生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

■文 / 孫飛翔 劉金淼 李媛媛

面源污染、居住環(huán)境“臟亂差”等已成為制約中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前，國(guó)際上許多國(guó)家在建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)借鑒。

一、生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展

生態(tài)農(nóng)業(yè)自提出以來(lái)，經(jīng)歷了探索（1920-1960年）、關(guān)注（1970-1980年）和穩(wěn)步發(fā)展（1990年至今）三個(gè)階段，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼采取了政策引導(dǎo)性措施鼓勵(lì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，使其規(guī)模、速度和水平都有了質(zhì)的飛躍。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)采用綠色貿(mào)易壁壘來(lái)限制農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，使世界各國(guó)對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生重視。生態(tài)村所蘊(yùn)含的思想歷史久遠(yuǎn)，但生態(tài)村作為特定概念和實(shí)踐對(duì)象的歷史僅有短短幾十年。生態(tài)村在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、基礎(chǔ)環(huán)境整治的同時(shí)，也十分注重生態(tài)文化和管理體系建設(shè)。

二、國(guó)外實(shí)踐分析

日本、瑞典、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)歸納為以下幾個(gè)方面。

（一）政策法規(guī)建設(shè)

國(guó)家作為政策制定的主體，必須重視本國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策的制定。日本實(shí)行事業(yè)計(jì)劃體制，即出臺(tái)政策作為指導(dǎo)，配套制定各類計(jì)劃輔助政策實(shí)施。日本目前發(fā)布了《新食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》《考慮環(huán)境和諧的農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)登記本綱要》《田園環(huán)境整備基本計(jì)劃》等多項(xiàng)政策法規(guī)。2005年頒布的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計(jì)劃》明確了其未來(lái)十年農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革方向。2007年又制定實(shí)施《農(nóng)地·水·環(huán)境保護(hù)提高對(duì)策》，對(duì)于地區(qū)保護(hù)農(nóng)田和農(nóng)田用水的活動(dòng)，日本政府直接給予資金支持。

瑞典政府通過(guò)制定法律、稅收調(diào)節(jié)等，對(duì)供給、生產(chǎn)與消費(fèi)需求進(jìn)行同步約束、引導(dǎo)，積極削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成的污染。通過(guò)稅收政策、資金補(bǔ)貼、加大農(nóng)業(yè)科研力度等，瑞典給予了環(huán)境友好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的優(yōu)惠政策。早在1969年，瑞典便有了環(huán)境保護(hù)法規(guī)，20世紀(jì)80年代，又相繼出臺(tái)了15個(gè)單項(xiàng)法規(guī)。瑞典《農(nóng)業(yè)環(huán)保法》被認(rèn)為是當(dāng)前農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最為完善的法律之一。

美國(guó)于1983年制定了有機(jī)農(nóng)業(yè)法規(guī)，對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行界定，并要求所有農(nóng)藥都必須在聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部登記，在使用的州注冊(cè)；制定了《有機(jī)食品生產(chǎn)法》，并成立了“有機(jī)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”。美國(guó)在《1990年農(nóng)業(yè)法》中，制定了農(nóng)藥、化肥等使用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定對(duì)生產(chǎn)、使用農(nóng)藥、化肥造成環(huán)境污染者，采用投資課稅的方式征收農(nóng)藥稅和化學(xué)肥料稅；而美國(guó)的一般農(nóng)產(chǎn)品種植也必須遵循《肥料使用法》《自然資源保護(hù)法》《垃圾處理法》和《水資源管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃計(jì)劃

國(guó)際生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃的核心思想是土地生態(tài)分區(qū)，結(jié)合居民生產(chǎn)生活需要和土地板塊的適宜性，確定土地基本用途和生態(tài)功能，并通過(guò)多種輔助手段協(xié)調(diào)各類功能用地之間的矛盾，優(yōu)化用地效果，使居民的生產(chǎn)生活更符合生態(tài)學(xué)原則。日本《田園環(huán)境整備基本計(jì)劃》將農(nóng)村地域分為“環(huán)境創(chuàng)造區(qū)域”和“環(huán)境考慮區(qū)域”?；居?jì)劃和農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備事業(yè)掛鉤，確立了4個(gè)重點(diǎn)方向?qū)崿F(xiàn)資源與環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)：一是生產(chǎn)基礎(chǔ)完善，配套灌溉排水、修正農(nóng)業(yè)道路和農(nóng)場(chǎng)、土地改良、技術(shù)骨干培養(yǎng)等；二是山間地帶整合，配套措施包括財(cái)政支付等；三是農(nóng)村整合與振興，包括農(nóng)業(yè)集中排水、資源循環(huán)利用、居民用水優(yōu)化等；四是防災(zāi)，包括蓄水、排水、引水以及水質(zhì)凈化。

美國(guó)通過(guò)土地休耕（CRP）項(xiàng)目計(jì)劃，對(duì)易發(fā)水土流失地區(qū)農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)貼性棄耕恢復(fù)保護(hù)；通過(guò)聯(lián)邦與地方州政府共同出資的土地休耕強(qiáng)化（CREP）項(xiàng)目計(jì)劃，對(duì)土壤侵蝕和野生動(dòng)植物自然繁殖地等有重大影響的地域，采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地保護(hù)。

（三）管理體系建設(shè)

國(guó)際上生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)管理中公眾參與和民主決策水平較高，廣泛采用基于協(xié)議與協(xié)商制度設(shè)計(jì)的民主自治管理模式，依靠居民協(xié)議或決策共識(shí)來(lái)約束和規(guī)范居民行為，以參與會(huì)議的形式踐行民主自治。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，日本推行以糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策推進(jìn)為中心的政府一體化管理體系。而瑞典政府同樣牽頭構(gòu)建了生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展管理體系，委托其國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)建立由政府部門(mén)、商界和農(nóng)場(chǎng)主代表共同組成的有機(jī)農(nóng)業(yè)理事會(huì)，具體負(fù)責(zé)實(shí)施有機(jī)農(nóng)業(yè)計(jì)劃；建立了有機(jī)農(nóng)業(yè)咨詢服務(wù)網(wǎng)，派遣專家協(xié)助制訂計(jì)劃、指導(dǎo)田間試驗(yàn)、舉辦有機(jī)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)班和講座、舉辦展覽會(huì)、出版書(shū)籍等。

（四）標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證制度

生態(tài)認(rèn)證制度已成為國(guó)際上較為成熟的生態(tài)農(nóng)業(yè)監(jiān)管輔助措施。其中，生態(tài)農(nóng)場(chǎng)通常采取恢復(fù)、維持、促進(jìn)生態(tài)和諧的管理措施，完全不用或基本不用人工合成的肥料、農(nóng)藥、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑和飼料添加劑，將對(duì)空氣、土壤和水源的污染降到最低。

20世紀(jì)70年代日本設(shè)立生態(tài)環(huán)保農(nóng)戶認(rèn)證制度。環(huán)保農(nóng)戶由都道府認(rèn)定，通過(guò)堆肥改良土壤、減少化肥及農(nóng)藥使用等措施，可享受農(nóng)業(yè)改良資金延期償還等特別政策。生態(tài)環(huán)保農(nóng)戶申請(qǐng)要提交堆肥使用計(jì)劃、機(jī)械和設(shè)施購(gòu)入維修計(jì)劃以及資金調(diào)配計(jì)劃。生態(tài)農(nóng)戶有專屬標(biāo)識(shí)，并可適用于其農(nóng)產(chǎn)品包裝。遵守GAP（Good Agricultural Practices）是日本農(nóng)戶享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的附加條件。2007年，日本制定了適用本國(guó)的GAP，對(duì)耕種部門(mén)和畜產(chǎn)部門(mén)做了128項(xiàng)規(guī)范，對(duì)生產(chǎn)過(guò)程各環(huán)節(jié)做出了細(xì)致規(guī)定，并在2016年再次修訂。

德國(guó)實(shí)行德國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，規(guī)定生態(tài)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)成員生產(chǎn)的產(chǎn)品附加料必須95%以上是生態(tài)的，才稱為生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證前，申請(qǐng)轉(zhuǎn)入生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)方需經(jīng)過(guò)3年調(diào)整期，期內(nèi)提供許可資料（產(chǎn)品生產(chǎn)地、生產(chǎn)過(guò)程記錄、設(shè)備、原料、附加料記錄，種子、肥料、植保劑名稱、數(shù)量及出處等），由國(guó)家授權(quán)的檢測(cè)中心對(duì)其進(jìn)行至少一年一次的檢查以及不定期抽查，如檢查不合格，則要延長(zhǎng)調(diào)整期。2001年德國(guó)頒布《生態(tài)標(biāo)識(shí)法》。

瑞典以KRAV標(biāo)識(shí)生態(tài)食品，由瑞典生態(tài)食品認(rèn)證中心頒發(fā)。瑞典生態(tài)食品檢驗(yàn)實(shí)行全過(guò)程管理，一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)要求農(nóng)民禁止或限量使用化肥、農(nóng)藥、獸藥、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、飼料添加劑等一切可能有害健康的產(chǎn)品，要求通過(guò)使用有機(jī)肥、種植綠肥、作物輪作、生物防治等技術(shù)來(lái)改良土壤和控制病蟲(chóng)草害；二是要求產(chǎn)品原產(chǎn)地的環(huán)境質(zhì)量有所保證；三是生態(tài)食品認(rèn)證嚴(yán)格，認(rèn)證中心得到有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)國(guó)際聯(lián)盟認(rèn)可，該中心半數(shù)員工負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)認(rèn)證的生態(tài)食品進(jìn)行跟蹤檢查，通過(guò)各種渠道信息反饋對(duì)生態(tài)食品的標(biāo)準(zhǔn)做出完善和更新（重審周期為3年，并要接受有機(jī)農(nóng)業(yè)國(guó)際聯(lián)盟的核查）。

美國(guó)分為自愿性認(rèn)證和強(qiáng)制性認(rèn)證，自愿性認(rèn)證有：有機(jī)食品認(rèn)證、公平貿(mào)易認(rèn)證等；強(qiáng)制性認(rèn)證有：食品質(zhì)量管理GMP（GOOD MANUFACTURING PRACTICE）認(rèn)證、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point）認(rèn)證、產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范GAP認(rèn)證等。其中，有機(jī)農(nóng)作物在認(rèn)證前必須停止使用禁用物3年，依照有機(jī)計(jì)劃栽培并向認(rèn)證機(jī)構(gòu)遞交有機(jī)農(nóng)作物生產(chǎn)計(jì)劃，所有栽培過(guò)程要被記錄并保持5年。

（五）財(cái)政支持與引導(dǎo)

歐盟設(shè)立共同生態(tài)農(nóng)業(yè)基金，支持各類生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品組織體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，保障其生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)和銷售有序進(jìn)行；同時(shí)，設(shè)置了面向生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的專項(xiàng)補(bǔ)貼和專項(xiàng)資助，平衡生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品因市場(chǎng)需求不高而對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)的影響。瑞典一方面對(duì)化肥和農(nóng)藥的價(jià)格進(jìn)行規(guī)范；另一方面通過(guò)國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)制定生態(tài)耕種和相關(guān)補(bǔ)貼政策法令。瑞典農(nóng)場(chǎng)主在固定的地塊連續(xù)采用生態(tài)方式耕種，堅(jiān)持不使用化肥和農(nóng)藥，嚴(yán)格控制有機(jī)肥使用時(shí)間，經(jīng)瑞典農(nóng)業(yè)委員會(huì)認(rèn)定，可在前三年得到國(guó)家發(fā)放的補(bǔ)貼金；農(nóng)場(chǎng)主申請(qǐng)補(bǔ)貼金時(shí)，需要提交由農(nóng)業(yè)局批準(zhǔn)的實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)種植方式的“五年計(jì)劃”。美國(guó)一方面采用投資課稅的方式征收農(nóng)藥稅和化學(xué)肥料稅，抑制“非生態(tài)農(nóng)業(yè)”發(fā)展，另一方面通過(guò)加大對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如道路、供電、通信）、生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)科研和營(yíng)銷的財(cái)政補(bǔ)貼以支持其發(fā)展。

低息貸款是另一種常見(jiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持措施。日本對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的低息貸款以農(nóng)戶作為載體，主要投向農(nóng)地開(kāi)墾、改良和灌溉、經(jīng)營(yíng)設(shè)施等生態(tài)建設(shè)，同時(shí)以都道府縣作為補(bǔ)償主體，向服務(wù)環(huán)保型農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶發(fā)放無(wú)息貸款。德國(guó)政府為鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村信貸，對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)嵭修r(nóng)村信貸利息補(bǔ)貼，或是減少存款準(zhǔn)備金比例。

（六）技術(shù)支撐

瑞典在1989年由農(nóng)業(yè)部發(fā)布決議，發(fā)動(dòng)全國(guó)農(nóng)民支持生態(tài)農(nóng)業(yè)，并在農(nóng)業(yè)大學(xué)中設(shè)置可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)中心，設(shè)立生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)，聘請(qǐng)涉及種植業(yè)、畜牧業(yè)及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的眾多學(xué)者，開(kāi)展生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)跨學(xué)科問(wèn)題綜合研究，強(qiáng)化生態(tài)農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)和科技培訓(xùn)。美國(guó)先后提出低投入持續(xù)農(nóng)業(yè)計(jì)劃、高效持續(xù)農(nóng)業(yè)計(jì)劃，打造科技農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，并在近二十年發(fā)展了病蟲(chóng)害綜合防治、3S利用等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用。日本重點(diǎn)開(kāi)發(fā)了低害農(nóng)藥技術(shù)、殘留農(nóng)藥簡(jiǎn)易診斷技術(shù)、土壤診斷技術(shù)、無(wú)農(nóng)藥無(wú)化肥栽培技術(shù)、林產(chǎn)廢棄物和家畜糞尿制堆肥技術(shù)以及農(nóng)業(yè)用水和水產(chǎn)管理等。

三、對(duì)中國(guó)的啟示

（一）問(wèn)題

中國(guó)于20世紀(jì)80年代開(kāi)始探索生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三個(gè)效益的統(tǒng)一，然而直至目前，仍面臨諸多問(wèn)題：現(xiàn)實(shí)意義上的生態(tài)村仍未在全國(guó)形成規(guī)模，且多有“形”無(wú)“魂”，生態(tài)文化和組織管理相對(duì)不足；生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供銷鏈仍不完善，缺乏穩(wěn)定保障機(jī)制，食品生產(chǎn)商缺乏必要的社會(huì)責(zé)任感和環(huán)境意識(shí)，造假成本低且監(jiān)管嚴(yán)重缺位，消費(fèi)者普遍低估生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值等。

（二）啟示

1.加強(qiáng)優(yōu)化中國(guó)生態(tài)村與生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，包括防治污染和保護(hù)自然資源環(huán)境等。政策設(shè)計(jì)要充分立足農(nóng)村現(xiàn)狀、考慮農(nóng)民心態(tài)，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)清生態(tài)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)性效益，多措并舉，以“疏”代“堵”。以土地質(zhì)量改良為關(guān)鍵核心，以農(nóng)村有機(jī)廢棄物綜合利用為重點(diǎn)，加快生態(tài)農(nóng)業(yè)管理、技術(shù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化及本地化。國(guó)家層面重點(diǎn)引導(dǎo)規(guī)范中國(guó)生態(tài)農(nóng)場(chǎng)、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證制度，嚴(yán)格規(guī)范認(rèn)證程序。地方管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、認(rèn)證、銷售各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

2.建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)發(fā)展組織、管理與考核機(jī)制。建議立足小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)模式和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)管理能力水平，地方政府應(yīng)因地制宜地組織成立生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展組織，提供生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行合作化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，要同步組織構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展評(píng)估考核機(jī)制，建立完善各級(jí)考核指標(biāo)體系。

3.供給側(cè)與消費(fèi)端同步改革，形成良性循環(huán)。供給側(cè)推行綠色生產(chǎn)，消費(fèi)端引導(dǎo)積極合理消費(fèi)，逐步使生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品成為市場(chǎng)主流，反向支撐綠色生產(chǎn)。地方政府積極引導(dǎo)、參與構(gòu)建生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)平臺(tái)，輔之以穩(wěn)定的財(cái)經(jīng)支持，對(duì)短期內(nèi)無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，探索建立生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益機(jī)制。引導(dǎo)政策性金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，減少建設(shè)期間對(duì)政府財(cái)政的依賴。

4.注重科學(xué)技術(shù)應(yīng)用。重視生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)科研院所、高校、社會(huì)團(tuán)體的組織建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)科研人員的培養(yǎng)，尤其重視對(duì)遺傳育種、土壤生化、污染防治、資源經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域跨學(xué)科綜合專業(yè)人才的培養(yǎng)。突出有機(jī)肥制備、使用等方面的技術(shù)指導(dǎo)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥化肥減量化。

5.加強(qiáng)宣傳，注重科技應(yīng)用、文化傳承、管理水平同步提升?？茖W(xué)部署政府、學(xué)校及民間的宣傳教育活動(dòng)，促成生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)村建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的共享。繼承發(fā)揚(yáng)中國(guó)農(nóng)村特色，重視村落文化與生態(tài)建設(shè)融合。