南方周末特約撰稿 張珺
發(fā)自北京
2018年9月3日,中國政法大學(xué)秋季學(xué)期開學(xué)。秦麗虹成了學(xué)校法學(xué)院的一名碩士研究生,研究方向?yàn)椤包h內(nèi)法規(guī)學(xué)”,這是該校首次在研究生階段設(shè)立這一研究方向。
秦麗虹的導(dǎo)師王建芹正是學(xué)校黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任。在王建芹看來,黨內(nèi)法規(guī)的研究正越來越“熱”。
被用以支撐她這一觀點(diǎn)的事實(shí)是,自2015年起,截至2018年9月,全國已建成了數(shù)十個(gè)與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的研究機(jī)構(gòu),分別依托大學(xué)、黨校、法學(xué)會(huì)和地方黨委。除了紛紛成立的研究機(jī)構(gòu),學(xué)歷教育也開始展開,包括政法大學(xué)在內(nèi),已有8所高校試點(diǎn)培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)方向研究生,此外相關(guān)部門還在推動(dòng)開展本科教育。2018年7月,黨內(nèi)法規(guī)學(xué)專門教材的編寫工作也已啟動(dòng)。
“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)日益成為一門顯學(xué)。”2018年6月,中國法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王偉國,在《中國法學(xué)》雜志發(fā)表的一篇文章中作了這一判斷。
“雨后春筍”
黨內(nèi)法規(guī)共有7類,包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等,其中以禁止性規(guī)章制度居多。2014年底召開的中共十八屆四中全會(huì),是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),會(huì)議提出,把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確為中國特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。
會(huì)后,相關(guān)研究機(jī)構(gòu)陸續(xù)亮相。公開資料顯示,西北政法大學(xué)在2015年設(shè)立了全國首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)研究中心,主要工作由行政法學(xué)院主理。
接著武漢大學(xué)也在2016年9月成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心,與西北政法將重心掛靠在學(xué)院的做法不同,武漢大學(xué)成立的是實(shí)體黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu),還是全國第一家。武大黨內(nèi)法規(guī)研究中心由湖北省委辦公廳和武漢大學(xué)共建,實(shí)行“雙主任”體制,湖北省委副秘書長王亞平和武漢大學(xué)副校長周葉中皆兼任主任。
武漢大學(xué)成立黨內(nèi)法規(guī)研究中心的2016年,清華大學(xué)、新疆師范大學(xué)也成立了同類機(jī)構(gòu)。為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),2016年,中共中央還印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》,并在12月24至25日,召開了全國首次黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議。
受此促進(jìn),黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立從2017年開始提速,中國法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王偉國用“雨后春筍”形容這種趨勢(shì)。
中國政法大學(xué)教授王建芹介紹,2017年5月3日,中共中央總書記習(xí)近平到中國政法大學(xué)考察。她于5月中旬提交了建立黨內(nèi)法規(guī)研究中心的申請(qǐng)?!耙婚_始想設(shè)在學(xué)校,手續(xù)沒有問題。”王建芹說,但要先由合辦機(jī)構(gòu)或個(gè)人匯入啟動(dòng)資金,“門檻有點(diǎn)高”,就轉(zhuǎn)而設(shè)在法學(xué)院下,年底舉行了啟動(dòng)儀式。
這一年,西南政法大學(xué)、河南大學(xué)等十余所大學(xué)都成立了研究中心,廣東省教育廳也在四所高校設(shè)立了黨內(nèi)法規(guī)研究基地。大學(xué)校園里的研究“熱”已然形成。
同一時(shí)期,在“象牙塔”之外,地方黨委也紛紛成立黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)已在黨委辦公廳成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心,系正處級(jí)事業(yè)單位,福建省委辦公廳成立了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心,四川則在省委黨校成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心,天津、安徽、江西、陜西、甘肅、青海等地正在籌建黨內(nèi)法規(guī)研究中心。此外,吉林、山東、北京等地由當(dāng)?shù)胤▽W(xué)會(huì)主導(dǎo)成立了黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)。
不只地方,中央機(jī)構(gòu)中,中央黨校和中國法學(xué)會(huì)也成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心,后者聘請(qǐng)了中辦法規(guī)局局長宋功德任中心學(xué)術(shù)委員會(huì)主任。
如“雨后春筍”般冒出的研究機(jī)構(gòu),多數(shù)從事黨內(nèi)法規(guī)理論研究,其中不乏國家和省部級(jí)課題。中國政法大學(xué)的王建芹教授正帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)承擔(dān)兩項(xiàng)課題,分別是北京市級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)清理制度研究,以及國家級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度研究。
中辦法規(guī)局局長宋功德在公開出版的《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)專題報(bào)告》中總結(jié)稱,2017年國家社科基金在黨內(nèi)法規(guī)研究方面立項(xiàng)課題16個(gè),教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目也列入了1項(xiàng)。
著手理論研究的同時(shí),一些黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)也開始為地方“服務(wù)”。深圳大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任陳文告訴南方周末,他們正在開展地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的測(cè)評(píng)指數(shù)量化研究。
武漢市委出臺(tái)兩項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)時(shí),武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心就深度參與了調(diào)研和起草工作。中心目前制定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的培訓(xùn)綱要和課程體系,2017年7至9月,就舉辦了3期培訓(xùn),聽課人員有五百多人,山西還選派了15名黨內(nèi)法規(guī)工作人員參加了第2期培訓(xùn)。
黨內(nèi)法規(guī)不是法
從事黨內(nèi)法規(guī)研究者,多半是法學(xué)專家。他們當(dāng)中多人受訪時(shí)認(rèn)為,研究黨內(nèi)法規(guī)首先要解決的問題是,黨內(nèi)法規(guī)幾個(gè)字中的“法”該作何解?
最早的“黨內(nèi)法規(guī)”,可以追溯到1921年中共一大通過的中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)。六屆六中全會(huì)召開時(shí),毛澤東提出了“黨規(guī)”概念,并在1949年后將其改稱“黨內(nèi)法規(guī)”。
“但對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的明確界定卻等到了1990年?!币晃辉谥修k工作過的副局級(jí)干部告訴南方周末,當(dāng)時(shí)中辦副局級(jí)的法規(guī)室設(shè)有專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的處級(jí)單位,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案和清理工作,并頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,給黨內(nèi)法規(guī)的定義作出規(guī)范性表述。
不過,當(dāng)時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“法”字并沒有作出闡釋。此后,該處級(jí)單位在機(jī)構(gòu)改革的過程中被撤銷,相關(guān)工作一度停滯。直到2011年下半年,經(jīng)中央批準(zhǔn),中央辦公廳原本隸屬秘書局的法規(guī)處升格為法規(guī)局,又設(shè)立了數(shù)個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)接相應(yīng)的工作,其中便包括對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案和清理。
這一次,中辦法規(guī)局還組織專家討論,涉及“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”這個(gè)問題。
“當(dāng)時(shí)達(dá)成的共識(shí)是,黨內(nèi)法規(guī)不是法律。”這位副局級(jí)干部介紹,沿用此名只是約定俗成。武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅還用后來的中央文件進(jìn)一步解釋,他認(rèn)為十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系分開闡釋,強(qiáng)調(diào)二者的銜接和協(xié)調(diào),就是表明無意將二者混合、混同。
也有專家指出“黨內(nèi)法規(guī)”名稱容易引起理解上的混亂,給人感覺好像在人們默認(rèn)的法律概念之外,又有了一套“法律”。
“這樣的擔(dān)心也不是沒有道理?!敝修k那位原副局級(jí)干部稱,但最終還是保留了“黨內(nèi)法規(guī)”的名稱,首先是前有“黨內(nèi)”二字,與國家法律區(qū)分明顯;其次,無論從歷史淵源上看,黨內(nèi)法規(guī)的概念是先于中華人民共和國成立的,還是從現(xiàn)實(shí)層面,黨內(nèi)法規(guī)已在黨章中出現(xiàn)的考慮,更換名稱需要再費(fèi)周章。
山東大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心兼職研究員魏治勛也認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的名稱是隱喻式借用。
“經(jīng)過中辦法規(guī)局對(duì)過往黨內(nèi)法規(guī)的清理、備案,黨內(nèi)法規(guī)有了底。”中辦原副局級(jí)干部說,2013年5月27日,已于頭一年施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》公開發(fā)布,其后隨著以“依法治國”為主題的十八屆四中全會(huì)在2014年召開,黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂也開始提速。
公開資料顯示,十八屆中央履職期間,中共中央共制定、修訂92部黨內(nèi)法規(guī);中央各部委、省級(jí)黨委年均制定、修訂黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多達(dá)400部。制定、修訂的加速也在一定程度促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)研究熱。
從事黨內(nèi)法規(guī)研究的中國政法大學(xué)法學(xué)院教授柯華慶,也是中國法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心學(xué)術(shù)委員,他認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)除了調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系,也調(diào)整黨組織和非黨組織之間的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為這種調(diào)整可被視為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”,如2012年5月,中辦、國辦印發(fā)的《節(jié)慶活動(dòng)管理辦法(試行)》,就是黨政聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。
武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅的看法是:“溢出效應(yīng)源于中國共產(chǎn)黨在治國理政中的特殊地位?!?/p>
設(shè)博士研究方向
厘清了“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”這個(gè)問題后,學(xué)者們發(fā)現(xiàn)真正研究起來并不容易。
中國政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王建芹是行政法學(xué)專家,剛開始涉足黨內(nèi)法規(guī)研究是北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會(huì)請(qǐng)她負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)課題,“我推了兩次,因?yàn)槿蝿?wù)太艱巨,需要對(duì)馬克思主義、國際共產(chǎn)主義、黨規(guī)黨建、政治學(xué)等多個(gè)方面的透徹了解?!?/p>
“以前,搞法學(xué)研究的,不關(guān)注這個(gè)問題;搞黨史黨建的,運(yùn)用法治精神、原理來構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)理論多少會(huì)有一些局限?!蔽錆h大學(xué)副校長、黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任周葉中說,人才很是缺乏。
武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心因此試圖建成涵蓋本碩博的“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”培養(yǎng)體系。2016年,該中心成立后就向?qū)W校和教育部申請(qǐng)博士生招生權(quán)。
“我們有一批學(xué)者很早就開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)問題,研究基礎(chǔ)比較好,也有一批成果,現(xiàn)在把這些成果運(yùn)用到教學(xué)環(huán)節(jié)順理成章?!蔽錆h大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅說。
在湖北省委的支持下,申辦碩博作為研究方向的過程很順利。中心于2017年招收了4名黨內(nèi)法規(guī)研究方向博士研究生,這在全國屬首次。
周葉中告訴南方周末,因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)科歸屬還沒有確定,武大目前分別在憲法和行政法學(xué)專業(yè),以及中共黨史下設(shè)了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)研究方向,由黨內(nèi)法規(guī)研究中心直接培養(yǎng)。
教學(xué)方案由中心自行制定,與該校教師的研究成果對(duì)應(yīng),包括黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)工作和國家法制工作銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制、地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)后評(píng)估等,而具體的教材則由任課教師編寫講義。
招了博士生,今年,武漢大學(xué)和中國政法大學(xué)、山東大學(xué)等數(shù)所高校還招收了首批“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”方向碩士研究生,這幾所學(xué)校都是教育部的黨內(nèi)法規(guī)研究試點(diǎn)單位。
被武漢大學(xué)錄取的10名碩士生中,有4人是從法學(xué)院其他專業(yè)調(diào)劑的。中國政法大學(xué)由于今年4月才公布招生計(jì)劃,首屆6名學(xué)生也是調(diào)劑而來。
入學(xué)的第一個(gè)學(xué)期,中國政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)方向碩士生除基礎(chǔ)課外,只有一門“政黨政治”專業(yè)必修課,這是政治學(xué)專業(yè)一門常見的課程。新生袁嘉憶告訴南方周末,她的準(zhǔn)導(dǎo)師柯華慶推薦了幾本著作,包括《法理學(xué)》《政治哲學(xué)史》以及中辦法規(guī)局局長宋功德的《黨規(guī)之治》和柯華慶自編的《黨規(guī)學(xué)》講義。
隨著研究生教育的試點(diǎn)起步,“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”教育的下一個(gè)目標(biāo)是開設(shè)本科。
2018年3月27日,教育部副部長杜占元在一次公開講話中提到,支持高校設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)等二級(jí)學(xué)科。一旦獲批為二級(jí)學(xué)科,就意味著可以招收本科生。
獲批之前,部分高校已經(jīng)悄然在本科生中開展相關(guān)教育。山東大學(xué)法學(xué)院教授、山東省黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)會(huì)長肖金明告訴南方周末,山東大學(xué)2018年已開始在本科階段試辦黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法學(xué)特色班。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授柯華慶則透露,法大試點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)本科專業(yè)的方案已開始規(guī)劃。
2018年秋季學(xué)期,法大黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王建芹還給法大本科生開了一門黨內(nèi)法規(guī)學(xué)導(dǎo)論通識(shí)選修課。
“開設(shè)這門課程要面對(duì)很多偏見與質(zhì)疑?!蓖踅ㄇ壅f為準(zhǔn)備這門課,她在假期熬了很多夜。她的教學(xué)計(jì)劃里,直到第三節(jié)才會(huì)涉及黨內(nèi)法規(guī)基本概念,“學(xué)生喜歡新奇的、批判的東西,如果上來就灌輸概念,學(xué)生心里會(huì)不服?!?/p>
全校大二以上六千多名學(xué)生都可以選修這門課,最終選課的學(xué)生是24名,聽了第一課的只有12人。
“無書可教, 無書可學(xué)”
盡管黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)歷教育已經(jīng)開始,但目前并無統(tǒng)一教材,學(xué)生們都在使用老師自編的講義。
為讓學(xué)生們有書可學(xué),老師們有書可教,《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》教材的編寫工作被提上了日程。南方周末了解到,根據(jù)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示,編寫工作由中國法學(xué)會(huì)會(huì)同中辦法規(guī)局共同承擔(dān),具體由中國法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心負(fù)責(zé)推進(jìn)。
2018年6月25日,《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》編委會(huì)成立及編寫工作啟動(dòng)會(huì)在北京舉行,中國法學(xué)會(huì)黨組書記、常務(wù)副會(huì)長陳冀平稱,要解決黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育存在的“無書可教、無書可學(xué)”問題,對(duì)基本概念作出界定。
教材編寫小組既包括法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心成員、兼職研究員,很多黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)專家,中央有關(guān)部門的人員也在其中。
山東省黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)會(huì)長、編寫小組成員肖金明說,9月初,編寫小組已召開了第一次會(huì)議,將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)編寫的指導(dǎo)思想、教材內(nèi)容體系等問題確定了下來。
多數(shù)撰稿人也領(lǐng)到了任務(wù)分工,同為參與者的王建芹告訴南方周末,預(yù)計(jì)2018年11月之前,會(huì)有初稿發(fā)布,并向有關(guān)部門和多領(lǐng)域?qū)<艺髑笠庖姟?/p>
但作為教材,不同于一般的學(xué)術(shù)著作,需要精準(zhǔn)和共識(shí)。肖金明也坦言,一些基本概念、基本范疇和基礎(chǔ)理論問題沒有完全形成共識(shí),“無疑給教材編寫帶來了很大挑戰(zhàn)”。
更大的挑戰(zhàn)是,黨內(nèi)法規(guī)學(xué)“沒有太多可供借鑒的國際經(jīng)驗(yàn),更沒有比較成熟的理論傳統(tǒng)可以援引,甚至連廣泛公認(rèn)的術(shù)語表也還沒有形成”,清華大學(xué)法學(xué)院副教授屠凱說。
“黨內(nèi)法規(guī)‘熱沒有問題,但不能是‘表面的熱鬧?!敝袊缈圃悍▽W(xué)所法治戰(zhàn)略研究部主任李忠對(duì)南方周末說,基本概念沒有厘清之前,難免有些盲目跟風(fēng),“他成立我也成立,他研究我也要研究,研究者和機(jī)構(gòu)現(xiàn)在最需要的就是找到真問題”。
2017年國家社科基金在黨內(nèi)法規(guī)研究方面立項(xiàng)課題是16個(gè),教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目也列入了1項(xiàng)。
2018年3月27日,教育部副部長杜占元在一次公開講話中提到,支持高校設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)等二級(jí)學(xué)科。一旦獲批為二級(jí)學(xué)科,就意味著可以招收本科生。
基本概念沒有厘清之前,難免有些盲目跟風(fēng),“他成立我也成立,他研究我也要研究,研究者和機(jī)構(gòu)現(xiàn)在最需要的就是找到真問題”。