shù)據(jù)本身就是核心生產(chǎn)力，也是所有競(jìng)爭(zhēng)的核心。數(shù)字市場(chǎng)中的各類企業(yè)，從社交聊天、網(wǎng)上購物、搜索引擎乃至物流等，無不以收集、加工和利用用戶數(shù)據(jù)為核心目標(biāo)?！盋ompass Lexecon咨詢公司高級(jí)副總裁王曉茹表示。

事實(shí)上，除市場(chǎng)、數(shù)據(jù)被經(jīng)營(yíng)者搶奪之外，平臺(tái)作為競(jìng)爭(zhēng)媒介也變得炙手可熱。平臺(tái)所具備的利于整合信息、降低交易成本、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍等特點(diǎn)，使其成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)中勢(shì)在必行的商業(yè)模式。在“可口可樂收購匯源經(jīng)營(yíng)者集中案”中，商務(wù)部首次提出“壟斷力傳導(dǎo)”的概念，認(rèn)為市場(chǎng)支配地位的跨市場(chǎng)傳導(dǎo)是反競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)被禁止。然而，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，平臺(tái)的開放性、數(shù)據(jù)的互通性以及拓展業(yè)務(wù)的低成本性，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者爭(zhēng)相將其在某個(gè)領(lǐng)域的支配地位傳導(dǎo)到其他任何可能盈利的新領(lǐng)域。因此，市場(chǎng)支配地位的跨界傳導(dǎo)成為了一種普遍的競(jìng)爭(zhēng)方式，也是反壟斷規(guī)制的新課題。

“隨著云計(jì)算和大數(shù)據(jù)分析的不斷發(fā)展，經(jīng)營(yíng)者不再僅限于將市場(chǎng)支配地位向傳統(tǒng)的在線廣告領(lǐng)域進(jìn)行傳導(dǎo)，還將以用戶需求為導(dǎo)向，不斷延伸至新領(lǐng)域。 同時(shí)，大數(shù)據(jù)涉及的產(chǎn)品多、范圍廣、變化快，競(jìng)爭(zhēng)分析一定要具體問題具體分析，不可一概而論?！蓖鯐匀憧偨Y(jié)道。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)給反壟斷執(zhí)法帶來挑戰(zhàn)

眾所周知，數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有明顯的動(dòng)態(tài)性特征，而現(xiàn)行反壟斷規(guī)則是以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論為基礎(chǔ)，規(guī)制的是相對(duì)靜態(tài)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，因此在規(guī)制動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)方面會(huì)出現(xiàn)較大困難，比如壟斷勢(shì)力測(cè)量方法、濫用行為判斷規(guī)則、并購審查規(guī)則、救濟(jì)措施規(guī)則等，都將產(chǎn)生不適應(yīng)性。同時(shí)也有專家指出，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，由于創(chuàng)新，市場(chǎng)領(lǐng)先者往往在某一時(shí)期具有很高的市場(chǎng)份額和比較明顯的市場(chǎng)支配地位，但市場(chǎng)支配地位具有不穩(wěn)定性。而濫用市場(chǎng)支配地位的處罰與救濟(jì)、企業(yè)并購的競(jìng)爭(zhēng)影響力分析與最終裁決，都是建立在市場(chǎng)支配地位的較長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定性基礎(chǔ)上的。因此，如果喪失了穩(wěn)定性這一基礎(chǔ)，執(zhí)法的合理性、合法性都將出現(xiàn)問題。

另一個(gè)值得討論的問題是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大數(shù)據(jù)是否應(yīng)該作為必需設(shè)施。中國香港嶺南大學(xué)林平教授表示，將大數(shù)據(jù)作為必需設(shè)施的理由并不充分，共享義務(wù)的前提是必須要有權(quán)利，受物權(quán)法保護(hù)。如果大數(shù)據(jù)有共享義務(wù)，強(qiáng)迫分享給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，則需要先形成對(duì)大數(shù)據(jù)的保護(hù)，但當(dāng)前我國還沒有此類保護(hù)規(guī)定出臺(tái)。而一旦將大數(shù)據(jù)作為必需設(shè)施給予保護(hù)，可能無意間會(huì)導(dǎo)致更多的排他性，從而影響競(jìng)爭(zhēng)。

“新經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，給反壟斷帶來了很大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)越多，供給方和需求方的匹配效率越高，而‘贏者通吃會(huì)不會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷？數(shù)據(jù)壟斷會(huì)不會(huì)成為進(jìn)入障礙？這些都是需要思考的問題。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)持有謹(jǐn)慎態(tài)度，在實(shí)踐的不斷變化中提高執(zhí)法能力?！绷制浇淌诳偨Y(jié)道。

既然數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不同，那么傳統(tǒng)的反壟斷框架是否需要做出大的調(diào)整？林平教授告訴China IP記者，1996年，美國國會(huì)花費(fèi)兩年時(shí)間對(duì)美國100多年的《謝爾曼法》進(jìn)行檢討評(píng)估，結(jié)果表明傳統(tǒng)的反壟斷分析框架不需要進(jìn)行太大改變。2015年世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）發(fā)布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，對(duì)網(wǎng)上零售垂直限制協(xié)議是否違反反壟斷法進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果也表明，目前的反壟斷框架能夠解決新經(jīng)濟(jì)條件下面臨的新挑戰(zhàn)。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何更新競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管舉措？

截止到2017年底，我國的網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)到7.72億，境內(nèi)外上市互聯(lián)網(wǎng)公司的數(shù)量達(dá)到102家，總體市值升至8.97萬億人民幣，比2016年增長(zhǎng)66.1%，展示了數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀。同樣，在競(jìng)爭(zhēng)法領(lǐng)域里，很多問題也跟數(shù)字經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)。身處在一個(gè)技術(shù)變革、創(chuàng)新迭代快的時(shí)代，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)也必須與時(shí)俱進(jìn)地在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中開展執(zhí)法活動(dòng)。

“作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法者，在審視數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代競(jìng)爭(zhēng)問題時(shí)，利用‘五個(gè)W方法可進(jìn)行較合理審慎的思考，分別是who、what、why、when、how。”國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局趙春雷處長(zhǎng)向China IP記者介紹了反壟斷執(zhí)法中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

首先，“who”是指在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的監(jiān)管對(duì)象?！凹热辉凇斗磯艛喾ā奉I(lǐng)域，監(jiān)管對(duì)象一定是《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須認(rèn)識(shí)到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)營(yíng)者是否已經(jīng)跟傳統(tǒng)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者有所不同。例如跨界競(jìng)爭(zhēng)的存在，以往傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者始終著力于將一個(gè)行業(yè)做大做強(qiáng)，但在新的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，大的企業(yè)可能利用其存在大量用戶的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)移到其他的產(chǎn)業(yè)，有的企業(yè)甚至?xí)婕暗胶芏囝I(lǐng)域?！壁w春雷指出，此時(shí)如何看待相關(guān)市場(chǎng)，是執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要考慮的問題。

而“what”要解決的是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代應(yīng)該關(guān)注的行為。首先最值得關(guān)注的是平臺(tái)問題，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)特別是大型的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，可能會(huì)存在限制競(jìng)爭(zhēng)、限制創(chuàng)新，甚至是某些共謀行為；其次是云計(jì)算中存在的問題，包括數(shù)據(jù)是否具有可遷移性；第三個(gè)是大數(shù)據(jù)問題。反壟斷法的本位是維護(hù)社會(huì)的整體福利，而不是個(gè)別消費(fèi)者的權(quán)利，從此角度出發(fā)，去判斷是否應(yīng)該對(duì)某一行為進(jìn)行反壟斷的規(guī)制。碰到特定的問題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行客觀的判斷，即此事物在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和尊重社會(huì)整體福利方面的作用，是否大于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。

此時(shí)，就體現(xiàn)出第三個(gè)要素“Why”的重要性了。解決特定行為經(jīng)濟(jì)合理性的問題，不能只看到事物的表面就輕易下結(jié)論。趙春雷表示，“這對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)分清正常的商業(yè)創(chuàng)新和反競(jìng)爭(zhēng)行為的界限，從而避免作出一個(gè)誤判，是非常必要的。當(dāng)然，這也要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠深刻地理解互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，包括商業(yè)模式、行為背后的內(nèi)在邏輯等?！?/p>

當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行為的危害性有基本的認(rèn)識(shí)之后，下一步就要考慮該不該執(zhí)法以及什么時(shí)候執(zhí)法的問題。由此就引出了第四個(gè)要素“When”，即執(zhí)法機(jī)構(gòu)要解決執(zhí)法時(shí)機(jī)的問題。對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，除了做調(diào)查甚至做出罰款決定之外，還應(yīng)該有其他相應(yīng)的措施去處理某些行為，以體現(xiàn)科學(xué)審慎監(jiān)管、促進(jìn)監(jiān)管創(chuàng)新的原則。趙春雷建議，對(duì)于危害性不明顯的行為，使用約談或行政指導(dǎo)的方式，讓有違法傾向的經(jīng)營(yíng)者做出改正；當(dāng)違法行為嚴(yán)重地侵害競(jìng)爭(zhēng)秩序、損害消費(fèi)者福利時(shí)，再進(jìn)行反壟斷的執(zhí)法。

監(jiān)管的科學(xué)化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要不斷的完善和加強(qiáng)。因此最后一個(gè)也是最重要的一個(gè)要素是“how”，即如何監(jiān)管。談到未來的舉措，趙春雷告訴China IP記者，“下一步，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)也會(huì)按照科學(xué)審慎監(jiān)管的要求，不斷地加強(qiáng)反壟斷的頂層設(shè)計(jì)，提高執(zhí)法隊(duì)伍自身的專業(yè)化、技術(shù)化水平，關(guān)注市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)，依法查處濫用市場(chǎng)支配地位和壟斷協(xié)議的行為。加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，倡導(dǎo)國際合作，與國際同行一起面對(duì)這個(gè)行業(yè)出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)?！?/p>