基層政府公共服務(wù)面臨的問題、原因與對(duì)策

◎羅曉蓉

加快構(gòu)建基本公共服務(wù)體系，努力提升基本公共服務(wù)水平，構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是基層社會(huì)治理體系建設(shè)面臨的一個(gè)熱點(diǎn)問題。健全和完善基層政府基本公共服務(wù)體系，搭建基層公共服務(wù)平臺(tái)，成為各地基層政府的重要探索實(shí)踐。

主要問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“缺失”“軟化”

由于基層便民服務(wù)中心性質(zhì)沒有明確界定，基本上為“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”或者“派出機(jī)構(gòu)”，定位更是“五花八門”，有政府直屬機(jī)構(gòu)、政府派出機(jī)構(gòu)、政府臨時(shí)常設(shè)性機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位等，這直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

（1）缺少標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式。對(duì)工作人員的工資、福利、獎(jiǎng)懲及績(jī)效考核的管理標(biāo)準(zhǔn)化不夠，這導(dǎo)致窗口工作人員工作積極性不高；有些偏遠(yuǎn)村級(jí)代辦點(diǎn)，雖然鎮(zhèn)干部下沉到村，但是下沉人員工作強(qiáng)度大、少盼頭，積極性不高。

（2）缺少完整的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章制度。由于便民服務(wù)中心只是集中辦事平臺(tái)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程缺失，使得窗口職能部門間配合欠協(xié)調(diào)、缺乏回應(yīng)性。

（3）缺少標(biāo)準(zhǔn)化的行政審批和服務(wù)流程。最突出的就是“坐窗口”與“下鄉(xiāng)”的矛盾。下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少，在便民服務(wù)大廳的工作人員有下鄉(xiāng)任務(wù)，不能長(zhǎng)期在窗口坐等為群眾辦事；由于缺少標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程，有時(shí)工作人員一下鄉(xiāng)，就導(dǎo)致群眾辦事窗口沒人，造成辦事群眾“來回跑”的情形發(fā)生。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（行政村）社區(qū)公共服務(wù)資金投放重點(diǎn)與服務(wù)需求評(píng)估不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)村支書對(duì)本地公共服務(wù)需求評(píng)估顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最突出的公共服務(wù)需求是：農(nóng)民業(yè)余文化生活缺乏等享受性公共服務(wù)，占 75.7%；農(nóng)民收入太少和就業(yè)不足等發(fā)展性公共服務(wù)，占59.5%；農(nóng)村道路、橋梁及飲水問題等基礎(chǔ)性公共服務(wù)，占59.5%。村支書認(rèn)為，行政村社區(qū)公共服務(wù)最突出的三大問題分別是：農(nóng)民收入太少，就業(yè)不足，占65.4%；農(nóng)民業(yè)余文化生活缺乏，占55.8%；看病難、看病貴問題，占53.8%。如果按需求由強(qiáng)到弱排序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（行政村）社區(qū)公共服務(wù)需求依次是：享受性公共服務(wù)＞發(fā)展性公共服務(wù)＞保障性公共服務(wù)＞基礎(chǔ)性公共服務(wù)。這種排序表明，當(dāng)前，通過加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)綜合治理，村民的基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求會(huì)得到相當(dāng)?shù)臐M足；隨著農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，危房改造、飲水安全工程等保障性需求也得到一定程度滿足；村民的享受性需求開始增長(zhǎng)，基層政府公共服務(wù)供給中，在專注于基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，要相應(yīng)增加享受性公共服務(wù)。實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資金投放重點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)、污染治理，改善村莊道路、橋梁狀況等基礎(chǔ)性公共服務(wù)和保障性公共服務(wù)領(lǐng)域。公共服務(wù)資金投放重點(diǎn)與服務(wù)需求評(píng)估不匹配。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）黨委書記沒有把村級(jí)代辦點(diǎn)建設(shè)納為基本公共服務(wù)覆蓋比較急切的任務(wù)

村級(jí)代辦點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)遞送“最后一公里”。截至目前，在江西省內(nèi)全部行政村都建有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占40.5%，大部分行政村有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占29.7%，少部分行政村有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占13.5%，還沒有便民服務(wù)代辦點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占16.2%。

村級(jí)代辦點(diǎn)功能不健全，信息資源缺乏。就江西省情況看，村級(jí)代辦點(diǎn)往往設(shè)立在村部，村內(nèi)需要提供辦公場(chǎng)所及辦公用品。但是，因村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級(jí)代辦點(diǎn)往往辦公條件差，基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施不足、辦公用具不全，文件不能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、電腦打印等，增加了村民辦事程序和時(shí)間。特別是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“基本公共服務(wù)覆蓋行政村（社區(qū)）應(yīng)重點(diǎn)解決”任務(wù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，“加快村（社區(qū)）代辦點(diǎn)的建設(shè)”占45.9%，列第六位；村支書認(rèn)為“加快村（社區(qū)）代辦點(diǎn)的建設(shè)”占32.7%，列第七位。作為政府公共服務(wù)便民服務(wù)中心（站點(diǎn)）最薄弱的一環(huán)，村級(jí)代辦點(diǎn)建設(shè)沒有納入基本公共服務(wù)覆蓋比較急切的任務(wù)，這將影響公共服務(wù)的便利性、可及性與有效性。

4.服務(wù)保障覆蓋面窄

便民服務(wù)中心民生服務(wù)保障覆蓋面窄，這對(duì)普通群眾的生活影響最為直接。隨著中心村群眾集中居住點(diǎn)迅速增多，集中居住點(diǎn)大都有1000多人，有的達(dá)到3000-4000人，居（村）民對(duì)社會(huì)保障、文化生活和公共服務(wù)量與質(zhì)的需求都急劇膨脹。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）社區(qū)公共服務(wù)中，發(fā)展、安全與環(huán)境需求沒有納入基本公共服務(wù)范疇，特別是對(duì)特殊人群服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及文化學(xué)習(xí)技能培訓(xùn)服務(wù)嚴(yán)重不足。

5.基層政府公共服務(wù)合作機(jī)制不健全

社區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和區(qū)（縣、市）三級(jí)便民服務(wù)中心（站、點(diǎn)）之間合作治理機(jī)制不健全。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只有服務(wù)和咨詢職能，沒有審批權(quán)，也沒有充分的財(cái)政資源及其他資源為下移的公共服務(wù)事權(quán)兌現(xiàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，各職能部門設(shè)有計(jì)生民政社保窗口、黨政國(guó)土農(nóng)醫(yī)規(guī)劃窗口、綜合窗口，辦理審批和服務(wù)少、頻率低或社會(huì)關(guān)聯(lián)度小的事項(xiàng)窗口大多數(shù)停留在“信息收集”和“向上轉(zhuǎn)辦”層面，審批時(shí)間長(zhǎng)、中間環(huán)節(jié)多，造成服務(wù)的質(zhì)量、效率無法保障，服務(wù)的精細(xì)度、個(gè)性化程度不高，難以獲得居民的認(rèn)同與參與，也有部分處于“代辦”和“辦理”之間。由于聯(lián)辦機(jī)制不暢，有時(shí)辦理低保手續(xù)，最短的要三四個(gè)月，最長(zhǎng)的要七八個(gè)月，辦理房產(chǎn)證最短的要半年，最長(zhǎng)的要一兩年。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面，有些存在“兩頭辦理”的問題：一些職能部門在行政服務(wù)中心設(shè)有審批窗口，企業(yè)和公眾在行政服務(wù)中心窗口辦理首道審批后，還要去原單位審批。有些職能部門只在行政服務(wù)中心設(shè)立咨詢、收件窗口，行政服務(wù)中心窗口職能被虛化，增加了企業(yè)和公眾的辦事成本。

原因分析

1.基層政府向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)型尚需時(shí)日

公共服務(wù)型政府尚未完全建成是我國(guó)公共服務(wù)總量上供給不足的最主要原因。表現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)層面，就是基層政府雖然已經(jīng)意識(shí)到公共服務(wù)建設(shè)的重要性，加大了對(duì)公共服務(wù)建設(shè)的投入力度，但是在具體執(zhí)行中沒有真正樹立公共服務(wù)理念。

（1）政府職能缺位。通過對(duì)江西省街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）服務(wù)中心、社區(qū)便民服務(wù)站（點(diǎn)）公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)，發(fā)展、安全與環(huán)境等公共服務(wù)供給仍然存在不足。由于政府對(duì)部分公共服務(wù)的提供力度小，導(dǎo)致一些公共服務(wù)供給出現(xiàn)“真空”。

（2）政府職能越位。目前，我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)市場(chǎng)化處于起步階段，基本公共服務(wù)多元化供給的制度機(jī)制不健全，政府直接供給“包打天下”及“單中心”政府模式，無法保證生產(chǎn)和供給的全面性和有效性。

（3）政府職能錯(cuò)位。從縱向上看，主要表現(xiàn)在各級(jí)政府之間職能界線不清。在公共服務(wù)生產(chǎn)和供給上缺乏明確的職責(zé)范圍和權(quán)力清單，監(jiān)督反饋機(jī)制匱乏；從橫向上看，主要是各級(jí)政府部門職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，影響公共服務(wù)供給的有效性。

2.缺乏有效的需求表達(dá)和供給決策機(jī)制

社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦），運(yùn)行機(jī)制主要是“自上而下”式的供給機(jī)制。這種“自上而下”式的供給機(jī)制按照上級(jí)部門的偏好供給，居民缺少充分表達(dá)需求、參與決策的渠道；在居民需求多樣化個(gè)性化的當(dāng)下，公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾突顯。甚至有些基層政府用行政手段強(qiáng)行推動(dòng)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目成為“形象工程”和“參觀工程”；而一些居民群眾急需辦理的項(xiàng)目，往往因其“小”，不夠“出彩”，得不到及時(shí)解決。這樣的供給式服務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)供給與居民需求的不匹配，造成資源的極大浪費(fèi)。

3.公共財(cái)政制度存在結(jié)構(gòu)性障礙

（1）財(cái)政資源配置不均，“重城輕農(nóng)”的現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投入嚴(yán)重不足?？h鄉(xiāng)（街道）基層政府的財(cái)力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力短缺，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的供給受到嚴(yán)重影響。另外，雖然基層政府可以通過轉(zhuǎn)移支付獲得上級(jí)政府的資金支持，但大多是專項(xiàng)資金，由于基層政府缺乏配套資金，直接影響到農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

（2）基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等?？h鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政缺乏穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定。而且，教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大多由縣鄉(xiāng)基層政府提供，“錢少事多”造成地方基層公共服務(wù)供給不足，“缺斤少兩”。

4.缺乏完善的基本公共服務(wù)法律法規(guī)

（1）各項(xiàng)公共服務(wù)中存在法律法規(guī)空白?，F(xiàn)代社會(huì)，提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任，享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利。政府責(zé)任和公民權(quán)利需要法律法規(guī)的規(guī)范和保障。但是，目前我國(guó)關(guān)于公共服務(wù)供給的法律制度和政策體系還相對(duì)滯后。

（2）社會(huì)政策體系銜接協(xié)調(diào)欠缺，無法有效地將基本公共服務(wù)輸送到個(gè)體家庭、社區(qū)和各類機(jī)構(gòu)組織中去，輸送到貧困者、失獨(dú)群體等弱勢(shì)群體中去，輸送到老年人、青少年及婦女等各種有需求的特殊社會(huì)群體中去。

（3）考核監(jiān)督制度不健全。政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的職能履行更多地依靠行政首長(zhǎng)的人治推動(dòng)，存在“人走政息”現(xiàn)象，公共服務(wù)建設(shè)缺乏動(dòng)力約束機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制。

對(duì)策建議

1.理順“關(guān)系”，強(qiáng)化“聯(lián)動(dòng)”，加強(qiáng)“共治”

（1）理順“關(guān)系”，就是明確三級(jí)便民服務(wù)中心（站點(diǎn)）政府組織各自的公共服務(wù)供給責(zé)任，注重化解條塊分割合力不夠帶來的服務(wù)碎片化問題，通過職能調(diào)整歸并，逐步實(shí)現(xiàn)同類事務(wù)由一個(gè)政府部門管理，提高基層政府公共服務(wù)供給能力。

（2）強(qiáng)化“聯(lián)動(dòng)”，就是要建立政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制、政府與社區(qū)間的合作機(jī)制和社區(qū)組織之間的互動(dòng)機(jī)制，讓自上而下的“行政化”、自下而上的“社會(huì)化”、平等競(jìng)爭(zhēng)的“市場(chǎng)化”構(gòu)成社區(qū)公共服務(wù)三大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量。一是建立政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，打破現(xiàn)有各部門“縱強(qiáng)橫弱”“條塊分割”的局面。二是建立政府與社區(qū)間的合作機(jī)制，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的不同屬性特點(diǎn)，提供社區(qū)居民互助互益服務(wù)、社會(huì)組織志愿服務(wù)、企業(yè)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)服務(wù)與政府公共服務(wù)，這些不同類型的服務(wù)相互補(bǔ)充合作，滿足多元化服務(wù)需求。三是建立社區(qū)組織之間的互動(dòng)機(jī)制，根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)集體消費(fèi)屬性，培養(yǎng)社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)習(xí)慣，加強(qiáng)社區(qū)與居民的利益關(guān)聯(lián)。

（3）加強(qiáng)“共治”，強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、社區(qū)單位、居民協(xié)商合作，共同參與和維護(hù)社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給；推動(dòng)政府與社區(qū)職能的“雙歸位”，政府部門委派或轉(zhuǎn)移到社區(qū)的行政性工作必須要有權(quán)力清單，社區(qū)不承擔(dān)清單之外的事務(wù)，真正地把工作重點(diǎn)放在服務(wù)居民上。

2.以社區(qū)為“抓手”，建好“站（點(diǎn)）”

要增強(qiáng)社區(qū)回應(yīng)群眾現(xiàn)實(shí)需要的意愿和能力，通過提供菜單式、個(gè)性化與靈活服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)需求的有效對(duì)接。建好“站（點(diǎn)）”，就是打通公共服務(wù)供給“最后一公里”。

3.推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)

（1）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理創(chuàng)新工具，旨在對(duì)公共服務(wù)中具有重復(fù)性的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，保證公共服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化和高效化發(fā)展。目前，全國(guó)各地沒有統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式，不同地區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的范圍、程度和水平差異明顯，基本上呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城市優(yōu)于鄉(xiāng)村，省、市、縣優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的狀況。

（2）基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、居（村）社區(qū)做起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制定《社會(huì)公共服務(wù)辦事指南》，建立社區(qū)便民服務(wù)中心服務(wù)規(guī)范，明確對(duì)服務(wù)中心的場(chǎng)所設(shè)施、工作內(nèi)容及服務(wù)管理等方面的要求。梳理社區(qū)便民服務(wù)項(xiàng)目，健全服務(wù)人員職業(yè)能力評(píng)價(jià)體系，完善社區(qū)包片聯(lián)戶工作規(guī)范。引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士參與，多方協(xié)同推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

■ 霞映桃淡 陳寶林/攝

4.以民生需求為導(dǎo)向，多主體協(xié)同提供服務(wù)

（1）以民生需求為導(dǎo)向，是要解決為誰(shuí)服務(wù)的問題。當(dāng)前，社區(qū)公共服務(wù)供給與社區(qū)居民需求之間仍存在較大差距。對(duì)于基層政府而言，要改變社區(qū)公共服務(wù)主要是建設(shè)行政服務(wù)中心的觀點(diǎn)，認(rèn)識(shí)到在社區(qū)范圍內(nèi)，居民需求的多樣化、瑣碎化及其不確定性，政府整潔劃一、制度化方式提供的公共服務(wù)根本無法滿足社區(qū)居民需求。

（2）多主體協(xié)同，是要解決服務(wù)由誰(shuí)提供、如何提供的問題。有些地方政府認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)主要是建設(shè)行政服務(wù)中心問題，實(shí)質(zhì)是把多元化主體協(xié)同排除在外。多主體協(xié)同服務(wù)，要打破原有的政府、企業(yè)和非政府組織獨(dú)立提供服務(wù)的方式，構(gòu)建立體的、階梯式的多主體協(xié)同服務(wù)機(jī)制。