基于可持續(xù)發(fā)展視角的造林與護(hù)林的優(yōu)先性分析

農(nóng)建衛(wèi)

摘 要 造林是一種美德，也是中國環(huán)境發(fā)展的必然要求。新中國的植樹造林事業(yè)取得了豐碩的成果，但也產(chǎn)生了一些不好的現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)林大幅擴(kuò)張，但永久有效的森林面積沒有大幅增長，使國土保育與林農(nóng)權(quán)益存在一定程度的沖突。基于此，認(rèn)為政府國土保育的林業(yè)政策必須貫徹，林農(nóng)經(jīng)營收益亦不容忽視，而適當(dāng)伐木的定義也應(yīng)在獎勵造林與限制伐木之間求其平衡，消極地限制伐木需轉(zhuǎn)換為積極禁伐，兼顧林業(yè)政策與林農(nóng)的權(quán)益，方可實現(xiàn)國土保育與林業(yè)經(jīng)營的雙贏目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 護(hù)林；造林；國土保育；林業(yè)政策；雙贏

中圖分類號：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.083

1 造林是一種美德

造林是一種美德，也是中國環(huán)境發(fā)展的必然要求。每逢植樹節(jié)很多領(lǐng)導(dǎo)會在媒體面前手拿鐵鏟象征性地種一棵樹，努力塑造愛樹的形象[1]。建國初期進(jìn)行過大規(guī)模造林，主要在東北西部、河北省西部、河南省東部等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)營造農(nóng)田防護(hù)林，同時在全國各地開展封山育林。第1個5年計劃期間，開始大規(guī)模造林，著重營造用材林，并著手綠化西北黃土高原。20世紀(jì)70年代，華北、中原地區(qū)開展平原綠化，并在條件適宜的地方試行飛機(jī)播種造林[2]。1978年，我國開始建立西北、華北、東北防護(hù)林體系，并在全國范圍內(nèi)開展全民義務(wù)植樹、綠化祖國的活動，至20世紀(jì)80年代已涌現(xiàn)一批人工用材林基地，防護(hù)林也已發(fā)揮效益，并有了大面積的經(jīng)濟(jì)林[3]。在媒體以及教育體系的渲染下，種樹造林在中國已經(jīng)是一種被普世認(rèn)同與稱贊的美德。

2 聯(lián)合國的造林規(guī)范

《聯(lián)合國氣候變化綱要公約》有關(guān)《清潔發(fā)展機(jī)制》規(guī)范的“造林與再造林方法學(xué)”開宗明義所規(guī)定的第1項條件，明確證明該土地在造林與再造林活動前不得是森林，判斷要件有4個：1）土地上現(xiàn)有木質(zhì)植被高度低于森林樹冠層；2）土地上不被有機(jī)會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋；3）土地不是被暫時釋出，釋出時間長度必須與當(dāng)?shù)卣话懔謽I(yè)操作實務(wù)一致，例如：間接天然因素、火災(zāi)、蟲害等；4）因為環(huán)境因素、人為壓力或缺乏種子來源，阻礙大規(guī)模植物入侵或自然林新生。第2項條件，判斷該活動是造林或再造林的兩個要件：1）再造林的土地是指在1989年12月31日之后該土地符合上述4個要件；2）造林的土地，在造林活動前至少50年處于無林狀態(tài)，而且必須舉證最少4次。第3項條件，為證明符合前兩項條件，必須提供下列最少一種可供清楚驗證的數(shù)據(jù)：1）有地面參考點的航照圖或衛(wèi)星照片；2）有土地使用或土地覆蓋數(shù)據(jù)的地圖或數(shù)字空間數(shù)據(jù)。3）土地地籍資料調(diào)查表。

第1項條件的第1個要件：“土地上現(xiàn)有木質(zhì)植被高度低于森林樹冠層”，是為了防范在既有的森林里人工種樹。第2個要件：“土地上不被有機(jī)會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋”，是為了避免人工介入或干擾植被正在初期自然演替的土地[4]。第3個要件：“土地不是被暫時釋出，釋出時間長度必須與當(dāng)?shù)卣话懔謽I(yè)操作實務(wù)一致?！笔菫榱舜_保人工造林的小苗可以順利長成森林，人工造林的土地不會半途就被用作其他用途，如森林變成農(nóng)田、果園、牧場等。第4個要件：“因為環(huán)境因素、人為壓力或缺乏種子來源，阻礙大規(guī)模植物入侵或自然林新生?！笔腔凇巴恋毓热藭N樹”的理念，尊重植被自然演替的機(jī)制與現(xiàn)象，限定人工造林只能在無法提供樹木種源的不毛之地實施，如大草原、農(nóng)墾地、沙漠地區(qū)等。第2項條件將證明“該土地在造林與再造林活動前不得是森林”的時間點往歷史追溯20年或50年，第3項條件則要求科學(xué)化的證據(jù)，避免空口說白話。

聯(lián)合國的造林規(guī)范有兩個重要精神：1）尊重大自然植被演替的能力與機(jī)制，僅在無法自成森林的土地通過人為力量介入造林；2）防止放生投機(jī)行為，短時間內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模伐木將森林變成不毛之地，再向聯(lián)合國申請人工造林。而聯(lián)合國的最終目標(biāo)是透過嚴(yán)謹(jǐn)、審慎的造林規(guī)范與作為，有效增加地球的森林面積。

3 中國的造林政策

對照聯(lián)合國的造林規(guī)范，一直以來中國的造林政策，從字面上解讀就知道是更換、變更森林的植被，例如：將天然闊葉林改為柳杉林或竹林。主流思想認(rèn)為闊葉林是“雜木”，缺乏經(jīng)濟(jì)價值，無法變賣賺錢，所以就大量引進(jìn)柳杉和桉樹。但是隨著時間演進(jìn)，當(dāng)初認(rèn)為高利潤的柳杉和桉樹，如今卻因為過度種植而大加鞭撻，這凸顯在大陸實施經(jīng)濟(jì)營林所面臨的國際市場競爭與社會需求變遷而產(chǎn)生的高度風(fēng)險。

1949年，中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》提出“保護(hù)森林，并有計劃地發(fā)展林業(yè)”的方針，據(jù)此制定了一系列林業(yè)政策[5]。1961年，中共中央發(fā)布《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林、發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》。1981年中共中央、國務(wù)院公布《關(guān)于保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》。1984年，第6屆全國人民代表大會第7次會議通過《中華人民共和國森林法》，確定了“以營林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用”的方針。為此，制定了如下策略：1）宣傳全民愛林、育林、保林的理念，涵養(yǎng)水源及減輕天然災(zāi)害；2）全面清查違規(guī)使用的林地、超限利用的山坡地，實施造林；3）推動平地及山坡地農(nóng)牧用地之造林，綠化生活環(huán)境。

廣西響應(yīng)中央政府號召，制定相應(yīng)的政策，比如，對確定為生態(tài)公益林的，將采取更加嚴(yán)格的保護(hù)措施，管好管嚴(yán)，并對森林資源的所有者給予補償；對劃定為商品林的，鼓勵搞活經(jīng)營，規(guī)范程序，合理流轉(zhuǎn)；對人工種植的用材林、速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林等，則由市場調(diào)節(jié)，發(fā)揮市場對加快森林資源培育的拉動作用；用好撫育間伐政策，對撫育間伐胸徑在10 cm（含10 cm）以下的林木，不納入木材生產(chǎn)計劃，不需要商品材采伐指標(biāo)。結(jié)合農(nóng)村稅費改革，取消了農(nóng)林特產(chǎn)稅，將逐步返還育林基金，切實減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)。但是造林的實際執(zhí)行方法也有所不當(dāng)，例如：砍大樹，改種小樹苗；未考慮適地適種；人工栽植的成效比不上自然演替（土地公比人會種樹）等，導(dǎo)致無法達(dá)到治山防洪的預(yù)期效果。誠如國家制定森林保護(hù)法的目的一樣，林木于新植后至成林期間，雖然具有國土保安、涵養(yǎng)水源、吸收二氧化碳的功效，但是新植造林地對于國土保安的功能仍不如森林覆蓋度較高的已成林地，但政府對已有林業(yè)的保護(hù)和重視度遠(yuǎn)不如新種林木，不能不說是一種遺憾。

2000年以前，全民造林運動已推動多年，各林政主管機(jī)關(guān)除未建立審核機(jī)制及慎選造林對象，導(dǎo)致急需造林的超限利用地造林比率偏低外，亦未詳加調(diào)查新植造林地原地貌，造成全民造林運動執(zhí)行成效乏具體對照數(shù)據(jù)可資評估，難以化解外界疑慮，造成全民造林運動政策規(guī)劃及配套措施的不當(dāng)及疏漏。因當(dāng)時材價低迷，造林伐木利不及費，90年代以前完成的造林地，政府尚未列入補助對象，林農(nóng)往往為眼前利益，申請砍伐后再造林，因此問題仍在于林業(yè)政策是否合宜，

綜觀中國大陸幾十年來的林業(yè)政策都是為了國土保育、生態(tài)建設(shè)，但在實際執(zhí)行中，卻把“經(jīng)濟(jì)營林”當(dāng)作重點：砍掉原生林、次生林或人工林，再種上高經(jīng)濟(jì)樹苗，等到二三十年后長成大樹，又會被砍伐販賣，然后再申請造林補助重新種植小苗。所以開林道整地、噴殺草劑除草、電鋸伐木、運材車上山下山等大規(guī)模人類活動反復(fù)干擾大自然的運作，造成山區(qū)土地沒有修養(yǎng)生息的機(jī)會，也可能導(dǎo)致發(fā)生自然災(zāi)害。

4 思維的反轉(zhuǎn)——護(hù)林優(yōu)先

“全民造林運動綱領(lǐng)暨實施計劃”的第1目標(biāo)為：建立全民愛林、育林、保林的觀念，涵養(yǎng)水源及減輕天然災(zāi)害。但是為什么真正能增加森林面積的超限利用地的造林面積僅占全民造林運動成果的很小比例呢，這是因為超限利用（林地變成農(nóng)地使用來種植蔬菜或水果；林地變成茶園；林地變成溫泉會館等）的私人經(jīng)濟(jì)收益（1 hm2每年50～300萬）高于造林獎勵金（1 hm2每年3萬），加上違法作業(yè)者與商業(yè)行賄執(zhí)法部門，使監(jiān)督部門怯于執(zhí)法取締超限利用地，所以要想借助獎勵造林來解決超限利用的問題有其局限性。

另外，林地伐木雖然利不及費，但是大陸的造林政策卻也間接鼓勵砍大樹、種小樹，似乎是鼓勵砍樹的政策。森林有直接效益（木材收益）及間接效益（國土保安、水源涵養(yǎng)等），然而直接效益屬于林農(nóng)，間接效益屬于社會大眾，二者利益是相沖突的，所以對全民造林運動所持意見：政府國土保育的林業(yè)政策固然必須貫徹，林農(nóng)經(jīng)營收益亦不容忽視，而適當(dāng)伐木的定義也應(yīng)在獎勵造林與限制伐木之間求其平衡，消極地限制伐木如能轉(zhuǎn)換為限制伐木補償，兼顧林業(yè)政策與林農(nóng)的權(quán)益，必可實現(xiàn)國土保育與林業(yè)經(jīng)營的雙贏目標(biāo)。換言之，要認(rèn)識到護(hù)林（限制伐木補償）比造林更能有效實現(xiàn)國土保育兼顧林農(nóng)權(quán)益的雙贏目標(biāo)。

基于國土保育、兼顧林農(nóng)權(quán)益的思路，審視國家林業(yè)種植的補貼政策，國家對荒山造林、植樹造林會按規(guī)定給予一定的補貼。根據(jù)我國的《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《國務(wù)院關(guān)于堅決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》的相關(guān)規(guī)定，中央財政造林補貼資金包括造林直接補貼和間接費用補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為喬木林和核桃造林每667 m2補助200元。其中，造林直接補貼是補貼造林主體所需費用，全部落實到造林主體；造林間接費用補貼是對試點縣組織開展造林補貼有關(guān)的作業(yè)設(shè)計、技術(shù)指導(dǎo)等工作所需費用的補貼，不超過補貼資金總額的5%。林業(yè)補貼政策具有重要的作用，但也產(chǎn)生了一個令人擔(dān)心的現(xiàn)象，地方政府政策不一致，有的地方政府實施限制林木伐采政策，已經(jīng)迫使伐木商轉(zhuǎn)向未實施限制林木伐采的其他地方，或者直接去國外尋找代替林業(yè)資源。因此整體伐木量并不會降低。所以應(yīng)該將焦點轉(zhuǎn)移到解決生計、經(jīng)濟(jì)問題，而不是單純的人工造林、經(jīng)濟(jì)營林思維。要想達(dá)到國土保育、生態(tài)健康的目的，必須提供足夠的經(jīng)濟(jì)誘因，讓大部分的森林擁有者不再砍樹賣錢、種小苗領(lǐng)補助金，轉(zhuǎn)而化身為森林保護(hù)使者。

生態(tài)、生活與生計必須三生一體、共生共榮，若是單方面偏頗或傾斜必然使三生破體，接著環(huán)境惡化、生活困頓、生計茫茫。自然天災(zāi)的教訓(xùn)，讓我們見識到人為硬性指標(biāo)性工程在大自然面前顯得極度脆弱、渺小與無助，檔土墻、攔砂壩、橋梁等水泥構(gòu)造不可能完全抵擋大自然的反撲。與其花費人民的納稅錢在此類硬件工程上，不如大規(guī)模推動護(hù)林（限制伐木補償）政策，解決森林擁有者的部分生計問題，讓森林更好地保護(hù)土地與民眾。護(hù)林（限制伐木補償）政策至此已有一大突破，但是接下來還有更多的細(xì)節(jié)必須面對，例如：補償金額如何訂定，護(hù)林范圍如何劃定，地主的責(zé)任與義務(wù)如何界定，強(qiáng)制或自愿參加，檢核標(biāo)準(zhǔn)如何制定等。政策制定需要事先與利益相關(guān)者充分溝通。

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（責(zé)任編輯：趙中正）