浙江省風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施評估導(dǎo)則研究

高 黑

張秀珍

浙江作為中國的風(fēng)景名勝大省，30多年來通過幾代風(fēng)景人的努力，實現(xiàn)了風(fēng)景名勝區(qū)的“從無到有”“從少到多”。新的時代背景下，為實現(xiàn)浙江風(fēng)景名勝事業(yè)“從有到優(yōu)”，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的精細(xì)化和精品化，浙江省在全國率先開展了《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施評估導(dǎo)則》(以下簡稱《評估導(dǎo)則》)的研究和探索。希望通過導(dǎo)則的貫徹和執(zhí)行，對規(guī)劃編制本身的科學(xué)性、規(guī)劃的實施程度以及建設(shè)管理存在的問題等多方面進(jìn)行評估，形成信息反饋，提出修正、調(diào)整建議，使規(guī)劃運作過程實現(xiàn)良性循環(huán)，提高規(guī)劃的科學(xué)性、操作性和指導(dǎo)性。

1 《評估導(dǎo)則》編制的必要性

風(fēng)景名勝區(qū)是指風(fēng)景資源集中、環(huán)境優(yōu)美、具有一定規(guī)模和游覽條件，可供人們游覽欣賞、休憩娛樂或進(jìn)行科學(xué)文化活動的地域[1]。中國自1982年正式建立風(fēng)景名勝區(qū)制度，已經(jīng)形成了覆蓋全國的風(fēng)景名勝區(qū)體系。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃在條例、規(guī)范等方面都做了諸多規(guī)定，編制經(jīng)驗也相對成熟。而針對規(guī)劃的評估方面只有少數(shù)學(xué)者進(jìn)行了為數(shù)不多的研究。就規(guī)劃評估的必要性而言，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(國務(wù)院令第474號，2006年12月1日起實施)第二十三條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的規(guī)劃期屆滿前2年，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家對規(guī)劃進(jìn)行評估，做出是否重新編制規(guī)劃的決定。在新規(guī)劃批準(zhǔn)前，原規(guī)劃繼續(xù)有效?！薄吨袊L(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(1982—2012)》提出：“建立規(guī)劃實施定期評估制度，完善風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施和資源保護(hù)狀況年度報告制度；加強(qiáng)對規(guī)劃實施的遙感動態(tài)監(jiān)測，加大對違規(guī)建設(shè)行為的查處力度。[2]”2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》第二十四條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)至少每5年組織專家對規(guī)劃實施情況進(jìn)行一次評估，評估報告應(yīng)當(dāng)及時報國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的規(guī)劃期屆滿前2年，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對規(guī)劃進(jìn)行評估，做出是否重新編制規(guī)劃的決定。在新規(guī)劃批準(zhǔn)前，原規(guī)劃繼續(xù)有效?！?/p>

在實際工作中，就風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃本身而言，面臨著規(guī)劃編制科學(xué)性不足、規(guī)劃適應(yīng)性不足、規(guī)劃實施效果反饋不足等一系列問題；就風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施而言，還涉及制度、資金、管理、政策乃至與當(dāng)?shù)卮迕竦年P(guān)系處理等各方面問題，有時候規(guī)劃之所以變成空頭文件，規(guī)劃實施中出現(xiàn)的問題往往是規(guī)劃本身不能解決的，也是編制規(guī)劃時容易忽略或不需要涉及的內(nèi)容。規(guī)劃實施評估則能較好地解決以上問題，從評估的角度，對風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面進(jìn)行綜合體檢，刨根問底，查出關(guān)聯(lián)問題，針對問題提出有效建議，既針對規(guī)劃又不完全針對規(guī)劃。

2 研究意義

2.1 科學(xué)規(guī)劃的實踐基礎(chǔ)

開展規(guī)劃實施評估，一方面是對規(guī)劃自身的科學(xué)性進(jìn)行再認(rèn)識，另一方面是為下一次修編或下位規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。如浙江嵊泗列島國家級風(fēng)景名勝區(qū)，2010年批準(zhǔn)的總規(guī)對遠(yuǎn)期發(fā)展(2025年)的游客規(guī)模預(yù)測為270萬人次, 但至2015年實際游客數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到了423萬人次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了遠(yuǎn)期游客規(guī)模預(yù)測。依據(jù)游客規(guī)模預(yù)測確定的游覽設(shè)施規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足游覽的需求，而居民社會的調(diào)控措施由于缺乏資金和政策支撐遲遲得不到實施。其他風(fēng)景名勝區(qū)也存在類似問題，規(guī)劃實施難度大是一方面原因，規(guī)劃編制本身的科學(xué)性也需要冷靜反思。通過規(guī)劃評估，從實證的角度出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，通過對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃各項內(nèi)容的執(zhí)行情況、規(guī)劃實施效果等進(jìn)行客觀評價，對規(guī)劃存在問題和修改完善提出意見、建議，正確評估規(guī)劃實施情況，分析原因，有效提升規(guī)劃執(zhí)行效力，提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性，為下一步規(guī)劃提供更為科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)[3]。

2.2 動態(tài)監(jiān)測的有效途徑

在評價周期上，規(guī)劃實施評估如果僅在規(guī)劃修編前進(jìn)行，則周期相對較長，規(guī)劃實施過程中的問題總結(jié)、經(jīng)驗教訓(xùn)得不到及時回饋和解決。通過建立“年度-中期-末期”評估的規(guī)劃評估體系，可以動態(tài)監(jiān)測和考量規(guī)劃實施的過程，有效檢測、監(jiān)督既定規(guī)劃的實施過程和實施效果，并及時進(jìn)行信息反饋，在短時間內(nèi)提出解決問題的建議和措施。這不僅是對規(guī)劃適應(yīng)性的及時糾偏，也使風(fēng)景區(qū)處于一個動態(tài)監(jiān)測的良好過程中。

3 《評估導(dǎo)則》編制的主要特點

3.1 強(qiáng)調(diào)評估導(dǎo)向性，構(gòu)建與《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)條例》相契合的評估體系

浙江省風(fēng)景名勝區(qū)具有數(shù)量多、面積大、分布廣、類型全的特點，如何構(gòu)建合理的評估體系，適用于種類繁多復(fù)雜的風(fēng)景名勝區(qū)，是導(dǎo)則編制首先要解決的問題。

其次，需要解決的是已編制的規(guī)劃是否對風(fēng)景名勝區(qū)仍具有指導(dǎo)作用，評估結(jié)論直接指向規(guī)劃是否需要修編。規(guī)劃適應(yīng)性不強(qiáng)需重新修編的規(guī)劃，在后續(xù)評估中以規(guī)劃修編情況下各類情況的調(diào)研分析為導(dǎo)向；規(guī)劃適應(yīng)性較強(qiáng)不需要修編的規(guī)劃，后續(xù)評估中則以規(guī)劃實施中出現(xiàn)的問題、原因和繼續(xù)實施的對策措施為導(dǎo)向(圖1)。

結(jié)合以上兩大問題的思考，對應(yīng)《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)條例》中“建設(shè)、保護(hù)和管理”等方面要求，構(gòu)建了以“規(guī)劃適應(yīng)性評估(規(guī)劃適應(yīng)性層面)、資源保護(hù)狀況評估(保護(hù)層面)、規(guī)劃與建設(shè)評估(建設(shè)層面)、管理與政策評估(管理層面)”4大層面的框架搭建，并在此基礎(chǔ)上，完成“4大層面、10個中項、21個小項”的評估導(dǎo)則體系的構(gòu)架(表1)。

圖1 關(guān)于規(guī)劃適應(yīng)性的圖示

3.2 采用“指標(biāo)評估法”的資源保護(hù)狀況評估

風(fēng)景資源作為風(fēng)景名勝區(qū)的精華所在，其保護(hù)情況、保護(hù)質(zhì)量尤為重要。《評估導(dǎo)則》采用“指標(biāo)評估法”對風(fēng)景資源的保護(hù)狀況進(jìn)行相對的量化評估，針對不同的評估小類，指標(biāo)有所側(cè)重。

資源保護(hù)的評估強(qiáng)調(diào)完整性、價值性和環(huán)境水平，其中針對風(fēng)景格局和景源有所區(qū)別[4]。風(fēng)景格局作為風(fēng)景名勝區(qū)的整體風(fēng)貌特色，評估指標(biāo)包括完整性和價值性2個方面。其中：完整性包括要素完整、關(guān)系完整(空間關(guān)系/景觀格局/視點與視域)、規(guī)模完整3個小項；價值性包括欣賞價值、科學(xué)價值、歷史價值、保健價值和游憩價值5個小項。景源作為風(fēng)景名勝區(qū)重要的風(fēng)景資源要素，評估指標(biāo)包括價值性和環(huán)境水平2個方面。其中：價值性包括欣賞價值、科學(xué)價值、歷史價值、保健價值和游憩價值5個小項；環(huán)境水平包括生態(tài)特質(zhì)、環(huán)境質(zhì)量、設(shè)施狀態(tài)、監(jiān)護(hù)管理4項。

生態(tài)環(huán)境的評估強(qiáng)調(diào)符合性，評估指標(biāo)均按照《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》對相關(guān)環(huán)境指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要求執(zhí)行，評估結(jié)果分為“符合”“不符合”2個選項。

生物多樣性保護(hù)中，強(qiáng)調(diào)量化的比例評估，針對動植物群落的評估指標(biāo)包括種類、分布區(qū)域面積2個指標(biāo)，以“種類增長率/縮減率、面積增長率/縮減率”定量的指標(biāo)來對保護(hù)情況進(jìn)行評價；古樹名木的評估指標(biāo)包括種類和數(shù)量2個指標(biāo)，以“種類增長率/縮減率、數(shù)量增長率/縮減率”對保護(hù)情況進(jìn)行評價。

3.3 強(qiáng)調(diào)“一致性”與“偏差度”的規(guī)劃建設(shè)評估

依據(jù)總體規(guī)劃編制詳細(xì)規(guī)劃，是落實總體規(guī)劃的重要部分[5]。已編制詳細(xì)規(guī)劃的景區(qū)，建設(shè)評估以詳細(xì)規(guī)劃為主要依據(jù)；未編制詳細(xì)規(guī)劃的景區(qū)，建設(shè)評估以總體規(guī)劃為主要依據(jù)。同時還要對總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的沖突點進(jìn)行重點梳理[6]。

在規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容方面，采用是否“一致性”進(jìn)行評估。風(fēng)景名勝區(qū)范圍及核心景區(qū)范圍的執(zhí)行情況，性質(zhì)和功能，生態(tài)保護(hù)措施(分級保護(hù)與分類保護(hù))，發(fā)展規(guī)模與開發(fā)利用強(qiáng)度(含游人容量、建設(shè)用地控制規(guī)模、旅游床位控制規(guī)模等)，重大建設(shè)項目布局5項內(nèi)容均為風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃強(qiáng)制性執(zhí)行內(nèi)容，對其評估采用“一致性”的標(biāo)準(zhǔn)，是否一致是風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃實施評估的重要內(nèi)容和主要關(guān)注點之一。

階段性目標(biāo)的落實情況評估中，則采用“偏差度”進(jìn)行評估，強(qiáng)調(diào)對風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展目標(biāo)的偏差分析。偏差度采用正偏差與負(fù)偏差2個指標(biāo)，正偏差表示超出發(fā)展目標(biāo)，負(fù)偏差表示未達(dá)到既定目標(biāo)。階段性目標(biāo)受到各種因素的影響，往往與規(guī)劃有一定的偏差，這種偏差在一定程度上是客觀存在并應(yīng)該允許的，當(dāng)偏差超出合理程度時，需要對造成偏差的原因進(jìn)行分析，指導(dǎo)下一步的規(guī)劃實施工作。

3.4 強(qiáng)調(diào)引入政策管理的規(guī)劃評估

目前我們尚未開展風(fēng)景名勝區(qū)管理規(guī)劃，規(guī)劃管理和規(guī)劃政策都處于較為薄弱的環(huán)節(jié)，《評估導(dǎo)則》在這方面進(jìn)行了較充實的補(bǔ)充，希望通過管理主體、管理制度等方面的評估切實促進(jìn)管理的改善和公共政策的引入，尤其做好與風(fēng)景名勝區(qū)切實相關(guān)的土地、交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保和財政等相關(guān)政策的對接[7]。

表1 浙江省風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃評估導(dǎo)則體系詳表

3.5 以因果分析為重點的評估結(jié)論和以優(yōu)化為目標(biāo)的評估建議

對風(fēng)景名勝開展規(guī)劃實施評估，通過對規(guī)劃適應(yīng)性、資源保護(hù)狀況、規(guī)劃與建設(shè)、管理與政策4個方面的評估，可以通過實施效果反饋規(guī)劃實施中的問題，而評估的結(jié)論，需要針對評估過程中的問題、現(xiàn)象，進(jìn)行因果分析，明確造成這些現(xiàn)象的原因，為優(yōu)化規(guī)劃提供更為科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)。

在評估建議中，站在風(fēng)景資源保護(hù)的角度，以優(yōu)化規(guī)劃、建設(shè)、管理為目標(biāo)，為詳細(xì)規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、保護(hù)管理提出優(yōu)化和調(diào)整建議[8], 及時對規(guī)劃實施過程中的問題進(jìn)行校正，對經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)推廣，為風(fēng)景名勝發(fā)展得更好提供方向性建議，也為下一步的規(guī)劃建設(shè)提供依據(jù)。

4 評估應(yīng)用——寧波東錢湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃實施評估

寧波東錢湖國家級風(fēng)景名勝區(qū)位于寧波市東側(cè)，距市區(qū)約10km。隨著城市的擴(kuò)張，軌道交通的發(fā)展，東錢湖風(fēng)景區(qū)從城郊型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪夹惋L(fēng)景區(qū)。

4.1 風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)狀態(tài)評估

通過對生態(tài)廊道、山水格局、歷史文脈、景源景點進(jìn)行分層分析，逐層疊加后形成東錢湖風(fēng)景資源的再認(rèn)識。由此，評估認(rèn)為原先核心景區(qū)劃定未能涵蓋代表風(fēng)景名勝區(qū)資源特質(zhì)的風(fēng)景構(gòu)成要素，須對核心景區(qū)進(jìn)行調(diào)整(圖2)，并對山水交界的環(huán)湖岸線風(fēng)貌提出控制要求。

4.2 風(fēng)景區(qū)規(guī)劃與建設(shè)實施評估

針對東錢湖風(fēng)景名勝區(qū)的特點，評估重點圍繞建設(shè)是否對風(fēng)景資源產(chǎn)生影響、已實施的景區(qū)建設(shè)是否釋放吸引力、游賞項目和游覽交通是否合理3個方面開展。就東錢湖風(fēng)景名勝區(qū)層面而言，總體資源保護(hù)得當(dāng)，局部風(fēng)貌欠妥；景區(qū)景點格局已初步形成，資源特色有待挖掘；游賞項目和游覽交通的合理性方面，建議編制體現(xiàn)東錢湖“四行”交通特色的專項規(guī)劃，系統(tǒng)解決交通問題。

圖2 核心景區(qū)范圍調(diào)整建議圖

4.3 風(fēng)景區(qū)管理與政策評估

主要包括管理主體與公共政策評估兩方面。風(fēng)景名勝區(qū)管理主體評估方面，須加強(qiáng)針對東錢湖風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)范管理和監(jiān)督審查；風(fēng)景名勝區(qū)管理制度評估方面，須加強(qiáng)公眾/社區(qū)參與、項目追責(zé)、信息化管理等制度建設(shè)。

5 結(jié)語

浙江作為中國的風(fēng)景名勝區(qū)大省，在全國范圍內(nèi)率先出臺《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施評估辦法(試行)》和《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施評估導(dǎo)則》，以建設(shè)廳文件的形式要求進(jìn)行落實，此次開創(chuàng)先河的探索和實踐以及經(jīng)驗的積累勢必產(chǎn)生積極的作用和良好的借鑒意義。

《評估導(dǎo)則》將山水格局、生態(tài)環(huán)境、生物多樣性甚至歷史文脈納入風(fēng)景資源的范疇，同時強(qiáng)調(diào)以資源特質(zhì)引領(lǐng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展方向，極大地拓展了風(fēng)景資源的空間維度和時間維度，這些勢必深刻影響對風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)和管理。

規(guī)劃實施評估是規(guī)劃過程中一個重要的、不可或缺的組成部分[9]。通過評估，對風(fēng)景資源的保護(hù)有了更加全面的掌握和認(rèn)識，對浙江省風(fēng)景資源的保護(hù)和風(fēng)景名勝的發(fā)展起到了積極的推動作用，切實促進(jìn)了風(fēng)景資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用。

注：文中圖片均由作者繪制。