中國(guó)農(nóng)業(yè)廢物管理現(xiàn)狀及分析

■文 / 趙娜娜 滕婧杰 陳瑛

農(nóng)業(yè)廢物泛指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中被丟棄的有機(jī)類物質(zhì)，主要包括畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、廢舊農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物等。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，每年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都會(huì)產(chǎn)生大量的廢棄物。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)分析，中國(guó)畜禽糞污2016年產(chǎn)生量約38億噸，有40%未有效處理和利用，成為農(nóng)業(yè)面源污染的主要來(lái)源之一；中國(guó)農(nóng)作物秸稈理論資源量9.95億噸，可收集資源量8.29億噸，利用量6.69億噸，綜合利用率達(dá)到80.6%；中國(guó)農(nóng)膜2015年總用量達(dá)260多萬(wàn)噸，回收利用率不足2/3。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，中國(guó)農(nóng)藥2015年使用量達(dá)178.3萬(wàn)噸，經(jīng)估算農(nóng)藥施用后廢棄農(nóng)藥塑料包裝瓶數(shù)量達(dá)300多億個(gè)，約10萬(wàn)噸。中國(guó)已成為世界上農(nóng)業(yè)廢物產(chǎn)生量最大的國(guó)家，解決農(nóng)業(yè)廢物問題刻不容緩。

一、中國(guó)主要農(nóng)業(yè)廢物政策現(xiàn)狀

中國(guó)法律法規(guī)在農(nóng)業(yè)廢物環(huán)境保護(hù)方面起步較晚，但發(fā)展較快，目前已經(jīng)形成比較完整的政策體系，包括法律法規(guī)、規(guī)劃方案、指導(dǎo)意見、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)導(dǎo)則、通知文件等，涉及常見的多類農(nóng)業(yè)廢物。針對(duì)多類農(nóng)業(yè)廢物的綜合性政策主要有《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》《農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》等。對(duì)于畜禽糞污、秸稈、廢舊農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物等主要農(nóng)業(yè)廢物，均有針對(duì)性的政策出臺(tái)。這些政策為中國(guó)農(nóng)業(yè)廢物的處置利用提出了指導(dǎo)意見。

1.畜禽糞污政策現(xiàn)狀

畜禽糞污是面源污染的主要來(lái)源，近幾年，中國(guó)畜禽糞污在政策管理上有了明顯的進(jìn)步和提高。截至2017年底，中國(guó)相繼出臺(tái)了近40部相關(guān)文件。例如，2014年出臺(tái)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，2016年環(huán)保部與農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕144號(hào)），2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕48號(hào)）等。政策導(dǎo)向由支持單一的“標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)”、面源污染防治，向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變，支持力度由單項(xiàng)領(lǐng)域向全面覆蓋轉(zhuǎn)變，支持方向從達(dá)標(biāo)排放向資源化利用轉(zhuǎn)變。在扶持政策方面，畜禽糞便等農(nóng)林剩余物綜合利用生成生物質(zhì)壓塊、沼氣等燃料，以及電力、熱力時(shí)，滿足一定條件后可享受退稅比例為100%。

2.農(nóng)作物秸稈政策現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，秸稈焚燒造成空氣污染事件頻發(fā)，嚴(yán)重阻礙了“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的進(jìn)程，秸稈的禁燒和綜合利用迫在眉睫。1998年至2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家各部委局單獨(dú)及聯(lián)合發(fā)布了24個(gè)關(guān)于秸稈禁燒和綜合利用管理的行政規(guī)范性文件，除此之外，地方也出臺(tái)了相關(guān)政策，截至2016年年底，中國(guó)已有12個(gè)省市（京、津、冀、陜、吉、滬、蘇、浙、閩、豫、鄂、湘）通過(guò)制定和發(fā)布省級(jí)法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，在全境范圍內(nèi)全面開展秸稈禁燒，推廣秸稈綜合利用。值得一提的是，2017年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)方案》（農(nóng)科教發(fā)〔2017〕9號(hào)），提出編制省級(jí)方案，以強(qiáng)化統(tǒng)籌推動(dòng)實(shí)施一批試點(diǎn)、搭建創(chuàng)新平臺(tái)、推薦典型模式為重點(diǎn)工作，為地方推進(jìn)秸稈禁燒和綜合利用提供了指導(dǎo)意見。

在扶持政策方面，與秸稈綜合利用相關(guān)的17個(gè)品目的機(jī)械被列入了農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼，近三年共安排相關(guān)資金8.84億元，補(bǔ)貼粉碎還田機(jī)和撿拾壓捆機(jī)近20萬(wàn)臺(tái)。同時(shí)鼓勵(lì)地方選擇關(guān)鍵機(jī)械敞開補(bǔ)貼，例如，青海省對(duì)部分機(jī)械實(shí)行省級(jí)疊加補(bǔ)貼，疊加補(bǔ)貼比例為30%-60%。河南省、浙江省將秸稈收貯堆場(chǎng)用地納入農(nóng)業(yè)用地管理，解決秸稈收儲(chǔ)中心建設(shè)成本過(guò)高的問題。江蘇省對(duì)蘇南、蘇中、蘇北秸稈還田每畝執(zhí)行10、20、25元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)秸稈初加工執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)政策，對(duì)秸稈運(yùn)輸車輛享受“綠色通道”政策，并鼓勵(lì)燃煤鍋爐改造使用秸稈燃料。安徽省對(duì)水稻秸稈禁燒和綜合利用每畝獎(jiǎng)補(bǔ)10元，對(duì)其他秸稈每畝獎(jiǎng)補(bǔ)20元。吉林省發(fā)布《關(guān)于落實(shí)農(nóng)作物秸稈綜合利用電價(jià)政策的通知》（吉省價(jià)格〔2016〕79號(hào)），規(guī)定秸稈初加工用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。

3.廢舊農(nóng)膜政策現(xiàn)狀

自20世紀(jì)70年代末期，中國(guó)引進(jìn)地膜覆蓋栽培技術(shù)，使農(nóng)作物的產(chǎn)量得到大幅度提高，被人們稱譽(yù)為農(nóng)業(yè)上的“白色革命”。然而，隨著地膜栽培年限的延長(zhǎng)，耕地土壤中的殘膜量不斷增加，引起農(nóng)作物減產(chǎn)，專家們把這種現(xiàn)象稱之為“白色污染”。目前，針對(duì)廢舊農(nóng)膜的政策較少，在國(guó)家層面，2017年原農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》。在地方層面，甘肅省出臺(tái)了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》，新疆出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)田地膜管理?xiàng)l例》，為規(guī)范地膜回收提供了制度保障，促進(jìn)了本地廢舊農(nóng)膜的回收。除此之外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修訂和出臺(tái)也促進(jìn)了農(nóng)膜的后端管理。例如，中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委近期修訂了《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，于2018年5月1日實(shí)行；制定了《全生物降解農(nóng)用地膜覆蓋薄膜》推薦國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，于2018年7月1日正式實(shí)施。《農(nóng)用薄膜行業(yè)規(guī)范條件（2017年）》（中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部公告2017年 第53號(hào)）鼓勵(lì)企業(yè)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，開展廢舊農(nóng)膜回收與加工利用，研發(fā)生產(chǎn)推廣生物降解農(nóng)膜等綠色制品。

4.農(nóng)藥包裝廢棄物政策現(xiàn)狀

中國(guó)針對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物的法律法規(guī)制度還不健全，僅在《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》《農(nóng)藥合理使用準(zhǔn)則》等農(nóng)藥管理的法規(guī)中偶有提及，約束力不強(qiáng)，可操作性差。有些地方政府針對(duì)具體情況出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。例如浙江省在2015年印發(fā)了《浙江省農(nóng)藥廢棄包裝物回收和集中處置試行辦法》，提出要按照市場(chǎng)運(yùn)作、政府扶持、屬地管理的原則，建立以“市場(chǎng)主體回收、專業(yè)機(jī)構(gòu)處置、公共財(cái)政扶持”為主要模式的農(nóng)藥廢棄包裝物回收和集中處置體系。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)廢物管理面臨的主要問題

中國(guó)農(nóng)村廢物治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要內(nèi)容。近年來(lái)，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廢物治理，取得積極進(jìn)展，但是仍然存在很多問題，亟待解決。

1.畜禽糞污就地消納負(fù)荷過(guò)大，配套政策不完善

目前，中國(guó)畜禽糞污綜合利用率不到60%，主要以處理后作為有機(jī)肥就近回用于農(nóng)田為主。但是中國(guó)規(guī)模養(yǎng)殖畜禽糞污產(chǎn)量往往超出了周邊區(qū)域耕地就地消納負(fù)荷。過(guò)量施用畜禽糞污在一定程度上加重了耕地土壤污染，加劇了作物減產(chǎn)。除此之外，畜禽糞污治理政策激勵(lì)不足，在用地、稅收、沼氣發(fā)電上網(wǎng)等方面尚未落實(shí)相關(guān)扶持政策。例如有機(jī)肥生產(chǎn)、銷售和使用扶持政策不完善等。

2.秸稈利用能力不足，露天焚燒現(xiàn)象屢禁不止

目前，中國(guó)秸稈綜合利用技術(shù)較多，但技術(shù)應(yīng)用條件區(qū)域差異巨大，且受可利用資源量有限、產(chǎn)生量集中以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)限影響，利用總量不大，難以成為主要利用途徑，秸稈焚燒仍然難以有效禁止。2015年11月的環(huán)境衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，中國(guó)13個(gè)?。▍^(qū)、市）共監(jiān)測(cè)到秸稈焚燒點(diǎn)比2014年增幅169%，造成嚴(yán)重的空氣污染。此外，焚燒秸稈會(huì)降低土壤肥力，帶走土壤水分，破壞耕地墑情、破壞農(nóng)田生物群落，致使耕地貧瘠化，農(nóng)作物產(chǎn)量下降。

3.廢舊地膜產(chǎn)生量較大，回收處置難度較大

中國(guó)廢舊農(nóng)膜中，棚膜使用壽命達(dá)3-4年，可重復(fù)使用，回收率基本可達(dá)到100%。而地膜較薄，強(qiáng)度小，清除時(shí)容易破碎，并且不易與秸稈分離。目前廢舊地膜回收主要以人工撿拾為主，回收效率低。同時(shí)廢舊地膜收購(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，回收渠道不暢通。在利用方面，廢棄農(nóng)膜加工企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，回收加工總體能力不足。

4.農(nóng)藥包裝廢棄物安全隱患高，管理鏈條尚未形成

農(nóng)藥包裝廢棄物上的殘留農(nóng)藥，造成了很嚴(yán)重的土壤污染和水質(zhì)污染，威脅村民的飲食安全。而農(nóng)藥包裝廢棄物的管理，涉及環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供銷等多個(gè)部門，部門職能交叉、職責(zé)不清，監(jiān)管缺位情況較為突出。另外，農(nóng)藥包裝廢棄物屬于危險(xiǎn)廢物（廢物代碼為HW49900-041-49），需要具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)進(jìn)行處置，但目前這類企業(yè)數(shù)量較少，2017年有資質(zhì)企業(yè)470家，實(shí)際處置企業(yè)281家，明確處置農(nóng)藥包裝廢棄物的企業(yè)僅有9家。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)廢物管理工作建議

1.調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高種養(yǎng)結(jié)合程度，加大政策支持力度

地方政府在新建或改擴(kuò)建畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)營(yíng)養(yǎng)平衡等實(shí)際需求，構(gòu)建多品種協(xié)同發(fā)展的種養(yǎng)循環(huán)全產(chǎn)業(yè)鏈。支持大型糞污能源化利用企業(yè)建立糞污收集利用體系，配套與糞污處理規(guī)模相匹配的消納土地，促進(jìn)沼液就近就地還田利用，構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合，農(nóng)牧循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展模式。同時(shí)加大政策支持力度，推動(dòng)落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，例如，加大有機(jī)肥推廣使用力度等。

針對(duì)畜禽糞污，應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域、不同畜種、不同規(guī)模，宜肥則肥，宜氣則氣，宜電則電，實(shí)現(xiàn)糞污就地就近利用。以農(nóng)用有機(jī)肥和農(nóng)村能源為優(yōu)先利用方向，對(duì)于不能就近消納的，以沼氣和生物天然氣為主要處理方向，因地制宜，多元利用。

針對(duì)秸稈，各地應(yīng)根據(jù)不同的區(qū)域特點(diǎn)建立完整的利用產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)形成適宜的肥料化模式、飼料化模式、燃料化模式、基料化模式、原料化模式等不同產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)形成政策合力，統(tǒng)籌考慮綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、秸稈綜合利用相關(guān)政策，綜合運(yùn)用農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、秸稈還田補(bǔ)貼、有機(jī)肥利用補(bǔ)貼等方面政策措施。

2.廢舊農(nóng)膜應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、利用、回收、處置的全過(guò)程管理

廢舊地膜管理應(yīng)注重全過(guò)程管理。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)源頭把控，提高地膜質(zhì)量，同時(shí)加大對(duì)可降解地膜的研究力度。在使用環(huán)節(jié)，地方政府應(yīng)因地制宜推廣膜側(cè)種植、半膜覆蓋等地膜用量少的技術(shù)模式，減少地膜使用量。在回收環(huán)節(jié)，應(yīng)推動(dòng)建立“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)回收”的地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，加大對(duì)研究設(shè)計(jì)廢舊地膜回收機(jī)械的支持力度。在利用處置環(huán)節(jié)，要嚴(yán)厲打擊廢棄地膜露天焚燒，支持廢棄地膜加工利用項(xiàng)目，推廣廢棄地膜再生利用產(chǎn)品。

3.促進(jìn)農(nóng)藥包裝廢棄物的源頭減量、中端回收和末端處置

在源頭減量方面，中國(guó)應(yīng)逐步淘汰高毒農(nóng)藥，加速生物農(nóng)藥、高效低毒低殘留農(nóng)藥的推廣應(yīng)用，從源頭減少農(nóng)藥包裝廢棄物對(duì)土壤、水體等的污染。在中端回收方面，中國(guó)各地政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，建立農(nóng)藥包裝廢棄物回收獎(jiǎng)勵(lì)或使用者押金返還等制度，引導(dǎo)農(nóng)藥使用者主動(dòng)交回農(nóng)藥包裝廢棄物。同時(shí)，發(fā)揮監(jiān)管職能，強(qiáng)制農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)農(nóng)藥包裝廢棄物回收社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化行業(yè)自律。在末端處置方面，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物資源化利用企業(yè)的扶持力度，提高農(nóng)藥包裝廢棄物資源化利用率。