關(guān)于太陽系深空資源開發(fā)立法的思考

● 文 | 1.中國科學(xué)院國家空間科學(xué)中心 2.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院

白青江1 范全林1 任麗文1 楊帆2 韓淋2

人類社會1957年10月開始真正進(jìn)入空間時代，其所取得的巨大成就深刻改變了生產(chǎn)生活方式。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人類對資源的需求越來越迫切，對生存空間的需求亟需重視和面對，必將走向深空，探索其取之不盡、用之不竭的資源寶庫。近年來，國際社會高度關(guān)注太陽系深空資源開發(fā)，有些空間發(fā)達(dá)國家已經(jīng)圍繞這一熱點領(lǐng)域開展了國內(nèi)立法工作，并發(fā)起政府層面的太陽系深空資源開發(fā)計劃。為迎接這一新機遇，我國科技界、法律界等相關(guān)方面均需前瞻思考，積極推動相關(guān)工作。

一、太陽系擁有人類發(fā)展所需的深空資源

除人類賴以生存的地球外，太陽系的其他行星、矮行星及其衛(wèi)星和數(shù)以億計的小天體富含大量的水、有機質(zhì)。例如，月球巖土中含有地殼里的全部化學(xué)元素和約60種礦藏，其中包括地球上極為缺乏的同位素氦-3，它是核聚變反應(yīng)堆理想的燃料。有學(xué)者和媒體甚至推測在火星—木星軌道間的小行星帶可能還存在含鎳、鉑、金等貴重金屬的小天體（見圖1）。

圖1 太陽系小行星示意圖

太陽系深空資源開發(fā)是當(dāng)前全球熱點問題，對上述資源進(jìn)行開發(fā)，一方面有可能為人類社會的發(fā)展帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益，另一方面為人類走向深空的載人和非載人航天活動提供能源、材料以及維持生命所必需的水等資源，具有非常重要的意義和前景。然而，太陽系深空資源開發(fā)屬于“非傳統(tǒng)”的商業(yè)航天活動，除需要開展空間技術(shù)攻關(guān)外，法律方面是不可回避的首要問題。

二、國際社會積極關(guān)注太陽系資源開發(fā)

1.國際上關(guān)注太陽系深空資源開發(fā)的法律問題

回顧歷史，與太陽系深空資源開發(fā)相關(guān)的外層空間法是20世紀(jì)60年代后由聯(lián)合國主導(dǎo)發(fā)展起來的國際法新分支，主要由國際法和國內(nèi)法兩個層次或方面的法律規(guī)范組成。外層空間國際法的核心是聯(lián)合國框架下制定頒布的5項國際條約。其中，與太陽系深空資源開發(fā)利用最為相關(guān)的是聯(lián)合國于1967年開放簽署的《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約》，簡稱《外空條約》；和1979年開放簽署的《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》，簡稱《月球協(xié)定》。下文將對這兩個條約進(jìn)行詳細(xì)闡述和解讀。

1）《外空條約》

在眾多國際條約中，聯(lián)合國《外空條約》被認(rèn)為是當(dāng)今外層空間法的基石，是國際空間法領(lǐng)域最重要的國際條約，被稱為“外空憲章”。 《外空條約》于1967年起生效。截至2017年1月1日，共有105個締約國和25個簽署國，美國、中國、俄羅斯、法國、德國、意大利、日本等空間大國都加入了該條約。

《外空條約》中與太陽系深空資源開發(fā)利用相關(guān)的法條主要是第1、2和6條，核心觀點包括所有國家都可以根據(jù)國際法自由探索和利用外層空間；任何國家不得以任何方式將外層空間據(jù)為己有；締約國對其（不論是政府部門，還是非政府的團(tuán)體組織）在外層空間的活動承擔(dān)國際責(zé)任。

2）《月球協(xié)定》

《月球協(xié)定》是基于《外空條約》，對月球和其他天體外空活動的拓展延伸，于1984年起生效。截至2017年1月1日，僅有17個締約國和4個簽署國。除法國外，中國、美國、俄羅斯、德國、日本等絕大多數(shù)空間強國都沒有加入該協(xié)定。

《月球協(xié)定》中與太陽系深空資源開發(fā)利用相關(guān)的法條主要是第1、6、11、14條，其重要內(nèi)容包括月球及其自然資源均為全體人類的共同財產(chǎn)，任何國家不得以任何方式將月球據(jù)為己有；月球的表面或表面下層或其任何部分或其中的自然資源均不應(yīng)成為任何國家、政府間或非政府國際組織、國家組織或非政府實體或任何自然人的財產(chǎn)；一旦月球自然資源的開發(fā)即將可行時，建立包括適當(dāng)程序在內(nèi)的指導(dǎo)此種開發(fā)的國際制度；締約國對其（不論是政府部門，還是非政府的團(tuán)體組織）在月球上的活動承擔(dān)國際責(zé)任。

2.美國、盧森堡等國已開展立法及相關(guān)活動

近幾年來，太陽系深空資源開發(fā)已成為當(dāng)前全球熱點問題。美國、盧森堡和日本等國政府和民營企業(yè)已開展了立法和相關(guān)活動，為其未來開采太陽系深空資源提供法律保障和基礎(chǔ)。

美國國會于2015年11月通過《美國商業(yè)太空發(fā)射競爭法案》。規(guī)定美國個人或企業(yè)在小行星或月球上發(fā)現(xiàn)的任何物質(zhì)，包括礦物質(zhì)、水等，所有權(quán)和處置權(quán)都?xì)w發(fā)現(xiàn)者。美國成為世界上首個明確認(rèn)可私人擁有月球及其他天體上礦產(chǎn)權(quán)的國家。多家美國私人經(jīng)濟(jì)實體已經(jīng)制定了太陽系深空資源探測開發(fā)的實質(zhì)性操作計劃。美國行星資源（Planetary Resources）公司也公布了雄心勃勃的、用機器人到小行星采礦的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，包括未來發(fā)射Arkyd-6衛(wèi)星等?！吧羁展I(yè)”（Deep Space Industries）公司打算在一些小行星上部署迷你衛(wèi)星，以評估那里的礦物質(zhì)儲量并收集樣本（見圖2、圖3）。美國太空探索技術(shù)（SpaceX）公司已經(jīng)開發(fā)出了把商業(yè)衛(wèi)星送入軌道的運載火箭，并且已和美國國家航空航天局（NASA）達(dá)成了多項協(xié)議。

圖2 美國深空工業(yè)公司小行星采礦示意圖

圖3 美國行星資源公司的Arkyd-3衛(wèi)星

盧森堡政府致力于加強空間產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌和立法，于2017年通過了太空資源開發(fā)與利用法案，為私人開發(fā)太空資源提供法律保護(hù)。盧森堡占?xì)W洲全球衛(wèi)星業(yè)務(wù)40%的份額，努力打造外空采礦產(chǎn)業(yè)孵化器。2008年，制定了首個空間研發(fā)行動計劃，支持盧森堡科學(xué)與技術(shù)研究所（LIST）、大學(xué)和企業(yè)等空間研究和創(chuàng)新，例如研究衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)與未來5G物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的集成、納米材料、科學(xué)儀器等。此外，還大力扶持空間產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，包括于1985年落戶盧森堡的歐洲衛(wèi)星公司、深度空間公司、e-Xstream工程公司、FAT通信技術(shù)公司、盧森堡空間（Luxspace）公司和日本空間機器人（iSpace）公司等。2016年2月，盧森堡正式出臺“空間資源”計劃，由其經(jīng)濟(jì)部具體負(fù)責(zé)實施，成為世界上第一個將獲取空間資源作為政府計劃的國家。該計劃對大學(xué)、研究機構(gòu)和企業(yè)提供經(jīng)費資助，促進(jìn)開發(fā)和利用太空資源相關(guān)技術(shù)，將其定位于建設(shè)歐洲乃至世界空間資源利用的“中樞”。

2016年11月，日本國會通過一項決議，要求探討支持空間資源產(chǎn)業(yè)的必要措施。iSpace已與盧森堡政府在“空間資源”計劃框架下簽訂備忘錄，旨在尋找、測繪并利用月球資源等。此外，歐盟委員會和阿拉伯聯(lián)合酋長國（以下簡稱“阿聯(lián)酋”）也積極關(guān)注太陽系深空資源開發(fā)法律方面的問題，并就空間資源探索開展國際合作。

三、積極迎接太陽系深空資源開發(fā)這一新機遇

1.應(yīng)對太陽系深空資源探測，科技界在行動

我國雖然航天法尚未出臺，但是在迎接太陽系深空資源開發(fā)這一機遇時，中國科學(xué)院（以下簡稱“中科院”）和中國航天科技集團(tuán)有限公司等已有相關(guān)基礎(chǔ)。

一方面，國內(nèi)已經(jīng)擁有了良好的研究條件和人才隊伍，中科院有多個部委級重點實驗室和團(tuán)隊，包括但不限于以下幾方面：中科院行星科學(xué)重點實驗室、地球與行星物理重點實驗室、月球與深空探測研究部和月球與行星科學(xué)研究中心等，以及航天科技集團(tuán)月球和深空探測實驗室、中國礦業(yè)大學(xué)太空采礦國際研究中心。

另一方面，科技界已就太陽系小天體資源探測開展了相關(guān)預(yù)先研究，并在開展國際合作方面積極行動，積極推動在發(fā)達(dá)國家建設(shè)空間資源探測實驗室等，為未來開展太陽系深空資源開發(fā)奠定了科技、能力和人才基礎(chǔ)。

2016年，中科院國家空間科學(xué)中心組織相關(guān)科研院所就小天體資源探測事宜開展了深入研討，認(rèn)為“開展小天體資源探測、科學(xué)規(guī)劃太陽系小天體探測路線圖、明確重點研究的方向和優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵探測技術(shù)”等，將確保我國在未來太陽系小天體探測、資源利用、以及安全防護(hù)上處于有利地位，具有重要的科學(xué)意義和應(yīng)用價值。

同年，中科院部署了小天體資源探測路線圖預(yù)先研究課題，旨在全面深入地開展小天體資源探測方案論證和相關(guān)法律政策研究，制訂出合理可行、具有創(chuàng)新特色的小天體資源探測路線圖。課題研究取得重要成果，優(yōu)選了小天體探測的科學(xué)問題和探測內(nèi)容，對小天體探測的路線和首要任務(wù)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃，并制定了具體的任務(wù)計劃。此外，研究確定了小天體采礦探測的關(guān)鍵技術(shù)問題，并開展了必需的小天體科學(xué)探測政策法律研究。2017年中科院針對“小天體探測及采樣返回”研究進(jìn)一步部署了背景型號課題，旨在進(jìn)一步凝練小行星采樣返回擬解決的重大科學(xué)問題，攻克關(guān)鍵技術(shù)，制定小行星采樣返回的任務(wù)計劃。

在開展國際合作方面，中科院國家空間科學(xué)中心作為我國空間科學(xué)和探測領(lǐng)域的核心研究機構(gòu)，以及國際合作的橋頭堡，已于2018年初與盧森堡大公國簽署諒解備忘錄，將在盧森堡設(shè)立深空探測研究實驗室（RLDE），圍繞太陽系資源探索和利用，開展深空探測任務(wù)協(xié)同設(shè)計和新技術(shù)研究等工作。諒解備忘錄還對實驗室設(shè)立、運行、知識產(chǎn)權(quán)等方面內(nèi)容進(jìn)行了界定，為推動雙方繼續(xù)開展實質(zhì)性合作，并將實驗室建設(shè)成為聚焦空間資源探測和利用的境外先進(jìn)科研機構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。該實驗室作為中科院在歐洲設(shè)立的第一個空間領(lǐng)域的研究機構(gòu)，將力爭成為歐洲乃至世界深空探測和空間資源利用任務(wù)分析與設(shè)計以及核心關(guān)鍵技術(shù)研究的中心。

2．有關(guān)方面積極呼吁向國內(nèi)民企開放太陽系深空資源開發(fā)

實際上，2016年以來國家高層有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)先后就太陽系小天體探測和太空采礦等做出了一系列重要批示。圍繞太空資源利用這一當(dāng)前全球熱點問題，我國有必要積極參與，維護(hù)國家利益。

目前，我國有關(guān)方面已積極呼吁向國內(nèi)民間企業(yè)開放太陽系資源開發(fā)與利用領(lǐng)域。首先，人類是地球上的物種，但也是太陽系中唯一的智慧生命，因此人類既有義務(wù)保護(hù)太陽系環(huán)境，也有權(quán)利對其進(jìn)行開發(fā)和利用，對太陽系資源開發(fā)與利用無疑是未來人類活動的發(fā)展方向之一。其次，即使對美國等空間發(fā)達(dá)國家，目前也只是超前部署，短期內(nèi)還不會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益至少在10年后。我國若從現(xiàn)在開始，超前部署和啟動太陽系深空資源探測的重大任務(wù)，可以極大地推動相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，占得未來市場的先機。

四、推動相關(guān)立法工作的思考

太陽系深空資源探測正在成為未來空間發(fā)展的新熱點，包括美國、盧森堡、日本、阿聯(lián)酋等國家，以及行星資源、深空工業(yè)和太空探索技術(shù)（SpaceX）公司等商業(yè)實體對于開發(fā)開采外空資源的需求和呼聲與日俱增。

我們應(yīng)推動立法工作和相關(guān)活動，為我國在太陽系深空資源探測這一舞臺取得先機奠定基礎(chǔ)，助力航天強國、科技強國建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一方面，已有的國際空間法體系并不能對于調(diào)整相關(guān)活動提供明確的指導(dǎo)，國際條約已然不具有現(xiàn)實的轄制功能。例如，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（以下簡稱“外空委”）會議已針對美國《2015空間資源探索和利用法》等進(jìn)行了討論，與會各國代表意見不一，并未形成明確的結(jié)論。

另一方面，以美國為首，盧森堡和日本等國積極跟進(jìn)，實質(zhì)性地推動制定空間資源開發(fā)開采的法律政策和開展相關(guān)探索活動。雖然各國國內(nèi)立法和相關(guān)活動并沒有得到國際社會的一致認(rèn)同，但顯然并未被當(dāng)前的國際條約和相關(guān)爭議所制約。相關(guān)國家的國內(nèi)和跨國企業(yè)開展太陽系深空資源開發(fā)的活動得到飛速發(fā)展。

綜上可見，太陽系深空資源開發(fā)涉及國際戰(zhàn)略競爭態(tài)勢，必須高度重視并采取切實措施，以便在競爭中搶占先機，處于有利地位。此外，這一新興領(lǐng)域還涉及到國際外交和政治影響。我們應(yīng)推動立法工作和相關(guān)活動，為我國在太陽系深空資源探測這一舞臺取得先機奠定基礎(chǔ)，助力航天強國、科技強國建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，本文提出如下思考和建議。

一方面，在和聯(lián)合國外空委大多數(shù)國家保持協(xié)調(diào)一致的同時，國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律規(guī)定，營建有利的法律環(huán)境，以保障我國社會資本和企業(yè)參與太陽系資源探測與開發(fā)活動。

另一方面，在法律尚不完備的情況下，我國航天主管部門可以出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，允許商業(yè)航天以非政府的面貌積極參加開發(fā)活動。這樣既可以調(diào)動資金，激勵和發(fā)展創(chuàng)新的航天技術(shù)，又可以避免不必要的軍事航天領(lǐng)域常常遇到的國家安全和保密問題。此外，由于深空探測的特殊性，其對技術(shù)創(chuàng)新的要求很高，對各個相關(guān)領(lǐng)域的帶動很大，因此對高技術(shù)創(chuàng)新可以形成一定的激勵效應(yīng)。