由行政主導(dǎo)走向法治主導(dǎo)的政府救市模式研究

趙樹文 郝丹丹

摘要：由于證券市場的劇烈波動極易引發(fā)金融系統(tǒng)風(fēng)險，嚴(yán)重沖擊實體經(jīng)濟，甚至危害整個國家經(jīng)濟安全，因此政府必須對證券市場進行及時、主動、有力的干預(yù)，以克服證券市場的失靈。但是，以行政主導(dǎo)為路徑的政府救市模式不僅實際收效甚微，而且會導(dǎo)致證券市場風(fēng)險后移、投資者理性弱化，甚至誘發(fā)嚴(yán)重的機會主義行為與道德風(fēng)險。因此，政府救市法治化勢在必行，有必要借鑒美國以及我國香港特區(qū)政府救市法治化經(jīng)驗，通過對證券立法、執(zhí)法、司法以及法治監(jiān)督環(huán)節(jié)的完善，將政府救市納入系統(tǒng)的法治化軌道，以期更好地維護證券市場的穩(wěn)定與繁榮。

關(guān)鍵詞：行政主導(dǎo)；法治主導(dǎo)；證券市場；危機；救市

中圖分類號：F832.5；DF438.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2018）04-0100-10

2015年中國股市出現(xiàn)斷崖式下跌，從6月15日到7月3日，滬指在不到4周的時間內(nèi)極速下挫達30%，滬深兩市蒸發(fā)了近18萬億人民幣市值。為此，中國政府進行了救市行動，意圖遏制證券市場的劇烈波動?！盁o論是基于歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)，還是凱恩斯理論的充分證明，政府救市都有其合理性與正當(dāng)性?！盵1]如何將政府救市行為法治化，通過規(guī)范的法律制度對政府救市行為進行嚴(yán)格而理性的程序控制，為政府救市提供充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)，使政府在及時應(yīng)對證券市場危機的同時，又防止其成為某些利益集團或個人套利的工具，便成為當(dāng)前依法治國背景下的一項重要課題。

一、證券市場危機中行政主導(dǎo)救市模式評析

2015年中國政府的救市措施呈現(xiàn)出強烈的行政主導(dǎo)性，例如央行宣布為證金公司提供無限流動性保證、財政部承諾不減持所持有的上市公司股票、證監(jiān)會嚴(yán)厲查處違法交易行為以及公安部積極排查惡意做空線索等，行政主導(dǎo)救市模式體現(xiàn)的是國家對證券市場的強力干預(yù)，這種干預(yù)有其現(xiàn)實必要性，對于及時穩(wěn)定我國證券市場價格并提升投資者信心極其必要，但是強力的行政干預(yù)無法擺脫其自身機制的缺失，并使中國證券市場以及金融戰(zhàn)略的發(fā)展面臨一些新的沖擊。因此，我們需要理性看待這場行政主導(dǎo)模式下的政府救市行為。

（一）行政主導(dǎo)模式的本質(zhì)——經(jīng)濟管理權(quán)的擴展

救市的本質(zhì)是政府利用其公共權(quán)力對證券市場危機進行的緊急性干預(yù)，目的在于抑制證券市場的劇烈波動，恢復(fù)證券市場的正常功能，是國家這支“有形之手”對證券市場這只“無形之手”的有力矯正。“從法律本質(zhì)上來說，政府救市是其履行經(jīng)濟職能、行使經(jīng)濟管理權(quán)力的一項重要內(nèi)容。具體來說，是行使經(jīng)濟應(yīng)急處置權(quán)?！盵2]

作為一種經(jīng)濟應(yīng)急處置權(quán)有兩種模式：行政化主導(dǎo)模式與法治化主導(dǎo)模式，前者主要表現(xiàn)為政府及其部門利用經(jīng)濟行政管理權(quán)力，依據(jù)行政管理程序，通過具體行政指令對證券市場的運行進行直接干預(yù)的救市模式；后者則體現(xiàn)為政府及其部門根據(jù)特定法律、法規(guī)的授權(quán)，依據(jù)相關(guān)法定程序，在授權(quán)范圍內(nèi)采取相關(guān)措施的救市模式。兩種模式都體現(xiàn)著國家對經(jīng)濟運行的干預(yù)，都是期待以國家這只“有形之手”去矯正證券市場這只“無形之手”的運行。兩種模式在不同國家或地區(qū)有著不同的展現(xiàn)，例如，為了應(yīng)對2008年全球金融危機，美國于2008年通過了《經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》，布什政府根據(jù)該法案的授權(quán)，按照該法案規(guī)定的程序起動了7 000億美元的救市計劃；而中國由國務(wù)院決定發(fā)行了4萬億元人民幣的經(jīng)濟刺激計劃，則完全是行政決策。

但是就其本質(zhì)而言，行政主導(dǎo)模式與法治主導(dǎo)模式有著顯著的差別：行政主導(dǎo)模式主要是依靠政府部門的行政指令貫徹救市措施，突出行政政策的重要性，強調(diào)救市措施的直接性、及時性與速效性；法治化主導(dǎo)模式是依據(jù)法定程序，在特定法律授權(quán)的范圍內(nèi)進行，突出的是救市程序的法定性，強調(diào)的是救市措施的規(guī)范性、正當(dāng)性與透明性。相對而言，行政主導(dǎo)突出的是國家對證券市場的直接干預(yù)、及時干預(yù)以及強力干預(yù)，是國家經(jīng)濟管理職能的極端性強化與擴展，是國家干預(yù)的非常態(tài)化表現(xiàn)。

行政主導(dǎo)模式的上述本質(zhì)在這次政府救市的具體措施中得到了充分的彰顯：在滬指由2015年6月12日的5 178.19點下跌到6月26日的4 192.87點后，政府救市就已展開：央行于6月27宣布降準(zhǔn)降息；證監(jiān)會7月1日宣布降低交易費率、支持券商擴大融資渠道、放松兩融業(yè)務(wù)展期及平倉方限制，7月8日發(fā)布公告禁止上市公司控股股東、大股東以及董事等高管人員通過二級市場進行減持，同時連續(xù)、密集、強力地查處了操縱證券市場以及內(nèi)幕交易行為；國務(wù)院7月4日召集央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、財政部、國資委以及相關(guān)央企負(fù)責(zé)人商討救市方案；7月8日央行向證金公司持續(xù)提供充足流動性、國資委則明確要求央企不得減持其所持有上市公司股票；公安部副部長孟慶豐7月9日帶隊到證監(jiān)會排查惡意賣空線索等。中國社會科學(xué)院金融研究所研究員易憲容對此作出了經(jīng)典評析：“這次中國政府救市的廣度、深度和速度是絕無僅有，從向市場提供無限量的資金直接購買上市公司股票，到改變監(jiān)管規(guī)則、降低市場交易費用、要求上市公司大股東采取不同方式維護股價的穩(wěn)定、要求上市公司大股東在更長的時間內(nèi)不準(zhǔn)賣出股票、停止新股上市等。”[3]

（二）行政主導(dǎo)模式的現(xiàn)實合理性——客觀原由的梳理

對行政主導(dǎo)的政府救市模式應(yīng)當(dāng)給予客觀理性的看待，之所以出現(xiàn)證券危機形勢下的行政主導(dǎo)救市，有其客觀原由。

1. 證券市場異常波動的沖擊性大。證券市場的劇烈波動會引起金融系統(tǒng)的危機，并引發(fā)經(jīng)濟危機與社會危機，甚至威脅到國家經(jīng)濟安全。證券市場與金融系統(tǒng)緊密相連，證券市場出現(xiàn)危機會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，傳導(dǎo)至銀行系統(tǒng)，進而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。當(dāng)前證券市場與銀行業(yè)的聯(lián)系更加緊密，銀行資金不斷通過各種信托產(chǎn)品間接流入股市，特別是融資融券交易火爆，各種場外配資、傘型信托金融衍生工具缺乏有效監(jiān)管，證券市場危機極易引發(fā)整個金融系統(tǒng)的整體性風(fēng)險，2013年6月的“光大證券烏龍指事件”所導(dǎo)致的銀行流動性恐慌便是明證。特別是當(dāng)前，我國的證券市場正在不斷開放，而20世紀(jì)后期推行自由金融經(jīng)濟的東亞、拉美已經(jīng)證明：新興市場金融創(chuàng)新發(fā)展迅猛，金融產(chǎn)品更加復(fù)雜，因而金融風(fēng)險指數(shù)更高，金融危機發(fā)生概率也就更高。[4]正如美國康奈爾大學(xué)金融學(xué)終身教授黃明博士談到此次股市波動時所言：股市已經(jīng)綁架了券商與銀行，涉及幾萬億資金，股市目前形成金融危機的風(fēng)險越來越大，如果國家不出重大舉措，金融系統(tǒng)性風(fēng)險就急劇加大。[5]更重要的是，如果股市持續(xù)下跌，這不僅會嚴(yán)重沖擊中國的金融系統(tǒng)安全，拖垮實體經(jīng)濟，而且會影響投資者對證券市場以及中國經(jīng)濟發(fā)展的信心，這必將危及中國的整體經(jīng)濟改革進程。[6]

2. 證券市場法治建設(shè)的嚴(yán)重滯后。證券市場法治建設(shè)的滯后是此次金融危機應(yīng)對行政主導(dǎo)化的制度性因素，如果要法治主導(dǎo)證券危機的應(yīng)對，必須擁有成熟的法治環(huán)境，這不僅包括體系完善、內(nèi)容充實的法律制度，而且還需要強有力的執(zhí)法機制與司法體系作支撐。首先，受制于融資融券交易等金融創(chuàng)新模式的發(fā)展以及立法技術(shù)的嚴(yán)重滯后，作為規(guī)范證券發(fā)行與交易的基本法律——《證券法》正處于修訂過程之中，其不僅對于常規(guī)的證券違法行為存在嚴(yán)重的規(guī)制疏漏，而且對融資融券交易及其衍生工具更是缺乏明確規(guī)制；而諸如美國應(yīng)對證券市場異常波動的《經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》的相關(guān)立法則處于空白。其次，證監(jiān)會作為證券違法行為的主要監(jiān)察機構(gòu)，對證券市場違法行為缺乏充分及時的有力監(jiān)管，甚至對證券市場異常波動存在著嚴(yán)重的誤判。再次，在司法體制上，專門的證券訴訟法庭以及學(xué)界倍加推崇的集團訴訟模式依然缺失。最后，法治監(jiān)督與法治公開水平低，對政府執(zhí)法部門的執(zhí)法狀況缺少制度性監(jiān)管，而《政府信息公開條例》又缺少對政府救市措施的公開性規(guī)定。上述法治建設(shè)的缺失是導(dǎo)致證券市場危機應(yīng)對難以進入法制化軌道的重要制度因素，因此只能進入行政主導(dǎo)模式。

3. 證券市場行政干預(yù)的路徑依賴。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為路徑依賴是指人們一旦選擇了某個體制，由于規(guī)模經(jīng)濟、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等因素的存在，會導(dǎo)致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化。[7]因此，無論個人還是政府及其機關(guān)在行為模式的選擇上都具有慣性，政府救市模式同樣也存在著路徑依賴，就中國政府救市而言，對行政主導(dǎo)救市模式的路徑依賴可能更加嚴(yán)重，因為中國政府的歷次救市均以行政主導(dǎo)為中心，是典型的政策救市。從1991年5月17日滬指探底104點開始第一次救市，期間歷經(jīng)了1994年、1996年、1999年、2002年、2003年、2005年以及2008年八次政府救市，而在這八次政府救市過程中主要是靠行政指令，例如降息、降準(zhǔn)、停發(fā)新股以及匯金公司直接購入股票等。可見，在中國政府的救市之路上，行政主導(dǎo)已經(jīng)成為其基本路徑，并且其依賴程度在歷次救市中被不斷強化。因此，政府救市模式的路徑依賴是導(dǎo)致當(dāng)前行政主導(dǎo)救市模式的重要因素。

（三）行政主導(dǎo)模式自身的機制缺失——政府干預(yù)的失靈

盡管行政主導(dǎo)救市模式有其產(chǎn)生的客觀性，但是這并不能夠否認(rèn)行政主導(dǎo)模式自身機制的缺失，詹姆斯·布坎南指出：“政府的缺陷至少和市場一樣嚴(yán)重。”[8]其中一個突出表現(xiàn)便是政府在矯正市場失靈時往往又導(dǎo)致其自身行為失靈，[9]薩繆爾森對此作出了直接回應(yīng)：“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，既存在著市場失靈，也存在著政府失靈?！盵10]在此次政府行政主導(dǎo)救市過程中，政府失靈主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 政府決策信息的不足。政府決策需要以信息為基礎(chǔ)，“信息在決策中起著至關(guān)重要的作用，它是正確決策的前提和基礎(chǔ)，沒有信息，就沒法決策?！盵11]斯蒂格利茨明確指出：信息的不完善是導(dǎo)致政府失靈的重要因素。[12]信息不足導(dǎo)致政府干預(yù)失靈的現(xiàn)象在政府救市中不僅同樣存在，而且其程度可能會更加嚴(yán)重。因為在證券市場危機下，要救市就必須在短時間內(nèi)迅速、充分地掌握造成證券市場波動的各種具體因素，但是對信息的收集和處理又必須以充分的時間做保證，以去偽求真、去粗取精，因此對信息的了解、掌握、分析和運用極有可能會出現(xiàn)疏漏。中國證監(jiān)會在證券市場波動初期對風(fēng)險危機程度的認(rèn)識很大程度上源于對信息的掌握程度不足。

2. 利益集團的影響。利益集團的存在是社會的客觀現(xiàn)實，美國著名學(xué)者曼庫爾·奧爾森指出：各種社會組織采取行動的目標(biāo)幾乎無一例外地都是爭取重新分配財富，而不是為了增加總的產(chǎn)出，換句話說，他們都是分利集團。[13]利益集團會使國家干預(yù)措施服務(wù)于其集團利益，使政府決策偏離社會公共利益軌道，從而使政府失靈。在此次政府救市過程中，利益集團的干擾因素不可忽視，利益集團可以通過政策游說，影響救市資金走向，而被其引導(dǎo)的救市資金投向未必是確實急需政府政策性支撐的相關(guān)行業(yè)或上市公司。例如多家媒體對前期救市的政策就提出了質(zhì)疑：這次的救市主要是針對兩桶油和券商、銀行股等，導(dǎo)致的結(jié)果是以中國石油、中國銀行為代表的大盤藍籌股集體走強，而大部分中小板塊和創(chuàng)業(yè)板的股票依然是跌幅嚴(yán)重，這種抓大放小的結(jié)果讓不少投資者失去對市場的信心。[14]

3. 政府機構(gòu)及其公務(wù)人員的經(jīng)濟人屬性。亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟人理論揭示了人的逐利性本質(zhì)，而政府機構(gòu)及其官員并不是這一理論的禁地，公共選擇學(xué)派對此作出了清晰的闡釋：“人的政治行為和經(jīng)濟行為一樣，都受自利動機支配，人不是為了追求真善美而參與政治，而是為了追求自身利益而參與政治?！盵15]因此，各級政府部門及其公務(wù)人員同時身居多重角色，不同角色必然會導(dǎo)致其追求利益的沖突：一方面要代表公共機關(guān)實現(xiàn)社會公共利益最大化；另一方面作為經(jīng)濟人，必然去追求其部門利益以及個人利益最大化。[16]因此，在對證券市場進行監(jiān)管與危機應(yīng)對上，必須考慮各級政府機構(gòu)及其公務(wù)人員的經(jīng)濟人屬性，這種特性誘使政府部門及其公務(wù)人員在政府救市過程中努力實現(xiàn)個人利益或者背后集團利益，從而嚴(yán)重影響救市的實際效果。至今媒體已經(jīng)曝光多名證監(jiān)會官員的犯罪行為，包括證監(jiān)會副主席姚剛、證監(jiān)會主席助理張育軍、證監(jiān)會投資者保護局原局長李量、證監(jiān)會稽查總隊副隊長習(xí)龍生、證監(jiān)會發(fā)行部三處處長劉書帆以及證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部處長李志玲等。

4. 政府公務(wù)人員決策、執(zhí)行能力的不足。政府公務(wù)人員決策、執(zhí)行能力的不足是導(dǎo)致政府失靈的一個重要因素，無論多么完善的政策都需要具體的行政人員去掌握、理解與執(zhí)行，但是“一項普通政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于他們實施該政策的興致和效率。”[17]因此就政府救市而言，其具體決策者以及政策執(zhí)行者的個人職業(yè)能力與道德水準(zhǔn)在一定程度上必然影響著救市成效。[18]然而政府公務(wù)人員決策、執(zhí)行能力的水平不盡如人意，特別是在金融創(chuàng)新不斷發(fā)展的證券市場，相關(guān)政府官員的決策、執(zhí)行能力與現(xiàn)實監(jiān)管的需求差距更大。

（四）行政主導(dǎo)模式下產(chǎn)生的現(xiàn)實問題——救市結(jié)果的實際表現(xiàn)

盡管政府幾乎動用了所有的行政力量進行強力救市，但是從總體上看，救市效果并不理想，除了在救市之始短暫刺激股市與提升股民信心外，并未能使股市持續(xù)穩(wěn)定地回升，其中滬指甚至在救市的過程中還跌破過3 000點，而且直到當(dāng)前依然通過“雙降”以及嚴(yán)厲處罰證券違法行為等措施強化救市的情形下，滬指依然在3 400點以下徘徊。

1. 證券市場收效甚微。政府救市的目的在于穩(wěn)定股市的市場價格，使其免于劇烈波動。實踐中各種強力的救市措施確實能夠使股市在短期內(nèi)保持反彈，避免了斷崖式下跌。但是政府的救市并未使市場保持長期的穩(wěn)定，證券市場價格依然在大幅下跌：2015年7月4日政府開始密集救市，但是在7月9日短暫反彈后又開始下跌，最終整個7月上證綜指依然下跌14.34%；而整個8月上證綜指跌457.74點，跌幅達到12.49%。在政府行政主導(dǎo)模式強力救市的情形下，股市依然大幅下跌。因此，這次政府救市只是產(chǎn)生了極其短期的價格穩(wěn)定效應(yīng)。

2. 證券市場風(fēng)險被政策性后移。“經(jīng)濟增速下滑誘發(fā)的流動性寬松預(yù)期，以及監(jiān)管不到位導(dǎo)致的杠桿融資膨脹是前期股市上漲的主要因素。”[19]證券市場前期的上漲并非真正源自于實體經(jīng)濟發(fā)展的效益性推動，相關(guān)證券的市場估值與其真實價值嚴(yán)重背離，下跌前的股市繁榮具有相當(dāng)程度的泡沫成分，因此，此次股市下跌是其泡沫的正常擠出，是其內(nèi)在系統(tǒng)性風(fēng)險的一種釋放。政府的強力救市只是一種短期效應(yīng)，在短期利好消息的刺激下，證券市場的價格被政策性拉升，但是產(chǎn)能過剩、證券監(jiān)管的制度性缺失等股市內(nèi)在風(fēng)險并未得到完全釋放，因此短期效應(yīng)過后，風(fēng)險必然再次釋放，風(fēng)險后移是此次政府救市面臨的一大現(xiàn)實問題，正如“股市的風(fēng)險并沒有真正全然釋放，只是把股市的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域或地方，以時間換空間?！盵20]

3. 非理性投資者風(fēng)險意識弱化。我國證券市場是新興的資本市場，并正處于轉(zhuǎn)軌階段，成熟度不高，其中一個重要表現(xiàn)就是投資者的理性不足，我國證券市場成熟的機構(gòu)投資者依然匱乏，個體投資者依然占據(jù)主導(dǎo)，而各個中小投資者投機意識嚴(yán)重，不僅缺乏必要的專業(yè)知識、風(fēng)險意識，而且缺乏足夠的市場風(fēng)險承受能力以及自我保護能力，其權(quán)益更容易受到侵害。[21]而政府救市無疑是弱化投資者風(fēng)險意識的催化劑，因為會使中小投資者產(chǎn)生錯覺：國家通過行政干預(yù)為證券市場的發(fā)展背書。但是政府救市不代表國家兜底，政府重在解決機制性問題，因此政府救市不是長期之舉，而是權(quán)宜之計。

4. 證券市場道德風(fēng)險加劇。在這次救市過程當(dāng)中，證券市場監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體的道德風(fēng)險都展露無遺。一方面，證券市場主體的道德風(fēng)險借助于政府救市政策的推行，得以大行其道：不僅某些普通投資者以追逐利益惡意做空市場，而且擔(dān)當(dāng)國家救市重任的中介機構(gòu)也惡意做空，從救市主力變成了套利先鋒，惡意攫取國家資產(chǎn)，“一些機構(gòu)幾乎放棄了對基本面的研究分析，轉(zhuǎn)而把心思放在‘賺國家穩(wěn)定資金的錢上邊；他們的做法成為傷害市場穩(wěn)定的重要因素?！盵6]有些機構(gòu)甚至與境外投資機構(gòu)相聯(lián)手做空中國股市，套取中國股民與政府資產(chǎn)，危害中國整體的經(jīng)濟安全，“如果‘自己人和外部力量合伙，攻擊市場的軟肋，與政府維穩(wěn)行動對賭，就涉嫌危害國家金融安全，應(yīng)當(dāng)對其采取果斷措施?！盵6]另一方面，證券監(jiān)管主體的道德風(fēng)險也暴露無疑，監(jiān)管主體的道德風(fēng)險嚴(yán)重破壞著中國政府的救市行為，阻礙著中國證券市場的正常發(fā)展。

二、由行政主導(dǎo)模式走向法治主導(dǎo)模式的必然演進

“政府出手救市是必要的，但由政府背書漲跌的股票市場從來都不存在，如何建立股市的基本價值——最終有賴于法治所帶來的良好治理和健全的監(jiān)管。”[22]因此，法治化是政府救市規(guī)范化、正當(dāng)化以及科學(xué)化的保障，由行政主導(dǎo)走向法治主導(dǎo)是政府救市路徑的必然演進，而政府失靈理論、適當(dāng)干預(yù)理論以及經(jīng)濟民主理論則為國家主導(dǎo)的政府救市提供著強有力的理論支撐。

（一）演進的邏輯支撐——以基礎(chǔ)理論為進路的梳理

1. 政府失靈理論。市場缺陷必然導(dǎo)致市場失靈，市場失靈必然要求政府干預(yù)，但是各級政府機關(guān)及其公務(wù)人員難以擺脫經(jīng)濟人屬性，導(dǎo)致政府干預(yù)路徑偏移，進而導(dǎo)致政府失靈?！罢ъ`既包括政府干預(yù)不到位，又包括政府干預(yù)錯位，還包括政府干預(yù)不起作用。”[23]政府干預(yù)的這些缺失在此次行政主導(dǎo)的政府救市中有著充分的體現(xiàn)，因此必須對政府干預(yù)進行規(guī)制，最大限度地抑制政府干預(yù)過程中的失靈現(xiàn)象。而要對政府干預(yù)行為進行規(guī)制，必須依靠法律，走法治化之路，因為法治可以對政府干預(yù)的領(lǐng)域、干預(yù)的時機、干預(yù)的方法、干預(yù)的方式、干預(yù)的程度以及干預(yù)的責(zé)任進行規(guī)定，進而實現(xiàn)政府干預(yù)的規(guī)范化、程序化、科學(xué)化，從而在矯正市場失靈時防止政府失靈。因此，政府救市行為作為政府干預(yù)證券市場的非常態(tài)措施也必須法治化，否則會在對證券市場進行干預(yù)的過程中出現(xiàn)政府失靈，進一步惡化證券市場的穩(wěn)定與發(fā)展。

2. 適當(dāng)干預(yù)理論。“所謂適當(dāng)干預(yù)，是指國家或經(jīng)濟自治團體應(yīng)當(dāng)在充分尊重經(jīng)濟自主的前提下對社會經(jīng)濟生活進行一種有效但又合理謹(jǐn)慎的干預(yù)?！盵24]適當(dāng)干預(yù)理論強調(diào)干預(yù)的正當(dāng)性與干預(yù)的謹(jǐn)慎性，前者強調(diào)干預(yù)必須基于法律的授權(quán)，必須受制于法律規(guī)則的約束，在法律規(guī)制的程序內(nèi)進行干預(yù)，而不能逾越規(guī)則、忽視程序、隨意干預(yù)；后者則強調(diào)政府干預(yù)必須首先充分尊重市場的自主調(diào)節(jié)作用，必須將干預(yù)限制在市場失靈的邊界，自由裁量權(quán)的行使必須適度，而不應(yīng)壓制市場主體的主動性、積極性、創(chuàng)造性。因此，政府干預(yù)必須奉行法治化路線，通過完善的立法為政府干預(yù)提供正當(dāng)性依據(jù)，通過嚴(yán)格的程序性執(zhí)法確保政府干預(yù)的規(guī)范性。政府救市措施的實施也必須遵循適當(dāng)干預(yù)理論，政府救市措施只應(yīng)在市場出現(xiàn)劇烈異常波動、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險時采取，而當(dāng)系統(tǒng)性風(fēng)險被控制后，即應(yīng)讓市場內(nèi)在穩(wěn)定機制及自身運行規(guī)律逐步回歸正軌，“必然會影響市場潛在運行規(guī)律自主調(diào)節(jié)的功能發(fā)揮，甚至給投資者帶來‘政策托底的誤導(dǎo)，助長市場對應(yīng)急處置措施的依賴。”[25]

3. 經(jīng)濟民主理論。民主是與專制相對應(yīng)的概念，與政治民主相對應(yīng)的經(jīng)濟民主是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，其“旨在將現(xiàn)代民主國家的理論原則——人民主權(quán)貫徹到經(jīng)濟領(lǐng)域，使各項經(jīng)濟制度安排依據(jù)大多數(shù)人民的利益而建立和調(diào)整?！盵26]經(jīng)濟民主不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力，而且會“導(dǎo)致政府職能的轉(zhuǎn)變，政府權(quán)力的重構(gòu)和政府權(quán)力與社會權(quán)利（社會—個人自由）關(guān)系模式的重塑?！盵27]政府對證券市場的干預(yù)需要民主性的決策，以保障決策信息的完備、決策程序的科學(xué)以及決策方案的質(zhì)量，進而實現(xiàn)決策的科學(xué)性與公正性。但是民主與法治向來是不可分離的，沒有民主就沒有良好的法治，而法治的缺失必然導(dǎo)致虛化的民主。因此，經(jīng)濟民主理論必然要求政府救市措施決策過程的法治化保障，只有這樣才能實現(xiàn)真正的救市民主。

（二）演進的現(xiàn)實政策需要——以中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向的分析

1. 依法治國方略的必然要求。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國?！笆袌鼋?jīng)濟本質(zhì)上是契約經(jīng)濟，法治是市場交易有序進行的基本條件?！盵28]特別是金融市場潛在風(fēng)險指數(shù)更高，并且容易引發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)濟風(fēng)險，其發(fā)展與改革尤其需要強化法治的保障與推進功能。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則明確指出金融法治建設(shè)是依法治國體系當(dāng)中的重要組成部分，十八屆四中全會后國家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平、李克強分別在不同時間與場合明確表示要推進中國金融法治化，隨后時任證監(jiān)會主席肖鋼則明確要求證券監(jiān)管部門必須深刻領(lǐng)會十八屆四中全會精神，著力推進資本市場發(fā)展法治化。而證券市場是我國金融市場的重要組成部分，特別是在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營模式日趨發(fā)達的情形下，法治金融的核心必然是證券市場運行與監(jiān)管的法治化。

2. 金融國際化戰(zhàn)略的客觀需要。只有突破現(xiàn)存的國際金融體制，實現(xiàn)國際金融秩序制度的再安排，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)國際金融權(quán)力的再分配，才能真正提升中國經(jīng)濟的國際競爭力。因此，金融國際化是當(dāng)今中國對外開放與經(jīng)濟發(fā)展的核心戰(zhàn)略，早在2012年發(fā)展改革委等部門就通過了《關(guān)于加快培育國際合作和競爭新優(yōu)勢的指導(dǎo)意見》，其中明確指出：要穩(wěn)步推進金融國際化。當(dāng)前中國在推進中國金融國際化戰(zhàn)略，其中以對人民幣國際化的推進為核心，無論是大的經(jīng)濟發(fā)展與合作戰(zhàn)略，如“一帶一路”倡議；還是外事互訪環(huán)節(jié)，其中人民幣國際化問題都是核心議題，由此足見中國政府推進金融國際化戰(zhàn)略的努力。但是2015年中國行政主導(dǎo)的強力救市，對中國的金融國際化戰(zhàn)略產(chǎn)生了一定程度的沖擊。影響著人民幣國際化的進程，這就需要強化監(jiān)管規(guī)則的制度化、國際化與法治化，特別是法治化更為重要，因為法律具有公開性，可以使救市措施透明化，這將充分證明中國金融市場的開放程度，并給國外政府以及投資機構(gòu)以充分的信心。

三、證券市場危機中政府救市法治化的實證考察——以中國香港、美國為例

知史可以鑒今，美國是世界上證券市場最發(fā)達國家，其證券監(jiān)管制度也最為完善，并且“美國金融監(jiān)管的變革史可以看做是一部由‘危機塑造的歷史”[29]，其在危機應(yīng)對中始終堅持法治化路線；我國香港地區(qū)則曾成功地應(yīng)對了1997年亞洲金融危機，其中較為健全的證券法律制度發(fā)揮了重要作用。因此，對美國與中國香港地區(qū)政府救市法治化的實證考察對于完善中國政府救市的法治路徑無疑具有重要借鑒意義。

（一）香港證券危機中政府救市的法治化考察

1997年香港遭遇了前所未有的金融危機，以索羅斯為代表的金融大鱷惡意做空香港股市，曾一度使香港恒生指數(shù)由16 800多點下跌到6 600多點，最后在中國政府的大力支持下，香港特區(qū)政府動用外匯儲備果斷出手阻擊了索羅斯的做空行為，從而避免了香港股市以及港元的崩盤。

之所以香港能夠擊退國際炒家，力保股市與港幣的穩(wěn)定，除了中央政府的財政支持以及香港特區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的果斷干預(yù)決策之外，“與其建立了一套現(xiàn)代化的、嚴(yán)格規(guī)范、法制健全的金融監(jiān)管體系是分不開的?！盵30]例如，就證券監(jiān)管而言，香港在1997年亞洲金融危機爆發(fā)之前，就頒布實行了《公司條例》《證券條例》《證券（披露權(quán)益）條例》以及《證券（內(nèi)幕交易）條例》等一系列相關(guān)證券監(jiān)管法規(guī)；就貨幣監(jiān)管而言，1996年12月9日正式啟用的中央即時支付結(jié)算系統(tǒng)，使香港金融管理局對任何異常的港元拋空行動一目了然，及時查明以便采取措施；香港的銀行對貸款審查嚴(yán)格，投機者很難輕易獲得大量港元短期貸款，無法形成投機氣候，等等。[30]上述法律在應(yīng)對香港金融危機中發(fā)揮了重要作用。

在歷經(jīng)1997金融危機之后，香港特區(qū)政府又進行了證券監(jiān)管立法的修正，1999年3月，香港特區(qū)政府通過《證券及期貨市場改革的政策性文件》，旨在改革證券以及期貨等相關(guān)金融市場，而首當(dāng)其沖的就是證券監(jiān)管法律制度改革，最終在2002年3月13日通過了《證券及期貨條例》，針對亞洲金融風(fēng)暴的影響，從精簡發(fā)牌制度、強化紀(jì)律制裁措施、完善市場失當(dāng)行為審查、引入證券民事訴權(quán)制度、收緊信息披露制度、設(shè)立新的投資者賠償機制、明確證監(jiān)會的監(jiān)管目標(biāo)、擴大證監(jiān)會的調(diào)查和干預(yù)權(quán)力以及增加對證監(jiān)會的制衡措施等方面做出了詳細規(guī)制。[31]

（二）美國證券危機政府救市的法治化考察

美國的證券市場危機干預(yù)則是經(jīng)歷了兩個不同的階段，其中在1929年金融危機爆發(fā)時，美國尚未確立健全的金融監(jiān)管制度，而是在危機爆發(fā)后連續(xù)制定發(fā)布多項金融法規(guī)；而2008年美國金融危機爆發(fā)之時，其證券監(jiān)管制度已經(jīng)相對成熟，但是隨后美國政府頒布了更加嚴(yán)厲的金融監(jiān)管法規(guī)。法治化的精神是美國政府干預(yù)證券市場的基本理念。

20世紀(jì)20年代美國政府奉行證券市場高度自治的政策，證券與銀行業(yè)混業(yè)經(jīng)營，同時杠桿交易與信用交易發(fā)展迅速，股市投機過度，在上述因素下道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)1929年9月高達376點，然而由于實體經(jīng)濟的下滑，再加之以嚴(yán)重的操縱市場、內(nèi)幕交易以及證券欺詐行為，自1929年10月23日，道瓊斯指數(shù)開始大幅下跌，到1929年底股指已跌至248點，1932年7月最低跌至42點。股市的危機也給美國實體經(jīng)濟造成了嚴(yán)重沖擊，造成了美國經(jīng)濟長達10多年的衰退。面對股市的崩潰，新任總統(tǒng)羅斯福開始對股市進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重的操縱、欺詐和內(nèi)幕交易行為。因此，開始著力通過立法完善美國的證券監(jiān)管體制，不斷地完善金融法治體系：1933年通過《格拉斯—斯蒂格爾法案》，嚴(yán)厲禁止投資銀行與商業(yè)銀行開展混業(yè)經(jīng)營，必須分業(yè)經(jīng)營，以防止股市風(fēng)險向銀行系統(tǒng)傳遞；《1933證券法案》與《1934證券交易法案》開始放棄證券市場的不干預(yù)政策，并成立美國證券交易委員會，構(gòu)建一整套證券監(jiān)管體系，從證券的發(fā)行直到證券的交易都建立了嚴(yán)格的監(jiān)管措施。自此，美國政府證券市場的干預(yù)完全納入到了法治化軌道上，對于打擊證券違法行為，恢復(fù)投資者信心，穩(wěn)定證券市場價格水平起到了重要作用。

2008年美國發(fā)生次貸危機，這次危機是由于政府監(jiān)管的漏洞，再加之以次級抵押貸款機構(gòu)破產(chǎn)、投資基金被迫關(guān)閉、股市劇烈震蕩而產(chǎn)生的，其中對美國股市沖擊嚴(yán)重，僅9-12月期間，道瓊斯工業(yè)指數(shù)累計下跌達31.2%，而2009年3月則跌破7000點。美國政府被迫采取緊急干預(yù)措施，但是這次美國政府的緊急干預(yù)奉行了嚴(yán)格的法治化原則：2008年10月3日由時任美國總統(tǒng)喬治·沃克·布什簽署《經(jīng)濟穩(wěn)定緊急法案》，該法案確立嚴(yán)格的政府救市程序，涉及利率的調(diào)整制度、壞賬管理制度、7 000億美元資金的適用程序、政府的平等投資、公司高管的工資限制、財政部救市行動的透明性以及對救市行動的司法審查等?？梢哉f美國2008年的政府救市行為完全是依法進行，而且效果顯著，美股2009年3月起觸底反彈。然而《經(jīng)濟穩(wěn)定緊急法案》只是一個緊急性、臨時性方案而已，并未真正觸及2008年美國金融危機的根源。[32]隨后，在2010年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬公布“沃爾克規(guī)則”，“一是禁止商業(yè)銀行從事高風(fēng)險的自營交易，將傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)分隔開來。二是禁止商業(yè)銀行擁有對沖基金和私募股權(quán)基金，限制衍生品交易。三是對金融機構(gòu)的規(guī)模施以嚴(yán)格限制。”[33]該法案修正了美國1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代法》所確立的混業(yè)經(jīng)營規(guī)則，對于防止銀行與證券市場危機的相互傳染，進而避免系統(tǒng)性金融危機具有重要作用。2010年6月25日，美國國會通過《多德—弗蘭克法案》，確立了美國歷史上最為嚴(yán)厲的金融監(jiān)管制度：例如成立專門性金融穩(wěn)定監(jiān)管機構(gòu)——金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，由其負(fù)責(zé)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險進行評估與認(rèn)定；成立消費者專門保護性機構(gòu)——消費者金融保護局，以強化消費者對金融產(chǎn)品知情權(quán)的實現(xiàn)進而防止消費者遭受金融欺詐；強化場外衍生品監(jiān)管，嚴(yán)格防控場外交易金融風(fēng)險；改革破產(chǎn)清算制度，強化金融機構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險應(yīng)對能力等等。

（三）美國、我國香港地區(qū)政府救市法治化經(jīng)驗分析

美國以及我國香港地區(qū)政府救市法治化的實踐對我國政府救市法治化的推進具有重要的借鑒意義，其具體經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 行政干預(yù)法治化是政府救市的基本理念。無論是1997年亞洲金融危機前所奠定的較為完善的證券市場法律制度框架，還是在此后頒布的《證券及期貨條例》，都表明了法治化是香港特區(qū)政府干預(yù)證券市場的基本理念?！盁o論貨幣局制度的基本框架和運作規(guī)則、各監(jiān)管機構(gòu)的職能和相互配合、金融基礎(chǔ)設(shè)施的有效運轉(zhuǎn)及各項創(chuàng)新金融安排，都是在特定的法律法規(guī)下開展的?！盵34]

美國的政府救市則更加旗幟鮮明地體現(xiàn)著法治化的基本理念，這一點不僅從體現(xiàn)于美國為應(yīng)對1929年金融危機中所頒布的《證券交易法》各項法律制度中，而且在2008年應(yīng)對次貸危機中所頒布的《經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》更是有著鮮明的體現(xiàn)，特別是關(guān)于7 000億美元救市資金的使用程序，嚴(yán)格地體現(xiàn)著行政干預(yù)法治化的基本理念。

2. 法律規(guī)制系統(tǒng)化是政府救市的根本保障。法律規(guī)制的系統(tǒng)化是確保救市成功的關(guān)鍵，中國香港特區(qū)救市之前的證券市場相關(guān)金融法規(guī)已經(jīng)比較健全，《證券條例》《保障投資者條例》《證券（披露權(quán)益）條例》《證券（內(nèi)幕交易）條例》以及《證券、期貨結(jié)算所條例》等都已實施，這些法律在應(yīng)對金融危機之時發(fā)揮了重要作用；金融危機后《證券及期貨條例》的頒布與實施則是更加完善了證券市場的法律規(guī)制。

美國的證券監(jiān)管立法體系則更加發(fā)達，不僅早在20世紀(jì)30年代就頒布《格拉斯—斯蒂格爾法案》《證券法》以及《證券交易法》等法規(guī)，后來于90年代又頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代法》，2000年美國證券交易委員會又發(fā)布了公平披露規(guī)則并修訂了內(nèi)幕交易條款，2002年又頒布了《公眾公司會計改革和投資者保護法案》；為了應(yīng)對2008年金融危機又頒布了《經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》，隨后又實施了《多德弗蘭克法案》等相關(guān)法規(guī)。由此可見嚴(yán)密的法律規(guī)制體系是應(yīng)對證券市場危機的根本保障。

3. 干預(yù)方式程序化是法律制度的核心架構(gòu)。法律程序意在“按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在當(dāng)事人可以理解或認(rèn)可的情況下做出決定?！盵35]其價值意義不僅僅在于實現(xiàn)程序正義，而且在于以程序正義保證實體正義，核心功能則在于能夠防止恣意妄為進而實現(xiàn)決策理性，從而在尊重普遍人格與人權(quán)的基礎(chǔ)上，以一種看得見的正義方式去決斷行事。

無論是香港證券監(jiān)管立法還是美國證券監(jiān)管立法都是以程序控制為核心，就香港立法而言以《證券及期貨條例》為代表，就證監(jiān)會對虧空、欺詐或其他證券市場失當(dāng)行為的調(diào)查規(guī)定了嚴(yán)格的程序，“調(diào)查活動必須嚴(yán)格依照法定程序進行，以避免調(diào)查權(quán)力濫用，保護調(diào)查對象的合法權(quán)益。”[36]就美國立法而言，干預(yù)方式程序化則體現(xiàn)得更加突出，尤其以2008年《經(jīng)濟穩(wěn)定緊急法案》為代表，不僅立法程序本身體現(xiàn)了嚴(yán)格的程序性，由財政部提出立法草案，經(jīng)參眾兩院表決，甚至經(jīng)歷被否決程序，再修正，再表決，直至總統(tǒng)簽字；而且該法案具體核心內(nèi)容的實施也體現(xiàn)著鮮明的程序性，例如7 000億美元救助款項的具體實施——財政部可以立即直接使用其中的2 500億美元，待總統(tǒng)認(rèn)可后再使用其中的1 000億美元，而其余3 500億美元則需要國會對救市效果進行評估后再決定是否授權(quán)財政部使用。

四、中國證券市場危機中法治主導(dǎo)模式的完善路徑

政府救市必須由行政主導(dǎo)走向法治主導(dǎo)——救市權(quán)力授予法定、救市執(zhí)行程序法定、救市監(jiān)督法定以及救市公開法定，這已形成社會共識。因此，我們必須完善相關(guān)立法，推進政府救市法治化。而證券市場危機中政府救市法治化強調(diào)的是法治思維，強調(diào)對政府救市行政權(quán)力行使的控制，它涉及到證券立法、執(zhí)法、司法以及法治監(jiān)督等相關(guān)環(huán)節(jié)。

（一）充實、拓展證券監(jiān)管立法

證券監(jiān)管法律制度是一個系統(tǒng)，不僅包括發(fā)達的證券監(jiān)管基本法規(guī)，又包括專門的應(yīng)急金融監(jiān)管法律制度，上述立法在強化各種制度規(guī)范之時應(yīng)特別注重制度的程序性架構(gòu)，“程序化是政府救市的客觀要求，是政府救市法治化的核心內(nèi)容?！盵2]與此同時，還應(yīng)當(dāng)強化監(jiān)管執(zhí)法的信息公開機制，保證民眾對政府救市信息與救市決策的知情權(quán)。因此，就立法完善體系而言，應(yīng)當(dāng)充實《證券法》，制定《金融穩(wěn)定監(jiān)管法》，并且還應(yīng)細化《政府信息公開條例》，以促使證券監(jiān)管信息公開切實步入法治化的軌道。

1. 充實《證券法》。當(dāng)前中國證券市場監(jiān)管主要依賴于《證券法》，《證券法》是規(guī)制證券市場波動的基本法律，應(yīng)以證券市場波動中反映出的監(jiān)管漏洞，在《證券法》的修訂中加以針對性的規(guī)制。具體應(yīng)從以下方面加以完善：第一，對內(nèi)幕交易、操縱市場以及虛假陳述等證券欺詐行為進行更加詳細的規(guī)制，不僅要細化、擴展上述欺詐行為的范圍，而且要加大處罰的力度。例如，明確規(guī)定什么是“做空”，什么是“惡意做空”，其民事責(zé)任如何追究等。第二，完善大股東、董事、監(jiān)事以及其他高級管理人員的減持規(guī)定，特別是在股市異常波動的情形下，應(yīng)該對上述人員的減持股份的數(shù)額、時間、信息披露以及相關(guān)違法處罰措施等進行較為詳細的規(guī)定。第三，完善股票現(xiàn)貨市場交易機制與期貨交易機制的統(tǒng)一，使得普通投資者與大額投資者以及機構(gòu)投資者擁有均等的規(guī)避證券市場風(fēng)險機會。第四，建立投資者集團訴訟制度，因為“集團訴訟能夠?qū)⑷舾尚〉臋?quán)利請求最大程度地聚合成一個足以使訴訟成本合理化的大的權(quán)利請求，實現(xiàn)訴訟的規(guī)模經(jīng)濟?！盵37]應(yīng)當(dāng)圍繞代表人的選任、裁決效力的擴張、律師的風(fēng)險代理機制以及法院的監(jiān)督程序等為核心加以建構(gòu)集團訴訟模式。

2. 制定《金融穩(wěn)定監(jiān)管法》?！凹訌姾暧^審慎管理是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的內(nèi)在要求?！盵38]應(yīng)當(dāng)制定一般性、永久性的《金融穩(wěn)定法案》，該法案的核心內(nèi)容在于為應(yīng)對突如其來的證券市場或金融市場的劇烈波動提供政府干預(yù)的制度支撐。第一，應(yīng)當(dāng)明晰證券市場（金融市場）危機的分級、識別、預(yù)防、預(yù)警、處置和應(yīng)急保障措施等內(nèi)容，從而為應(yīng)對可能出現(xiàn)的證券市場（金融市場）危機提供政府及時干預(yù)的法律依據(jù)。例如，可將平準(zhǔn)基金作為應(yīng)急干預(yù)措施之一納入其中，以便政府在證券市場危機時刻進行逆向操作，防止證券市場的暴漲暴跌。第二，可以效仿美國2010年通過的《多德弗蘭克法案》，設(shè)立專門性金融穩(wěn)定監(jiān)管機構(gòu)——金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，監(jiān)測與處理可能危及國家金融秩序的系統(tǒng)性風(fēng)險；同時進一步細化證監(jiān)會職責(zé)，擴展其監(jiān)管職責(zé)，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野。第三，明確政府在救市之后的退市機制。政府救市是在證券市場失靈的情形下的應(yīng)急措施，因此，危機過后必須完善退市機制，退市的時間安排、退市的具體路徑等都需要加以明確。

3. 完善《政府信息公開條例》。救市措施及其執(zhí)行狀態(tài)的公開不僅是政府救市獲得社會公眾認(rèn)可的重要支撐，而且對于提升救市的效率與質(zhì)量都有著重要的影響。各級政府以及代表機關(guān)決策極易受到相關(guān)利益集團以及個人決策偏好的影響，或者產(chǎn)生利益輸送或者出現(xiàn)路徑依賴，進而導(dǎo)致救市實際效果與預(yù)期效果的嚴(yán)重背離，而決策程序的公開則能夠?qū)ζ湫纬捎辛Φ谋O(jiān)督，有效預(yù)防救市過程中各種潛在的機會主義行為。因此，“政府采取救市措施時一定要尊重和保障社會公眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將政府救市的決策、執(zhí)行及其效果情況及時公布?！盵2]所以，必須完善《政府信息公開條例》，將政府救市的措施、執(zhí)行進程以及執(zhí)行效果等相關(guān)內(nèi)容及時向社會公布，以便廣大社會公眾行使知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。在這一點上，美國2008年《經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》所規(guī)定的程序性公開內(nèi)容值得借鑒。

（二）加強證券監(jiān)管執(zhí)法工作

重審批、輕監(jiān)管是我國證券市場管理過程中的頑疾，而伴隨著證券發(fā)行注冊制改革的進行，勢必放松證券市場審批階段的嚴(yán)格監(jiān)管，同時必須強化其替代性監(jiān)管措施——強化對證券交易監(jiān)管的執(zhí)法工作，以期保障證券市場的穩(wěn)定發(fā)展。因此，特別是在證券市場出現(xiàn)劇烈波動的情形下，為了穩(wěn)定證券市場，政府監(jiān)管部門必須科學(xué)地強化證券監(jiān)管執(zhí)法工作。

1. 應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換工作思路。證券監(jiān)管執(zhí)法工作必須轉(zhuǎn)化思路，特別是當(dāng)前《證券法》修訂中正在對股票發(fā)行注冊制模式廣泛征求意見，證券執(zhí)法監(jiān)管工作必須與這一改革動向相協(xié)同，因此必須將工作重心由審核審批轉(zhuǎn)向具體監(jiān)管執(zhí)法工作，由強化事前把關(guān)轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管；從重點監(jiān)管場內(nèi)交易到場內(nèi)交易與場外交易并重；從重點監(jiān)督股市交易到股市交易與期貨交易并重?！敖鉀Q好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問題，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測平臺，實現(xiàn)調(diào)查、審理、移送等執(zhí)法過程標(biāo)準(zhǔn)化。建立資本市場違法違規(guī)舉報激勵機制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。”[39]

2. 加強自身隊伍建設(shè)。應(yīng)當(dāng)加強證券監(jiān)管隊伍自身的建設(shè)，要充實自身的執(zhí)法力量，不僅要增加人員，更應(yīng)當(dāng)提高執(zhí)法人員自身的專業(yè)素質(zhì)，以便能夠在證券市場出現(xiàn)危機時，能夠?qū)ψC券市場進行及時準(zhǔn)確的分析與判斷，從而采取有針對性的應(yīng)對措施，進而提升救市效率。完善機構(gòu)設(shè)置、人員編制、人才選拔機制以及工作人員薪酬制度等，從而吸引優(yōu)秀人才，優(yōu)化自身隊伍建設(shè)。

（三）推進證券司法機構(gòu)改革

“司法懲治和救濟對證券市場投資者保護具有不可替代、至關(guān)重要的作用，有助于遏制違法違規(guī)的發(fā)展和蔓延，維護公開、公平、公正的市場環(huán)境，保護投資者信心。”[40]因此，政府救市的順利進行也需要推進證券司法裁判的效率，以及時、高效地對證券違法行為做出裁決，從而威懾那些從事證券違法行為人。證券司法改革的推進不僅需要在立法環(huán)節(jié)對司法改革的推進提供基礎(chǔ)性制度支撐，也需要推進司法機構(gòu)自身的改革。

就司法機構(gòu)改革而言，筆者認(rèn)為，當(dāng)前最重要的就是要推進專門性證券訴訟庭的建立，這必然能夠有利于推進對證券違法案件的審判，從而更好為政府干預(yù)證券市場提供良好的司法環(huán)境，給證券違法者更大的威懾。推動證券類案件的指定管轄制度，建立專門的證券法庭，對于推進證券市場的司法救濟具有重要作用。具體而言，應(yīng)當(dāng)在中級以上人民法院設(shè)立專門的證券訴訟法庭，從事審判的法官應(yīng)當(dāng)具有證券法方面的專業(yè)知識，或者具有豐富的證券實務(wù)經(jīng)驗。就具體法官的選任而言，一方面可以內(nèi)部培養(yǎng)，對具有一定證券法基礎(chǔ)的法官進行專門性培訓(xùn)，使其掌握良好的證券法裁判基礎(chǔ)，或從基層法院進行人員疏通，將具有一定證券法知識與背景的法官上調(diào)到中級法院；另一方面，可以向社會進行招聘，招聘那些在證券行業(yè)有著豐富實務(wù)經(jīng)驗而又具有法官資格的專業(yè)人才。

（四）加強政府救市監(jiān)督

政府救市措施是政府行政權(quán)力的擴展，盡管通過法治化的制度設(shè)計，使得政府救市必須在法治化的平臺上展開，但是其具體的執(zhí)行過程依然需要強有力的監(jiān)督機制，否則法律措施的執(zhí)行可能在各種因素的影響下而異化。因此，加強政府救市監(jiān)督是確保政府救市措施依法進行的重要制度保障，2008年美國通過的《經(jīng)濟緊急穩(wěn)定法案》的一個核心點就是強調(diào)了國會對政府救市措施的監(jiān)督，而且這一點也是美國時任總統(tǒng)布什對法案初稿進行修正的核心點。因此，為了推進政府救市法治化的高效進行，必須強化對政府救市措施的監(jiān)督審查。所以，筆者建議可以成立一個政府救市監(jiān)督管理委員會，吸收政府職能部門相關(guān)人員、證券法學(xué)專家、卷商、上市公司以及投資者代表等相關(guān)人員，對政府救市措施的實施進行主動性的跟進監(jiān)督，也可以由其受理相關(guān)機構(gòu)以及人員提出的異議。

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A Study on the Mode of Government Rescue from Administrative Leading to Rule of Law

Zhao Shuwen， Hao Dandan

（School of Political Science and Law， Hebei University， Baoding， Hebei， 071002， China）

Abstract： Due to the volatility of stock market can easily lead to risk in the financial system， severely impact the real economy， even endanger the safety of whole national economy， so the government must carry out a timely manner， active， strong intervention on the stock market， to overcome the failure of the securities market. However， government bail-out model taking administrative dominant as the path not only produce very little effect， but also cause the securities market risk weakening ward， investors are less rational， and even induce serious opportunistic behavior and moral hazard. So the legalization of government bail-out is imperative， it is necessary to draw lessons from the United States and Hong Kong regional government rescue experience under the rule of law， through the securities legislation， law enforcement， justice and the rule of law supervision perfection， government bailout should be brought into the legalization orbit of system， in order to safeguard the stock market's stability and prosperity better.

Key words： administrative dominance， rule of law dominated， securities market， crisis， bailout