農(nóng)村土壤污染防治：誰來行動(dòng)？

■文 / 冀美穎 苗永濤 張秋

一、中國農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀

2017年6月5日，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《2016年中國環(huán)境狀況公報(bào)》， 在報(bào)告中，農(nóng)村環(huán)境問題尤其值得關(guān)注。農(nóng)村的土壤污染主要來源于農(nóng)業(yè)之外的工業(yè)廢棄物的過度排放和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中農(nóng)藥、化肥的不科學(xué)使用以及生活垃圾等。2012年據(jù)原環(huán)境保護(hù)部等權(quán)威部門的監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村土壤污染超標(biāo)率達(dá)到21.5%，2014年4月發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》表明部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)等人為活動(dòng)以及土壤環(huán)境背景值高是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因，中國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%。在農(nóng)村的農(nóng)田、菜地等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域污染情況相對較為嚴(yán)重，而垃圾場周邊及和企業(yè)接壤地區(qū)的土壤污染則更為嚴(yán)重。另外，根據(jù)原國土資源部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國耕地污染形勢嚴(yán)峻，并且呈現(xiàn)出日趨加劇的態(tài)勢，在工業(yè)相對發(fā)達(dá)的東南地區(qū)，工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成土地的重金屬污染已經(jīng)超過耕地面積的一半以上，而且致使10%的耕地已喪失生產(chǎn)能力或不能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著中國工業(yè)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，中國的土壤污染狀況存在持續(xù)和加劇的發(fā)展態(tài)勢，而這種趨勢南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授潘根興認(rèn)為可能還要持續(xù)30年。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化肥的使用量達(dá)到國際防止污染標(biāo)準(zhǔn)上限的2倍，農(nóng)藥的使用是世界平均水平的2.5倍。而中國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式中施用的農(nóng)藥和化肥70%作為污染物直接造成了環(huán)境的污染，其中農(nóng)藥更是只有0.1%在病蟲害防治中發(fā)揮作用，高達(dá)99.9%的農(nóng)藥直接成為土地重金屬、各種有機(jī)污染的污染源。2016年5月31日國務(wù)院頒布的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，將土壤污染治理工作推上了快車道，也體現(xiàn)了當(dāng)前土壤危機(jī)的嚴(yán)重性。

二、國家：農(nóng)村土壤污染防治的主導(dǎo)力量

2018年中央一號文件，對中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，要求到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)能力進(jìn)一步提高。為此，必須加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)治理，提高農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)、農(nóng)村人居環(huán)境系統(tǒng)的質(zhì)量，提升其健康水平，這是保障農(nóng)村居民身體健康的前提，更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。國家有責(zé)任、有義務(wù)維護(hù)人民的利益，環(huán)境權(quán)益是現(xiàn)代社會(huì)公民權(quán)利的重要組成部分，國家在農(nóng)村土壤污染防治方面的職責(zé)主要有以下幾個(gè)方面：

1.運(yùn)用法律手段，保護(hù)農(nóng)村一方凈土。運(yùn)用法律手段進(jìn)行污染防治是世界各國最重要的環(huán)境保護(hù)手段，很多國家都有專門的土壤保護(hù)法律。例如，美國治理土壤污染的法律有《聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)法》《超級基金法》（綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法案），德國的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》，日本在土壤保護(hù)方面的專門法有《農(nóng)用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》等。中國目前還沒有專門的土壤污染防治法律，但是其他環(huán)境要素的污染最終影響都將歸于土地，土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本要素，關(guān)系到人類的健康和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，急需專門土壤保護(hù)方面的法律規(guī)范遏制當(dāng)前土壤環(huán)境惡化的趨勢。

2.在宏觀層面做好制度設(shè)計(jì)，規(guī)范各主體的職責(zé)范圍及各項(xiàng)制度的銜接與配合。相關(guān)的制度體系主要包括：農(nóng)村土地資源污染狀況調(diào)查和分類制度，土壤狀況調(diào)查制度是土壤保護(hù)的基礎(chǔ)，尤其是耕地土壤環(huán)境，依據(jù)國家農(nóng)業(yè)功能區(qū)劃，對土壤污染狀況進(jìn)行科學(xué)的評估和安全性劃分；環(huán)境影響評價(jià)制度，環(huán)境影響評價(jià)制度旨在“防患于未然”，對于城市大型的工程項(xiàng)目國家嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，對于城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)發(fā)揮著重要作用，然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施大打折扣，大量的中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)監(jiān)管難度大，部分地方政府在GDP之上的政績觀的影響下，使環(huán)境影響評價(jià)制度流于形式，因此，環(huán)境影響評價(jià)制度要在農(nóng)村土壤防治中發(fā)揮作用，必須樹立新的發(fā)展理念，突破環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施方式，細(xì)化操作流程，適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理的新要求；農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度，農(nóng)業(yè)的清潔生產(chǎn)要求采用先進(jìn)的種植、養(yǎng)殖技術(shù)，減少化肥、農(nóng)藥的使用量，用生物防治的方法，避免化肥、農(nóng)藥的過量使用對土壤造成的污染。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度的實(shí)施，需要相關(guān)政策扶持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段配合；土壤保護(hù)預(yù)警制度，土壤是一種不可再生資源，如果受到嚴(yán)重污染，超過了其自凈能力，需要長期的恢復(fù)，補(bǔ)救難度很大。土壤保護(hù)預(yù)警制度是在土地狀況調(diào)查和分類的基礎(chǔ)上，實(shí)行動(dòng)態(tài)的跟蹤，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級，實(shí)行不同的預(yù)警機(jī)制。

3.要對現(xiàn)有法律制度創(chuàng)新，提高保護(hù)力度，以遏制當(dāng)前農(nóng)村土壤環(huán)境惡化。環(huán)境公益訴訟是指在環(huán)境公共利益遭受或即將遭受損害時(shí)，適格主體為制止侵害行為并追究加害人法律責(zé)任的訴訟。在西方，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)伴隨環(huán)境思想的發(fā)展、環(huán)境法的產(chǎn)生和環(huán)境運(yùn)動(dòng)的興起而發(fā)展完善。而中國由于制度的缺失，環(huán)境公益訴訟還面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難。在環(huán)境違法的過程中受害人往往是不特定的多數(shù)人，而且受害的過程多是通過土地、水源等自然物作為中間媒介間接造成的，在《民事訴訟法》對起訴資格的規(guī)定中只有直接利害關(guān)系者才能成為訴訟適格主體。法院在現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟中也因?yàn)椤爸黧w不適格”難以受理。突破制約環(huán)境公益訴訟的最根本因素，即確立適格主體范圍，并且根據(jù)司法實(shí)踐采用其他輔助措施逐步完善。同時(shí)要擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟標(biāo)的范圍。與訴訟主體的適格范圍相適應(yīng)，訴訟標(biāo)的的范圍應(yīng)該涵蓋損害國家、社會(huì)和不特定多數(shù)人環(huán)境利益的行為，以及有潛在損害可能性的行為。被訴對象應(yīng)包括國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、法人和其他組織以及個(gè)人。

4.加大土壤保護(hù)科技的研發(fā)投入，暢通土壤保護(hù)科技的傳播。農(nóng)村的土壤生態(tài)保護(hù)是具有很強(qiáng)正外部性的公共產(chǎn)品?？茖W(xué)技術(shù)在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用，大量前期資金投入必須靠國家財(cái)政資金的大力支持，同時(shí)，科技成果的傳播是有效防治土地污染的重要環(huán)節(jié)。和發(fā)達(dá)國家相比，中國農(nóng)業(yè)科技整體轉(zhuǎn)化率低，農(nóng)戶的分散經(jīng)營和農(nóng)民的普遍文化素質(zhì)不高，對土壤污染的嚴(yán)重后果認(rèn)識不足。因此，除了完善中國的環(huán)境污染防治技術(shù)傳播行政體制外，中國農(nóng)村整體生態(tài)環(huán)境的改善，還有賴于農(nóng)民組織化程度的提高和職業(yè)農(nóng)民的培育。

三、企業(yè)：擔(dān)負(fù)其農(nóng)村土壤污染防治的社會(huì)責(zé)任

企業(yè)環(huán)境保護(hù)社會(huì)責(zé)任的發(fā)展源于美國等發(fā)達(dá)國家的公眾對自然環(huán)境的關(guān)注。西方發(fā)達(dá)國家日益重視企業(yè)履行包括保護(hù)環(huán)境在內(nèi)的社會(huì)責(zé)任問題。隨著全球化發(fā)展，傳統(tǒng)企業(yè)向新的“社會(huì)責(zé)任企業(yè)”轉(zhuǎn)變的企業(yè)革命也不斷興起。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，2003年，世界經(jīng)濟(jì)論壇中關(guān)于“企業(yè)公民”的標(biāo)準(zhǔn)包括了四個(gè)方面,其中第三個(gè)就是對環(huán)境的責(zé)任,包括維護(hù)環(huán)境質(zhì)量、使用清潔能源、共同應(yīng)對氣候變化和保護(hù)生物多樣性等。在中國，隨著城市環(huán)境治理步伐的加快，大量的重污染企業(yè)成為農(nóng)村地區(qū)招商引資的香餑餑，由于缺乏環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識，加上中國目前的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和法律監(jiān)管機(jī)制不健全，企業(yè)的違法成本低廉，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，對農(nóng)村土地造成嚴(yán)重污染。中國正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)過程中，大量的涉農(nóng)企業(yè)和工業(yè)企業(yè)必須樹立起保護(hù)自然資源的發(fā)展理念，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的最終理想。

四、農(nóng)民：參與和監(jiān)管的基礎(chǔ)力量

農(nóng)民是農(nóng)村土壤污染中最直接和最大的受害者，因此，農(nóng)村土壤污染防治離不開廣大的農(nóng)民積極參與和監(jiān)督。對于農(nóng)民來講，濫用農(nóng)藥、化肥是當(dāng)前耕地污染的重要來源之一。由于農(nóng)民普遍受教育程度低，缺乏科學(xué)的施肥技術(shù)，他們對化肥、農(nóng)藥的使用，只是憑經(jīng)驗(yàn)、靠感覺，只需要得到高產(chǎn)，而不管使用方法會(huì)對土壤產(chǎn)生什么樣的危害。例如，河南南部地區(qū)大面積種植花生，為了防止地下害蟲咬食花生種子，農(nóng)民在下種之前用一種劇毒農(nóng)藥浸泡種子，這種農(nóng)藥具有長期的殘留性，會(huì)在土壤中長期聚集，并且伴隨著植物的生產(chǎn)留存在花生中，最終成為影響食物安全的重大隱患。因此，農(nóng)民在土壤污染的防治中的參與，首要的是對土壤污染防治技術(shù)知識的了解和運(yùn)用，這就需要相關(guān)政府機(jī)構(gòu)做好土壤調(diào)查信息的公開，土壤污染防治技術(shù)的宣傳，并進(jìn)行專題培訓(xùn)。其次，在土壤污染防治監(jiān)管方面，更需要發(fā)揮民眾的力量。當(dāng)前，中國的環(huán)境行政管理體制按照行政管理體系劃分，是國家級、省級、地市級到縣級四級體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有環(huán)境保護(hù)建制，同時(shí)，縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)人員編制不足，執(zhí)法人員數(shù)量有限，難以將環(huán)境監(jiān)管力量延伸到廣大農(nóng)村地區(qū)，這是當(dāng)前中國農(nóng)村地區(qū)污染防治處于失控狀態(tài)的重要因素。陜西省延安市安寨縣開展的“農(nóng)村環(huán)保工作群眾聯(lián)系點(diǎn)”的做法，在利用民眾力量做好環(huán)境監(jiān)管方面值得借鑒。其具體做法是讓基層行政村的負(fù)責(zé)人作為基層環(huán)境監(jiān)督員，同時(shí)設(shè)立專門的環(huán)境違法舉報(bào)電話，并且把基層環(huán)境監(jiān)督員和舉報(bào)電話制作成公示牌懸掛在農(nóng)村人員相對聚集的地方。2009年在廣大村民的直接參與下，該縣查處了環(huán)境違法案件64起，到2010年環(huán)境違法行為顯著得到遏制，群眾的參與也使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法像天網(wǎng)一樣，通過這樣的群眾路線很大程度上提高了環(huán)境監(jiān)管力度和查處效果。

總之，農(nóng)村土壤污染防治工作是綜合的活動(dòng)體系，為了保護(hù)好廣大農(nóng)村地區(qū)的良好生態(tài)環(huán)境，需要多方主體密切合作共治。治理農(nóng)村土壤污染，國家的責(zé)任在于統(tǒng)籌規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)和公共財(cái)政支持；企業(yè)的職責(zé)在于切實(shí)承擔(dān)其防止和治理土壤污染的責(zé)任；農(nóng)民的力量在于積極參與和監(jiān)督，三位一體，才能共同構(gòu)筑農(nóng)村土壤保護(hù)的“安全網(wǎng)”，才有可能實(shí)現(xiàn)“讓人民喝上干凈的水，呼吸上清新的空氣，吃上放心的食物”的政策目標(biāo)。