農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)問題研究

蘇莉亞·尼亞孜

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

一、文獻(xiàn)綜述

城鎮(zhèn)化是推動(dòng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要途徑，也是衡量國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)之一。衡量城鎮(zhèn)化水平的一個(gè)重要基點(diǎn)就是農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，并通過市民化過程逐步實(shí)現(xiàn)與城市的融合[1]。馬克思、恩格斯等科學(xué)社會(huì)主義的偉大先驅(qū)們都對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)人口流動(dòng)問題進(jìn)行過深刻論述。在當(dāng)代，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移問題的研究中比較主流的學(xué)說有劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)理論”、托達(dá)羅的“收入預(yù)期理論”和唐納德·博格的“推拉理論”等。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯(Lewis W.A)1954年在《曼徹斯特學(xué)報(bào)》上發(fā)表的《勞動(dòng)力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》[2]一文中提出了發(fā)展中國(guó)家普遍存在的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型”，它是建立在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的結(jié)構(gòu)體制模型。它將發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)劃分為兩個(gè)部門：一個(gè)是以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)且勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的非資本主義部門，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門為代表；另一個(gè)是以現(xiàn)代方式進(jìn)行生產(chǎn)且勞動(dòng)生產(chǎn)率和工資水平均較高的資本主義部門，以現(xiàn)代工業(yè)部門為代表。劉易斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于現(xiàn)代工業(yè)部門的不斷擴(kuò)張，而現(xiàn)代工業(yè)部門的擴(kuò)張需要農(nóng)業(yè)部門提供豐富的廉價(jià)勞動(dòng)力，由此派生出發(fā)展中國(guó)家低附加值勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展和出口導(dǎo)向型發(fā)展模式，而創(chuàng)造“人口紅利”的農(nóng)業(yè)部門群體和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)直接發(fā)展的現(xiàn)代工業(yè)部門群體之間在資源分配中存在難以逾越的體制鴻溝。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅(Todaro M.P.)在《欠發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力遷移模式和城市失業(yè)問題》[3]一文中提出了“人口流動(dòng)模型”，認(rèn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者遷入城市的動(dòng)機(jī)主要在于城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異，差異越大，流入城市的人口越多。托達(dá)羅認(rèn)為人口流動(dòng)的基本過程是：當(dāng)城市預(yù)期收入超過農(nóng)村收入時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力會(huì)選擇向城市轉(zhuǎn)移；當(dāng)城市預(yù)期收入下降至等于農(nóng)村收入時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力會(huì)停止向城市轉(zhuǎn)移；當(dāng)城市預(yù)期收入少于農(nóng)村收入時(shí)，勞動(dòng)力將從城市向農(nóng)村回流。

“推拉理論”是研究流動(dòng)人口的重要理論之一，唐納德·博格(Bogue D.J.)在前人研究的基礎(chǔ)上加入了對(duì)個(gè)人因素的考慮，在其專著《國(guó)內(nèi)遷移》[4]中通過農(nóng)村“推力作用”和城市“拉力作用”的共同影響來解釋農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的動(dòng)因。即農(nóng)村人口的增長(zhǎng)和農(nóng)村土地資源有限性之間的矛盾導(dǎo)致的農(nóng)村勞動(dòng)力過剩和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入過低等推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力人口離開農(nóng)村；與此同時(shí)，工業(yè)化帶來的城市經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、充足的就業(yè)機(jī)會(huì)和較高的勞動(dòng)收入以及更加舒適便捷的城市生活環(huán)境等又吸引著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。因此，流出地那些不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件成為推力,而流入地那些能使生活條件改善的因素就成為了拉力。

我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)民工市民化問題也展開了多角度研究，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)民工市民化定義的研究。其中，鄭杭生[5]認(rèn)為，市民化是指作為職業(yè)和社會(huì)身份的農(nóng)民在向市民轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)展出相應(yīng)能力、學(xué)習(xí)并獲得市民基本資格、適應(yīng)城市并具備城市市民基本素質(zhì)的過程。二是對(duì)農(nóng)民工市民化障礙的分析研究。例如，宋虎林[6]分析了既得利益集團(tuán)和群體阻力對(duì)農(nóng)民工市民化的影響；陳斌開和林毅夫[7]認(rèn)為戶籍制度的存在使得公共服務(wù)未能充分均衡地惠及城鄉(xiāng)居民而在一定程度上阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；盛來運(yùn)[8]認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市僅僅是單純的地域人口流動(dòng)而非全面人口轉(zhuǎn)移；劉傳江和程建林[9]認(rèn)為在市民化進(jìn)程中人口轉(zhuǎn)移身份變化的路徑是農(nóng)民—農(nóng)民工—市民，在改革開放以后的人口流動(dòng)中，原有的二元戶籍制度及粘附制度形成的不盡平等的福利安排等隱形壁壘，將農(nóng)民工排斥在了城市資源配置體系之外；李林和韓明軍[10]認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是人口流動(dòng)，而戶籍制度的存在某種程度上限制了人口的正常遷移。三是對(duì)推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的對(duì)策研究。例如，陸學(xué)藝[11]在研究農(nóng)民工問題時(shí)指出要從全面建設(shè)小康社會(huì)，把我國(guó)建設(shè)成富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的高度來認(rèn)識(shí)和解決農(nóng)民工問題；姜作培[12]認(rèn)為促使農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫⒕鹊叵硎艹鞘谢竟卜?wù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及制度、政策和體制的改革與調(diào)整，也涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投入、城市建設(shè)等方面；黃錕[13]認(rèn)為應(yīng)以推動(dòng)國(guó)家層面的制度創(chuàng)新為主，以全國(guó)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)戶籍制度改革為起點(diǎn)，帶動(dòng)住房安居、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等相關(guān)制度改革不斷向前推進(jìn)，為農(nóng)民工市民化提供更好的制度環(huán)境；郭霖[14]提出應(yīng)構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、包容融合機(jī)制、成本分?jǐn)倷C(jī)制、人地“掛鉤”機(jī)制、改革創(chuàng)新機(jī)制等綜合性保障體系，使農(nóng)民工群體在實(shí)現(xiàn)市民化的進(jìn)程中能享受城市基本公共服務(wù)的多元保障；胡杰成[15]在研究了農(nóng)民工與市民在獲取基本公共服務(wù)方面的偏差后認(rèn)為，農(nóng)民工最迫切的城市服務(wù)需求是子女教育和勞動(dòng)權(quán)益保障問題，應(yīng)從國(guó)家和政府層面將農(nóng)民工子女納入教育發(fā)展規(guī)劃并為其提供專門的支持和救助，同時(shí)也應(yīng)從維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定、保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的高度出發(fā)重視農(nóng)民工權(quán)益保障問題。

新時(shí)期，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上已將逐步深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)利義務(wù)以及最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋作為社會(huì)發(fā)展攻堅(jiān)階段的工作要點(diǎn)，這將對(duì)農(nóng)民工市民化提供制度性的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展保障，同時(shí)也對(duì)這一過程中政府基本公共服務(wù)的供給水平和完善力度提出了新的要求和挑戰(zhàn)。因而，對(duì)這一問題的研究具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、農(nóng)民工市民化對(duì)基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民工群體[注]農(nóng)民工群體指戶籍仍在農(nóng)村，在本地城市中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出從業(yè)6個(gè)月以上的勞動(dòng)者群體。呈現(xiàn)出家庭化流動(dòng)增加、在城市停留時(shí)間增長(zhǎng)、更加關(guān)注城鎮(zhèn)待遇等諸多不同于以往農(nóng)民工人口流動(dòng)遷徙特征的新變化。這些新變化表面上看是農(nóng)民工對(duì)自身實(shí)現(xiàn)市民化的單純?cè)V求，但本質(zhì)上反映和衍生出的是農(nóng)民工階層日益增長(zhǎng)的獲取各項(xiàng)政府基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。

(一)農(nóng)民工流動(dòng)主體由個(gè)人化流動(dòng)向家庭化流動(dòng)轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民工流動(dòng)遷徙的主體逐漸從以往青壯年勞動(dòng)力單獨(dú)外出務(wù)工的個(gè)人化流動(dòng)向家庭成員舉家外出務(wù)工就業(yè)的家庭化流動(dòng)轉(zhuǎn)變。另外，相關(guān)調(diào)查研究也表明：在已婚農(nóng)民工中，與配偶在同一城市打工的已占到51%；在有子女的農(nóng)民工中，子女在自己務(wù)工城市學(xué)習(xí)和生活的也占到了46.1%[注]根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2011年—2016年《全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。。

表1 2012年—2016年我國(guó)農(nóng)民工總量及舉家外出農(nóng)民工數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2011年—2016年《全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

如表1所示，2012年—2016年間，我國(guó)外出農(nóng)民工總量和舉家外出的農(nóng)民工數(shù)量都呈逐年上升趨勢(shì)。此外，一線城市和個(gè)別流動(dòng)人口聚集的省會(huì)城市中農(nóng)民工舉家外出的人數(shù)和比例則更高。例如，北京市有43.4%的農(nóng)民工是全家外出務(wù)工型家庭流動(dòng)遷移戶；上海市有28.3%的流動(dòng)人口是家庭流動(dòng)；武漢市流動(dòng)人口中家庭流動(dòng)的人口已達(dá)50萬人[注]詳見2011年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)告《促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究》。。

農(nóng)民工流動(dòng)逐漸呈現(xiàn)的家庭化趨勢(shì)增加了該群體及其家庭對(duì)城市基本公共服務(wù)諸多方面的潛在和必然訴求。在這一流動(dòng)過程中，他們一方面在不斷改變認(rèn)識(shí)觀念并逐漸接受城市社會(huì)生活的洗禮，另一方面也受困于城市和農(nóng)村戶籍制度二元分割的體制格局，無法真正融入城市。農(nóng)民工舉家外出流動(dòng)與以往個(gè)人單獨(dú)外出務(wù)工的最大不同在于，從農(nóng)民工個(gè)人主要對(duì)經(jīng)濟(jì)收入的需求向農(nóng)民工家庭成員整體對(duì)政府基本公共服務(wù)的需求轉(zhuǎn)變。農(nóng)民工在與其家庭成員共同流動(dòng)的過程中，開始越來越多地關(guān)注住房、教育、醫(yī)療等政府提供的基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)福利保障事項(xiàng)。在越來越多的舉家遷移中，農(nóng)民工及其家庭成員期盼能夠在城市獲取更多由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，希望能夠更加充分地享受城市公共資源，以充分滿足家庭成員在城市的生活需求。

(二)農(nóng)民工在現(xiàn)居住地的停留時(shí)間向較穩(wěn)定的長(zhǎng)期化趨勢(shì)發(fā)展

農(nóng)民工在流入地務(wù)工就業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)居住時(shí)間逐年增長(zhǎng)，返回戶籍地農(nóng)村的次數(shù)和時(shí)間逐年減少。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：勞動(dòng)年齡人口中，在現(xiàn)居住地平均停留時(shí)間為5.3年，約有一半的人停留時(shí)間超過4年，停留時(shí)間超過5年的占到40%，20%的人停留時(shí)間超過10年[注]根據(jù)國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)2009年7月對(duì)北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流動(dòng)人口的調(diào)查數(shù)據(jù)整理所得。。由此可見，農(nóng)民工在城市沉淀的程度加深，長(zhǎng)期居留傾向增強(qiáng)，已由“候鳥式”流動(dòng)向遷徙式“移民”流動(dòng)轉(zhuǎn)變。尤其是隨著農(nóng)民工二代、三代的代際遷移增多，新生代農(nóng)民工以其父輩、祖輩在城市積淀的已有資源為基礎(chǔ)，并以綜合素質(zhì)和務(wù)工技能方面的進(jìn)步為生存依托，越來越多地選擇以家庭這一社會(huì)基本形態(tài)最終沉淀在城市，較少回流鄉(xiāng)村。隨之而來的一方面是農(nóng)民工對(duì)享受現(xiàn)居住地政府基本公共服務(wù)種類和層次的需求不斷增加，對(duì)城市居民享有的基本公共服務(wù)普惠于農(nóng)民工群體的整體期望不斷加強(qiáng)；另一方面，農(nóng)民工在城市長(zhǎng)期停留居住的一大目的就是希望通過勞動(dòng)和長(zhǎng)期沉淀最終獲得城市市民身份，獲得完全均等地享受城市各類政府基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。

(三)市民化的內(nèi)涵由取得城鎮(zhèn)戶籍向取得城市戶籍與享受城鎮(zhèn)待遇并重轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及農(nóng)民工流動(dòng)中一些新趨勢(shì)的呈現(xiàn)，因城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度及粘附在戶籍制度之上的其他相關(guān)制度安排，使得農(nóng)民工群體在戶籍這一“顯性障礙”和與之相對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)這一“隱性障礙”的雙重困境中掙扎，增加了農(nóng)民工市民化的成本與風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民工群體的市民化意愿與其市民化能力之間的矛盾在雙重障礙的夾擊下更顯尖銳。

在這種背景下，農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵已由打破“顯性障礙”逐漸衍生為打破更多的“隱性障礙”，由單純地獲得城市戶籍逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵诔鞘兄蝎@得生存職業(yè)和社會(huì)身份、獲得市民待遇、享受城市基本公共服務(wù)等更為豐富的內(nèi)容要求。這在宏觀上使農(nóng)民工市民化進(jìn)程分為了農(nóng)村退出、城市融入和城市融合三階段[注]詳見劉傳江和程建林著《雙重“戶籍墻”對(duì)農(nóng)民工市民化的影響》，原載于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2009年第10期，第66～72頁。，真正意義上的農(nóng)民工市民化不單單是取得非農(nóng)業(yè)戶籍，更是對(duì)城市基本公共服務(wù)和其他社會(huì)資源的共享，以及對(duì)市民身份的認(rèn)同。

隨著農(nóng)民工市民化內(nèi)涵的擴(kuò)展，越來越多的農(nóng)民工更加看重對(duì)政府所提供基本公共服務(wù)的獲取和滿足。因此，農(nóng)民工群體能否同城市居民一樣平等地享受就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、社保等基本公共服務(wù)，已成為現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中判斷農(nóng)民工市民化水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

表2農(nóng)民工成為市民的主要標(biāo)志

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)武漢大學(xué)“中國(guó)農(nóng)民工問題研究”課題組2007年的調(diào)查數(shù)據(jù)整理所得。

由表2可見，在農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵和主要標(biāo)志中，“取得城市戶口”與“享受和市民一樣的待遇”所占的百分比已比較接近。這說明農(nóng)民工的市民化進(jìn)程已由取得城市戶口打破“顯性障礙”，向享受城市基本公共服務(wù)和獲得市民身份認(rèn)同等跨越“隱性障礙”的高層次目標(biāo)轉(zhuǎn)變，在某種意義上也可說是由戶籍變化向基本公共服務(wù)全覆蓋的探尋。農(nóng)民工市民化內(nèi)涵的變化帶來了在城市生活的農(nóng)民工對(duì)政府基本公共服務(wù)的內(nèi)在需求和對(duì)獲取利益保障追求的增加。

(四)農(nóng)民工對(duì)基本公共服務(wù)的訴求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)

隨著農(nóng)民工群體的壯大及其內(nèi)部階層分化等眾多結(jié)構(gòu)性變化的出現(xiàn)，政府所能提供的各類基本公共服務(wù)已成為廣大農(nóng)民工最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益訴求。同樣，能否獲取由政府提供或購(gòu)買的基本公共服務(wù)也成為農(nóng)民工群體能否真正融入城市的一道門檻。事實(shí)上，對(duì)政府基本公共服務(wù)訴求的多元化正是農(nóng)民工群體最渴望得到的城市歸屬感，同樣也是基本公共服務(wù)和社會(huì)保障體系“發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享”的直接體現(xiàn)。

由圖1(根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的研究”課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)整理得出)可知，農(nóng)民工對(duì)政府的主要訴求包括提高最低工資水平、改善社會(huì)保險(xiǎn)、提供保障性住房或廉租房、改善醫(yī)療條件、改善工作和生活環(huán)境、加強(qiáng)權(quán)益保障、改善子女受教育條件、提高職業(yè)技能等多方面。可見，農(nóng)民工群體對(duì)政府基本公共服務(wù)訴求是多元的，而農(nóng)民工對(duì)政府基本公共服務(wù)的多元化訴求是對(duì)勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)等一系列政府基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全民普惠的時(shí)代要求，也是對(duì)政府能否建設(shè)均等的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系的一種考驗(yàn)。

圖1農(nóng)民工對(duì)政府的主要訴求

三、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)存在的問題及原因

(一)基本公共服務(wù)的財(cái)政供給能力不足

健全基本公共服務(wù)以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，在現(xiàn)階段對(duì)各級(jí)政府財(cái)政而言都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，龐大的流動(dòng)群體使政府提供基本公共服務(wù)所需的資金壓力巨大，有時(shí)甚至難以承擔(dān)。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組通過調(diào)研測(cè)算出一個(gè)農(nóng)民工在市民化進(jìn)程中，融入城市所需的公共支出成本總額約為8萬元[注]詳見國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組著《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算——對(duì)重慶、武漢、鄭州和嘉興四市的調(diào)查分析》。；另據(jù)中國(guó)發(fā)展基金會(huì)預(yù)測(cè)，到2020年，城鎮(zhèn)化建設(shè)中用于基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的總額最低約為16萬億元[注]根據(jù)中國(guó)發(fā)展基金會(huì)2015年相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料整理所得。。

在通過農(nóng)民工市民化繼而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府在基本公共服務(wù)投入和建設(shè)中所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)非常重，有限的財(cái)政收入水平和轉(zhuǎn)移支付能力在客觀上限制了政府加強(qiáng)公共服務(wù)的力度和主觀能動(dòng)性。另外，巨大的財(cái)力需求使政府在漸進(jìn)性轉(zhuǎn)型發(fā)展中受限，因此通常會(huì)選擇以增加硬性收入的方式為抓手，為其解決城市發(fā)展中的其他問題開辟路徑，而這會(huì)使其容易通過選擇出讓城市土地使用權(quán)或周邊能源開采權(quán)等方式來獲得可觀的財(cái)政收入。一些與地產(chǎn)、建材、化工、通信等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)緊密聯(lián)系的收入渠道可為政府解決城市發(fā)展問題提供便捷的資金來源，但也必然會(huì)使普惠型社會(huì)的建設(shè)空間不斷受限，導(dǎo)致城市生活成本不斷攀升，農(nóng)民工群體的市民化風(fēng)險(xiǎn)也或?qū)⒉粩嗉哟蟆?/p>

(二)現(xiàn)有基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)安排不盡合理

現(xiàn)階段農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)存在分裂的“二元化”和混亂的“碎片化”這兩類不盡合理的結(jié)構(gòu)安排。分裂的“二元化”結(jié)構(gòu)安排表現(xiàn)在對(duì)應(yīng)由市民與農(nóng)民工等其他常住人口無差別獲取的社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、住房保障、治安防護(hù)等基本公共服務(wù)，在資源安排上存在對(duì)市民和農(nóng)民工兩種不同身份群體的二元化配置差異，其中一個(gè)原因在于我國(guó)城鄉(xiāng)二元制度在身份認(rèn)定和利益關(guān)系界定上的分割?；靵y的“碎片化”結(jié)構(gòu)安排則表現(xiàn)在一些地方政府對(duì)農(nóng)民工群體的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障工作缺乏整體布局和統(tǒng)籌安排，使得流入地政府在對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的管理和服務(wù)中出現(xiàn)了一些問題，在某種程度上造成農(nóng)民工在城市工作生活的不便和市民對(duì)進(jìn)入城市謀求生存和發(fā)展的農(nóng)民工群體存在排斥與不接納的現(xiàn)象。

從某種意義上說，農(nóng)民工及其家庭在社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)實(shí)現(xiàn)市民化的政府期待與還未被完全打破的傳統(tǒng)體制格局是造成基本公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境的矛盾所在，其“二元化”與“碎片化”的結(jié)構(gòu)安排可能會(huì)直接限制農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而增加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)與壓力，因而政府基本公共服務(wù)需從保障單一群體向覆蓋多元群體的方向發(fā)展。

(三)推行基本公共服務(wù)的決策機(jī)制尚不科學(xué)

政府在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中提供的基本公共服務(wù)是否符合絕大部分農(nóng)民工的實(shí)際需求是評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)供給有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府在提供公共服務(wù)的過程中主要采取“自上而下”“下行上策”的決策方式，決策中有時(shí)難免缺乏對(duì)農(nóng)民工生存現(xiàn)實(shí)的充分了解，忽略了農(nóng)民工群體的實(shí)際需求。同時(shí)，廣大農(nóng)民工在涉及政府基本公共服務(wù)事項(xiàng)的決策中參與程度也較低，這會(huì)使政府基本公共服務(wù)在落實(shí)的過程中出現(xiàn)不實(shí)際、不平衡、不透明等弊端，使基本公共服務(wù)難以真實(shí)有效地惠及廣大農(nóng)民工群體。

筆者認(rèn)為，在基本公共服務(wù)供給決策方面缺乏科學(xué)性和透明性的主要原因有以下幾點(diǎn)：首先，對(duì)于各級(jí)地方城市政府而言，為市民和流動(dòng)人口提供差異較小甚至無差別的公共產(chǎn)品、服務(wù)、設(shè)施和保障屬于基礎(chǔ)性民生工程，但一些城市政府有時(shí)出于政績(jī)的考慮，會(huì)忽略對(duì)農(nóng)民工這一外來群體訴求的充分回應(yīng)。其次，由于自身素質(zhì)的限制，農(nóng)民工政策參與的整體意識(shí)不強(qiáng)，很難以城市主體的身份參與居住地政府建設(shè)基本公共服務(wù)問題的決策過程，進(jìn)而減少了爭(zhēng)取自身權(quán)益的機(jī)會(huì)。

(四)完善基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)理念有待轉(zhuǎn)變

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中將推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，這對(duì)城市政府的基本公共服務(wù)水平和能力帶來了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)這也是事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局的重要問題。然而一些地方政府部門卻并未深刻理解健全和完善城市基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工市民化及社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的重大意義，有的地方城市政府甚至把基本公共服務(wù)的社會(huì)保障看作是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)[注]詳見劉小年著《農(nóng)民工市民化的影響因素：文獻(xiàn)評(píng)述、理論建構(gòu)與政策建議》，原載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第1期，第66～74頁。，擔(dān)心流動(dòng)的農(nóng)民工進(jìn)城會(huì)使城市基本公共服務(wù)超出原有的承載量而帶來“城市病”并造成管理風(fēng)險(xiǎn)和成本的上升；還有一些城市政府為緩解農(nóng)民工大量進(jìn)城對(duì)城市公共服務(wù)帶來的壓力而出臺(tái)了很多帶有限制性的政策。一些區(qū)域性政府和部門僅著眼于追求局部利益，缺乏對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)的整體和戰(zhàn)略考慮，使農(nóng)民工群體被隔離于城市公共服務(wù)和社會(huì)保障體系之外。對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)問題缺乏深刻認(rèn)知所造成的影響將會(huì)是：宏觀層面上與未來社會(huì)整體發(fā)展規(guī)劃中的制度安排相矛盾，阻礙社會(huì)的向前發(fā)展；微觀層面上加劇了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“后顧之憂”和其所承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)的路徑

針對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)在財(cái)政供給、結(jié)構(gòu)安排、決策方式、理念認(rèn)識(shí)等方面存在的現(xiàn)實(shí)問題，需要為農(nóng)民工完成市民化進(jìn)而更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)在制度方面提供經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)的相關(guān)問題給予制度化保障和約束，以早日實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

(一)增強(qiáng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府財(cái)力保障

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基本公共服務(wù)所需的財(cái)政投入是政府的職責(zé)，也是廣大農(nóng)民工群體得以享受公共服務(wù)的基本保障。因此，需建立公平完善的財(cái)政體制，保證持續(xù)有效的財(cái)力供給，為農(nóng)民工平等享受基本公共服務(wù)提供基礎(chǔ)。可將中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付與地方政府給予農(nóng)民工群體的保障性公共服務(wù)支出聯(lián)系起來，以確保地方政府針對(duì)農(nóng)民工群體切實(shí)提供有質(zhì)量的公共服務(wù)[注]詳見國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組著《農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)》,中國(guó)發(fā)展出版社2011年版，第189頁。。這樣不僅能解決地方政府在為農(nóng)民工構(gòu)建城市基本公共服務(wù)體系時(shí)的財(cái)政資金困境，同時(shí)也有助于改變農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)成本主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀，使其逐步過渡到主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)上來，形成相對(duì)合理的農(nóng)民工基本公共服務(wù)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)可以通過采取貸款貼息、收益補(bǔ)貼、政府招標(biāo)等措施吸引銀行資金、民間基金、社會(huì)資本等參與到農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府基本公共服務(wù)供給和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并與政府基本財(cái)政保障體系相結(jié)合，促進(jìn)地方政府與其他投資主體共同形成全方位財(cái)力保障網(wǎng)。與此同時(shí)，應(yīng)通過嚴(yán)格的檢查和跟蹤監(jiān)督，確保各類資金投入效率的最大化以及農(nóng)民工在享受基本公共服務(wù)中的實(shí)際受惠，嚴(yán)禁“招商引資”活動(dòng)中以為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的名義立項(xiàng)后又改變用途而造成的專項(xiàng)資金浪費(fèi)。

(二)推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的戶籍制度改革

解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)在結(jié)構(gòu)安排上出現(xiàn)的“二元化”和“碎片化”問題，筆者認(rèn)為最重要的是通過科學(xué)有效的制度變革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，盡快消除農(nóng)民工平等享受政府基本公共服務(wù)的制度壁壘以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。完善公共服務(wù)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵，因此應(yīng)推進(jìn)戶籍制度改革，消除基本公共服務(wù)和社會(huì)福利在城鄉(xiāng)二元戶籍分配中的分割，并將戶籍制度改革的重點(diǎn)放到加強(qiáng)公共服務(wù)上來，改變農(nóng)民工在為城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)卻未能平等、充分地享受城市各種公共服務(wù)和社會(huì)福利的現(xiàn)狀。這不僅是涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，也是事關(guān)農(nóng)民工群體基本權(quán)益的現(xiàn)實(shí)問題。

由于實(shí)施一次性戶籍制度改革的可行性較小且會(huì)造成公共服務(wù)短期支出成本過高，因此可采取逐步改善農(nóng)民工基本公共服務(wù)的漸進(jìn)式改革，以達(dá)到最終消除基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)戶籍制度中“二元性”差異的目的。從目前各地的實(shí)踐來看，有如下經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：一是條件準(zhǔn)入，即通過實(shí)施有差別的城市進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，以合理引導(dǎo)人口在城市空間中的均衡分布；二是建立與享受公共服務(wù)和社會(huì)福利相一致的戶籍體系，筆者認(rèn)為這不僅是戶籍制度改革的核心所在，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元制度體系并最終向?qū)崿F(xiàn)一體化方向改革的重要內(nèi)容；三是為農(nóng)民工在城市的生存和生活提供權(quán)利保障，解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)的二元分割問題。

(三)提高農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的社會(huì)融入程度

農(nóng)民工市民化的核心問題是公民平等權(quán)利問題[注]詳見黃建新著《新生代農(nóng)民工市民化：現(xiàn)狀、制約因素與政策取向》，原載于《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期，第44～47頁。，提高農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的社會(huì)融入程度是完善農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府決策機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

具體而言：首先應(yīng)改變以往的基本公共服務(wù)決策機(jī)制。這需轉(zhuǎn)變政府職能，改變以往政府在公共服務(wù)政策制定中較常使用的自上而下、行政化色彩較濃的決策方式，為農(nóng)民工群體依據(jù)自身情況平等參與政府基本公共服務(wù)的決策提供平臺(tái)，從而拓寬農(nóng)民工合法參與政策制定和表達(dá)利益訴求的渠道。其次政府在提供基本公共服務(wù)的決策制定和實(shí)施中應(yīng)經(jīng)過更加充分的調(diào)研，充分尊重農(nóng)民工的實(shí)際意愿與選擇，更多地關(guān)注農(nóng)民工群體不同于其他社會(huì)群體的特殊需求。最后應(yīng)通過創(chuàng)新社會(huì)管理體制，營(yíng)造有利于農(nóng)民工融入城市的社會(huì)氛圍。鼓勵(lì)和積極發(fā)展各類合法農(nóng)民工社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利組織和基金會(huì)等，并通過加強(qiáng)有關(guān)社會(huì)組織的立法對(duì)農(nóng)民工社會(huì)組織性質(zhì)和活動(dòng)內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，在更廣泛的社會(huì)資源聚集中實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的維護(hù)，通過推動(dòng)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社區(qū)融入，構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺(tái)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)合力。

(四)改變農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的發(fā)展觀

應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府基本公共服務(wù)的供給和保障，牢固樹立為人民服務(wù)的理念，把農(nóng)民工平等享受各類社會(huì)資源作為衡量政府公共服務(wù)能力的一項(xiàng)指標(biāo)。在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，只有牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀的思想理念，才能確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，也才能滿足最廣大人民群眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。在科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識(shí)理念下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最根本是在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口現(xiàn)代化，這是在全國(guó)范圍內(nèi)完成國(guó)民現(xiàn)代化的目標(biāo)所在。在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)里，如果大量農(nóng)民不能進(jìn)入城市成為市民，廣大農(nóng)村和農(nóng)民的貧困現(xiàn)狀不能得到根本改變，那么城市的繁榮也很難得到長(zhǎng)久維持，這樣的現(xiàn)代化也是不完全的。因此，各級(jí)地方政府應(yīng)牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀理念，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，切實(shí)關(guān)注農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)問題。