完善國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)的思考

一、國(guó)庫(kù)集中收付改革取得的成效

(一) 規(guī)范了財(cái)政收付程序。一方面是將財(cái)政收入進(jìn)行兩種方式管理，分別為直接繳庫(kù)和集中匯繳。直接繳庫(kù)是通過(guò)繳納人將所有款項(xiàng)全部繳納到賬戶(hù)。指定賬戶(hù)有單位代扣代繳的賬戶(hù)和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)兩個(gè)賬戶(hù)。集中匯繳是通過(guò)單位進(jìn)行小額零散稅費(fèi)、行業(yè)性管理費(fèi)等代為征收。此項(xiàng)規(guī)定是由征收機(jī)關(guān)指定時(shí)間，由單位在規(guī)定時(shí)間進(jìn)行繳納。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，財(cái)政資金收入有了標(biāo)準(zhǔn)的繳納流程，同時(shí)也能加快資金安全入庫(kù)。另一方面，財(cái)政資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付管理，由層層劃撥改為統(tǒng)一管理，幫助政府對(duì)三個(gè)流程進(jìn)行監(jiān)督控制，首先進(jìn)行預(yù)算分配，然后進(jìn)行預(yù)算撥付，最后到達(dá)收款人賬戶(hù)。全面進(jìn)行監(jiān)控，既提升了資金撥付渠道的便利性與穩(wěn)定性，也能通過(guò)有效監(jiān)督，規(guī)范資金收付，防范風(fēng)險(xiǎn)。

(二)提升財(cái)政資金使用效益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的優(yōu)勢(shì)在于，可以解決財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過(guò)多，戶(hù)頭分散的狀況。將各個(gè)預(yù)算單位的資金集中存放到對(duì)應(yīng)國(guó)庫(kù)中，待需要使用時(shí)，從財(cái)政在國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)的專(zhuān)戶(hù)中直接撥付到用款單位或收款賬戶(hù)。既縮短了工作流程、降低了支付成本，又提升了資金使用效率。

(三)提升預(yù)算執(zhí)行力度。國(guó)庫(kù)集中收付的優(yōu)勢(shì)在于，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化流程幫助國(guó)庫(kù)財(cái)政賬戶(hù)進(jìn)行資金直接劃撥，降低中間環(huán)節(jié)，提升執(zhí)行力度、嚴(yán)肅性與財(cái)政審核力度。通過(guò)提升收入來(lái)源與資金使用的清晰度，以此杜絕資金濫用的問(wèn)題，從而杜絕違規(guī)、違法、違紀(jì)等行為的發(fā)生，從源頭上遏制腐敗。實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度后，資金使用實(shí)現(xiàn)了單位用款預(yù)算與資金劃撥相分離，使得用款單位產(chǎn)生的是指標(biāo)性結(jié)余，而非資金結(jié)余，實(shí)際資金結(jié)余都存放在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)專(zhuān)戶(hù)。資金安全更有保障，同時(shí)也能幫助財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政總預(yù)算與實(shí)際支出數(shù)有更清晰的了解，有利于其加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)籌與管理。

二、目前集中收付業(yè)務(wù)制度在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)存在國(guó)庫(kù)外財(cái)政性收支。執(zhí)行集中收付制度以來(lái)，所有財(cái)政性收入均應(yīng)繳入國(guó)庫(kù)管理，便于政府加強(qiáng)管理，防止擠占和挪用。據(jù)調(diào)查，財(cái)政性收入大部分均能按制度收繳入庫(kù)，但仍存在國(guó)庫(kù)外財(cái)政性收支現(xiàn)象。一方面，如教育性收支、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入以及代保管資金等財(cái)政性收入未納入國(guó)庫(kù)集中核算。另一方面，非稅收入大部分地區(qū)暫未實(shí)現(xiàn)電子劃繳，也未按旬劃入國(guó)庫(kù)，造成大量資金沉淀在財(cái)政部門(mén)在各個(gè)商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的非稅收入?yún)R繳專(zhuān)戶(hù)上。延壓、坐支、違規(guī)操作非稅收入資金的現(xiàn)象普遍存在。

(二)代理支付資金清算環(huán)節(jié)多、流動(dòng)慢。由商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)流程為：財(cái)政部門(mén)向代理集中收付業(yè)務(wù)銀行下達(dá)清算額度，代理集中收付業(yè)務(wù)銀行到財(cái)政部門(mén)領(lǐng)取劃款憑證明細(xì)表，在系統(tǒng)確認(rèn)接收清算額度并打印劃款憑證，然后按劃款憑證明細(xì)表逐筆劃款墊付資金，之后將劃款憑證送到當(dāng)?shù)饺嗣胥y行國(guó)庫(kù)部門(mén)清算墊付的資金。(圖1)。

由人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流程為：財(cái)政部門(mén)通過(guò)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)下達(dá)額度與支付數(shù)據(jù)，人行國(guó)庫(kù)在系統(tǒng)確認(rèn)數(shù)據(jù)后導(dǎo)入TCBS系統(tǒng)后提交額度和支付數(shù)據(jù)。(圖2)。

圖2 人行國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)流程圖

顯而易見(jiàn)，傳統(tǒng)的商業(yè)銀行代付流程極為復(fù)雜，首先存在環(huán)節(jié)過(guò)多，每筆款項(xiàng)必須通過(guò)最少四道程序才可以到達(dá)指定單位，同時(shí)款項(xiàng)撥付的流程、辦理手續(xù)極為復(fù)雜。財(cái)政部門(mén)每筆業(yè)務(wù)需向國(guó)庫(kù)提供三類(lèi)憑證，包括財(cái)政直接支付清算通知單、財(cái)政授權(quán)支付匯總清算通知單和劃款憑證明細(xì)表，且均需加蓋財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付局財(cái)務(wù)印鑒和國(guó)庫(kù)科撥款印鑒。需向代理銀行提交五類(lèi)憑證，財(cái)政直接支付清算通知單、財(cái)政授權(quán)支付匯總清算通知單、劃款憑證明細(xì)表、財(cái)政直接支付憑證、財(cái)政授權(quán)支付憑證。代理銀行需向國(guó)庫(kù)提交三類(lèi)憑證，直接支付申請(qǐng)劃款憑證、授權(quán)支付申請(qǐng)劃款憑證、劃款憑證明細(xì)表，如有支付退回還需提交支付申請(qǐng)退款憑證。國(guó)庫(kù)需向財(cái)政提供業(yè)務(wù)處理回單，銀行也需向預(yù)算單位提供業(yè)務(wù)處理回單。整個(gè)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，財(cái)政、國(guó)庫(kù)及代表銀行均需安排專(zhuān)人傳遞票據(jù)、辦理交接，手續(xù)繁瑣。影響了資金的及時(shí)撥付，同時(shí)也造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)。

(三)代理銀行業(yè)務(wù)處理效率不高。業(yè)務(wù)的自動(dòng)化處理程度直接關(guān)系到支付的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和辦理效率。以某縣域?yàn)槔?，區(qū)縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付涉及預(yù)算單位200多家，日均業(yè)務(wù)量在500筆左右，由于各財(cái)政部門(mén)使用不同的集中支付系統(tǒng)軟件(如方正清原、北京用友政務(wù)等)，其系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)以財(cái)政為主體，由于雙方系統(tǒng)不對(duì)接，不能滿(mǎn)足代理銀行在支付、清算和退回等方面的業(yè)務(wù)處理需要，其支付必須每筆按直接支付憑證和授權(quán)支付憑證內(nèi)容逐筆錄入，以每日500筆業(yè)務(wù)，每30秒處理一筆業(yè)務(wù)來(lái)計(jì)算，也需4個(gè)小時(shí)才能完成賬務(wù)處理，還要盡快送到人行國(guó)庫(kù)辦理清算，否則當(dāng)日無(wú)法收到墊付的資金。如遇月底年底的支付高峰，往往一天達(dá)到2000-3000筆的峰值。造成手工錄入效率低下的同時(shí)也難以保證正確率。另一方面，商業(yè)銀行為爭(zhēng)取財(cái)政資金，容易產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)、利益尋租等問(wèn)題，一個(gè)縣域內(nèi)往往安排8-10家集中支付代理銀行，各行輪流代理集中支付業(yè)務(wù)，一家代理行需安排3-10名專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。人員成本在20萬(wàn)-30萬(wàn)元之間，系統(tǒng)成本在5-10萬(wàn)元之間，年累計(jì)成本在300萬(wàn)左右。重復(fù)的人員成本及系統(tǒng)建設(shè)，造成資源的極大浪費(fèi)。

2017年XX區(qū)代理集中支付銀行業(yè)務(wù)情況表

(四)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)控制無(wú)保障。首先，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，按照現(xiàn)行的代理國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)處理流程，先由代理集中支付銀行按財(cái)政支付指令墊付資金，再向人行國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算。這種業(yè)務(wù)處理流程一方面違背了《支付結(jié)算法》中“先支付后清算，銀行不墊款”的規(guī)定，另一方面，由于系統(tǒng)故障、清算票據(jù)傳遞不及時(shí)等原因均有可能造成墊付資金無(wú)法及時(shí)清算到位，使代理銀行存在資金墊付風(fēng)險(xiǎn)。其次，資金運(yùn)行程序顛倒，國(guó)庫(kù)無(wú)法進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。代理銀行作為企業(yè)，無(wú)監(jiān)督管理權(quán)限，僅提供代理業(yè)務(wù)服務(wù)。其在收到財(cái)政支付指令后便將資金撥付到相應(yīng)收款人賬戶(hù)，然后向國(guó)庫(kù)清算墊付的資金。人民銀行收到支付數(shù)據(jù)以后只能被動(dòng)清算，并不能支支付行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。即使存在違規(guī)撥款，資金已經(jīng)撥付出去，資金風(fēng)險(xiǎn)已成事實(shí)。

(五)存在“零余額”賬戶(hù)不為零現(xiàn)象。零余額賬戶(hù)的設(shè)立和使用是該項(xiàng)改革的核心點(diǎn)，根據(jù)該項(xiàng)改革的有關(guān)制定規(guī)定，“零余額”賬戶(hù)由兩大部門(mén)分別設(shè)立，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位。但由于申請(qǐng)使用流程沒(méi)有形成標(biāo)準(zhǔn)化操作從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)提升，一是存在“零余額”賬戶(hù)中所墊付的資金不能在當(dāng)天實(shí)現(xiàn)清零的狀態(tài)。導(dǎo)致區(qū)、縣級(jí)人民銀行必須通過(guò)手工進(jìn)行實(shí)時(shí)清算，時(shí)間一般在15：30分左右，當(dāng)代理銀行出現(xiàn)沒(méi)有及時(shí)清算的現(xiàn)象后，便無(wú)法與國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行清算導(dǎo)致“零余額”賬戶(hù)日終出現(xiàn)負(fù)字現(xiàn)象。二是存在“零余額”賬坐支退款現(xiàn)象。由于集中支付業(yè)務(wù)因財(cái)政或代理銀行因收款單位名稱(chēng)、賬號(hào)或開(kāi)戶(hù)行誤，款項(xiàng)退回，代理銀行最早都次日才與國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算，因此也存在零余額賬戶(hù)難以實(shí)現(xiàn)“零余額”現(xiàn)象。

三、完善國(guó)庫(kù)集中支付的建議

(一)由國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)。在國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)單一賬戶(hù)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)集中收付。財(cái)政部門(mén)通過(guò)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)下達(dá)額度與支付數(shù)據(jù)，人行國(guó)庫(kù)在系統(tǒng)中實(shí)行全要素監(jiān)督確認(rèn)無(wú)誤后，將支付額度與支付數(shù)據(jù)提交系統(tǒng)處理。既大幅減輕了財(cái)政部門(mén)的工作，又降低了國(guó)庫(kù)柜臺(tái)業(yè)務(wù)處理壓力，也全面提高了國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督效能，有效促進(jìn)財(cái)政資金規(guī)范、高效運(yùn)行。

(二)加強(qiáng)人員培訓(xùn)，增加業(yè)務(wù)管理費(fèi)用投入。人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)多年，有成熟的核算隊(duì)伍和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有豐富的國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。可利用現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行資源融合，僅需1-2名核算人員即可辦理需要多家代理銀行經(jīng)辦的集中支付業(yè)務(wù)。僅區(qū)縣一級(jí)每年就可節(jié)約資金300萬(wàn)元以上，減少人力20人以上。但基于基層人民銀行存在人員老化的情況，建議總行適當(dāng)解決人員編制，充實(shí)基層支行隊(duì)伍，增加一定的業(yè)務(wù)管理費(fèi)用，以便更好履行國(guó)庫(kù)職能。

(三)完善財(cái)庫(kù)行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化進(jìn)程。根據(jù)工作實(shí)際，完善系統(tǒng)功能或開(kāi)發(fā)適合需求的業(yè)務(wù)輔助系統(tǒng)。2015年，我省開(kāi)發(fā)運(yùn)行的TIPS前置系統(tǒng)與無(wú)紙化系統(tǒng)，與TCBS連接，可將財(cái)庫(kù)行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中的財(cái)政支付額度與數(shù)據(jù)導(dǎo)入TCBS清算，最大限度的減少紙質(zhì)憑證的往來(lái)傳送。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，技術(shù)已趨成熟，可進(jìn)一步完善橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)撥款附件影像實(shí)時(shí)傳送，取消紙質(zhì)憑證，真正實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)不再需要人工跑單、簽章與核對(duì)，切實(shí)降低運(yùn)行成本，提高工作效率與服務(wù)能力。

(四)加強(qiáng)制度建設(shè)，健全和完善相關(guān)法規(guī)制度。依據(jù)國(guó)庫(kù)集中收付改革需要，修改《預(yù)算工法實(shí)施條例》和《國(guó)家金庫(kù)條例》，推動(dòng)人民銀行意見(jiàn)和修訂訴求入法。使得人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)具備對(duì)征收機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位進(jìn)行賬戶(hù)檢查和處罰權(quán)限。同時(shí)，制定相應(yīng)的操作規(guī)程與操作細(xì)則，為國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)施提供操作性強(qiáng)的依據(jù)。

(五)轉(zhuǎn)變國(guó)庫(kù)監(jiān)管思路，有效發(fā)揮監(jiān)督制衡作用。國(guó)庫(kù)部門(mén)通過(guò)轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式、轉(zhuǎn)變監(jiān)管角度來(lái)提升監(jiān)督效力。一是加強(qiáng)監(jiān)管工作宣傳。與地方人大、政府及財(cái)稅部門(mén)建立良好的溝通協(xié)作機(jī)制，適時(shí)反映監(jiān)督案例和監(jiān)督成效，爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)的關(guān)注和支持。通過(guò)定期召開(kāi)財(cái)稅庫(kù)聯(lián)席會(huì)議、建立工作交流平臺(tái)等方式，及時(shí)研究解決辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)過(guò)程中遇到的矛盾和問(wèn)題。二是加強(qiáng)預(yù)算資金管理。將所有預(yù)算資金納入人民銀行國(guó)庫(kù)管理，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算資金的收繳和使用管理。三是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)及預(yù)算單位賬戶(hù)管理。 取消開(kāi)設(shè)在各商業(yè)銀行的過(guò)渡性財(cái)政資金專(zhuān)戶(hù)，統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。四是改變監(jiān)管模式。推進(jìn)業(yè)務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，采取手工和電子等多方式相結(jié)合開(kāi)展監(jiān)督，建立國(guó)庫(kù)電子信息審核系統(tǒng)信息化管理，提升國(guó)庫(kù)監(jiān)管實(shí)效。