繪制國(guó)企的混改“施工圖”

張銀平

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一年。推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革也是今年國(guó)有企業(yè)改革的重中之重。

混改推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

改革開放以來，國(guó)有企業(yè)改革不斷取得重大進(jìn)展。2015年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《指導(dǎo)意見》深化國(guó)有企業(yè)改革。2016年出臺(tái)了7個(gè)專項(xiàng)配套文件和國(guó)企改革“1+N”文件體系。同時(shí)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委還會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)了36個(gè)配套文件。這些文件體系及相關(guān)細(xì)則，共同形成了我國(guó)國(guó)企改革的設(shè)計(jì)圖、施工圖。

剛剛過去的2017年，我國(guó)眾多行業(yè)在混合所有制改革、稅改、金融改革、價(jià)格改革等領(lǐng)域取得了新突破、新進(jìn)展。尤其是中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)在探索混合所有制改革方面取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和成果，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

12月4日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)在混合所有制改革論壇上披露了央企混改的最新進(jìn)展。據(jù)介紹，這幾年發(fā)改委、國(guó)資委組織開展的兩批共19家央企混改試點(diǎn)，央企二級(jí)公司有10家，三級(jí)公司有9家。這些試點(diǎn)單位的示范帶動(dòng)作用正在逐步顯現(xiàn)，已有超過三分之一的試點(diǎn)企業(yè)基本完成引入投資者、設(shè)立新公司、重構(gòu)公司治理機(jī)制、建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制等工作。

與此同時(shí)，通過混改出現(xiàn)了3個(gè)明顯成效，即投資實(shí)力明顯增強(qiáng)、杠桿率明顯降低、經(jīng)營(yíng)狀況明顯改善。特別是中國(guó)聯(lián)通、東航物流等混改試點(diǎn)方案落地實(shí)施，改革力度大，市場(chǎng)反映積極，營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。

比如，2017年中國(guó)聯(lián)通第一大股東的股權(quán)已從62%下降到了36.7%，不再持有51%以上的股權(quán)。此次改革最大的變化是國(guó)有部分股權(quán)實(shí)現(xiàn)了多元化，使公司更加市場(chǎng)化。中國(guó)聯(lián)通“混”的工作基本已經(jīng)結(jié)束，下一步的重頭戲在于“改”。

2017年12月，有31家中央和地方國(guó)有企業(yè)納入第三批混合所有制改革試點(diǎn)范圍。混合所有制改革呈現(xiàn)出步伐加快、領(lǐng)域拓寬的整體態(tài)勢(shì)。2018年將進(jìn)一步推動(dòng)混改引入戰(zhàn)略投資者，推動(dòng)所屬企業(yè)員工持股，堅(jiān)定推進(jìn)公司資產(chǎn)證券化進(jìn)程。并且加快形成可復(fù)制、可推廣的制度性經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革形成新局面。

混改中需要關(guān)注的問題

混合所有制改革可以理解為兩個(gè)層面的改革，即宏觀層面和微觀層面。宏觀層面指公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的混合，最終形成以公有制為基礎(chǔ)、多種所有制經(jīng)濟(jì)共存的局面：微觀層面指各類所有制企業(yè)的相互融合。而我們重點(diǎn)關(guān)注的是微觀層面的混合，也就是國(guó)企的主動(dòng)混合行為，它是混合所有制改革的主要內(nèi)容。

目前，隨著改革的不斷深入，中央企業(yè)和各地方國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了大膽的實(shí)踐探索，在實(shí)踐中取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也出現(xiàn)了一些對(duì)改革認(rèn)知的誤區(qū)。比如企業(yè)混改意愿不足、混合所有制企業(yè)法人治理和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全等。我們將這些問題歸納為以下幾個(gè)方面。

社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵是“堅(jiān)持公有制的主體地位”。但是隨著生產(chǎn)資料貨幣化向資本化、金融化、證券化轉(zhuǎn)變。公有制的實(shí)現(xiàn)形式不再單純強(qiáng)調(diào)實(shí)物形態(tài)的生產(chǎn)資料共有，更注重價(jià)值形態(tài)的國(guó)有資本與非國(guó)有資本的資本混合來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和混合所有制企業(yè)。但是有部分專家認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司制，今后建成的都是混合所有制或股權(quán)多樣化的公司，國(guó)有企業(yè)還從何談起。公司制企業(yè)與原來的國(guó)有企業(yè)的內(nèi)涵是有極大區(qū)別的，這些問題不好解釋。盡管有規(guī)定說，國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司即國(guó)有企業(yè)。但是，這樣的說法是沒有實(shí)際意義的，因?yàn)楣痉ㄋ?guī)定的公司與全民所有制規(guī)定的國(guó)有企業(yè)是不同的。

有部分同志認(rèn)為“混合所有制改革就是搞股權(quán)多元化”。其實(shí)，混合所有制改革與股權(quán)多元化改革有著本質(zhì)的不同。區(qū)別在于，混合所有制改革是國(guó)有與非國(guó)有共同持股的企業(yè)，而股權(quán)多元化改革強(qiáng)調(diào)多個(gè)法人持股，不要求一定是不同性質(zhì)的持股方的多元持股。

有企業(yè)管理者認(rèn)為，國(guó)企與非公經(jīng)濟(jì)在體制上混合存在障礙。國(guó)企自我優(yōu)越感強(qiáng)，一切事情自己說了算，辦錯(cuò)了大家負(fù)責(zé)。不足是缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，人浮于事，思想相對(duì)保守。而民企正好相反，雙方很難適應(yīng)。況且國(guó)企在人員管理和選人用人上和民企觀念不同，國(guó)企用人選知己，民企用人選同鄉(xiāng)。管理企業(yè)方式上也有很大差異，好的國(guó)企不愿意與民企融合，愿意找有實(shí)力的混合。而民企又不愿意與差的國(guó)企混改，國(guó)企怕國(guó)資流失，表現(xiàn)為國(guó)企不愿將盈利能力強(qiáng)的核心部門對(duì)民企開放，而民企則擔(dān)心參加混改后沒有話語權(quán)。

有民企管理者認(rèn)為，搞好混合所有制要靠政府引導(dǎo)，讓國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)自發(fā)自愿地選擇結(jié)合，是兼并重組還是混合經(jīng)營(yíng)，還是獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，要把主動(dòng)權(quán)交給企業(yè)自身，只要雙方合法合規(guī)就行。另外，還有不少民營(yíng)企業(yè)很想了解國(guó)企現(xiàn)狀和企業(yè)混合的項(xiàng)目，但找不到門不知如何去對(duì)接，希望政府和社會(huì)創(chuàng)造條件搭建平臺(tái)。

混合所有制是一個(gè)具有中國(guó)特色的企業(yè)管理制度，是所有制改革的進(jìn)步，它結(jié)合了國(guó)有企業(yè)或政府的強(qiáng)大資源優(yōu)勢(shì)，加上民營(yíng)企業(yè)管理的靈活和進(jìn)取的理念優(yōu)勢(shì)，呈現(xiàn)的是一個(gè)雙贏的局面。但是，這其中又難免存在諸多的問題。比如，國(guó)有企業(yè)的價(jià)值評(píng)估問題，如何避免國(guó)有資產(chǎn)流失：股權(quán)結(jié)構(gòu)如何合理分配，黨的領(lǐng)導(dǎo)如何體現(xiàn)；公司內(nèi)的財(cái)權(quán)、人事權(quán)、責(zé)任權(quán)的合理劃分問題，如何避免內(nèi)耗等。

國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，采取引進(jìn)社會(huì)資本和部分職工持股的方式。但員工出資認(rèn)購股份的積極性不高。這其中原因之一是怕自己被“套牢”：二是部分員工缺少參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)當(dāng)管理者的自信與勇氣，擔(dān)心自己雖有股東之名，卻難得有股東之實(shí)的憂慮。

有部分人認(rèn)為“混合所有制改革就是國(guó)資國(guó)企改革的全部”。其實(shí)在充分肯定混合所有制改革的重要意義和取得階段成果的同時(shí)，還必須認(rèn)識(shí)到國(guó)企混合所有制改革并不是國(guó)企改革的全部，不能認(rèn)為只有推進(jìn)混合所有制改革才是深化國(guó)有企業(yè)改革，也不能因?yàn)榛旌纤兄聘母锿七M(jìn)的獲得感不明顯，就否認(rèn)整個(gè)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)展。

有不少民營(yíng)企業(yè)由于自身具備的企業(yè)體量小、管理費(fèi)用低、有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，船小好調(diào)頭的優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)技術(shù)含量、產(chǎn)品價(jià)格有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等。又看中了國(guó)企的人才、資金、誠(chéng)信的優(yōu)勢(shì)以及集中的大量社會(huì)資源、行業(yè)資源。因此愿意雙方混合發(fā)揮1+1大于2的市場(chǎng)效果。但由于現(xiàn)有政策強(qiáng)調(diào)國(guó)企混改中國(guó)資的控制地位，于是，民資股東如果參與混改，基本上只能做中小股東。現(xiàn)實(shí)中，由于中小股東權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)不健全，尤其是程序法方面嚴(yán)重缺失，大股東侵害中小股東權(quán)益的現(xiàn)象非常普遍。在這種情況下，中小企業(yè)投資者參與國(guó)企混改的積極性受到很大影響。又由于混合后始終打不開局面，造成目前有些民營(yíng)企業(yè)很失望并要求退出混合。

混合所有制改革是否需要進(jìn)行試點(diǎn)先行。因?yàn)橐粋€(gè)企業(yè)單獨(dú)進(jìn)行某項(xiàng)改革試點(diǎn)，即使說企業(yè)績(jī)效得到改善，也很難說這種改善是由于某項(xiàng)改革取得了效果。因?yàn)槊總€(gè)試點(diǎn)企業(yè)都應(yīng)該是一個(gè)綜合性的改革試點(diǎn)單位。國(guó)企改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，實(shí)質(zhì)推進(jìn)過程中一定要注意各項(xiàng)改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性。國(guó)企功能定位、推進(jìn)混改、建立以管資本為主的國(guó)資管理體制和完善國(guó)企現(xiàn)代企業(yè)制度等各項(xiàng)改革任務(wù)不是割裂的，在具體推進(jìn)過程中要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。從這個(gè)角度看，混改需要試點(diǎn)，但需要綜合全面衡量改革試點(diǎn)成果。

搞好混合所有制改革，不能認(rèn)為單純的引入社會(huì)股東就達(dá)到了改革目的。而是要看是否建立了有效的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。從一些企業(yè)混合所有制改革來看，僅僅強(qiáng)調(diào)約束國(guó)企管理人員的行為，而忽視對(duì)激勵(lì)機(jī)制的建立，不能很好地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束相結(jié)合。因此，建立有效激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)、提高廣大干部員工的積極性，是當(dāng)前國(guó)企改革的工作難點(diǎn)與重點(diǎn)。

混合所有制改革是一個(gè)企業(yè)市場(chǎng)化不斷演進(jìn)的過程，而不應(yīng)該僅是政府的行政目標(biāo)管理過程。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，關(guān)鍵是把握推進(jìn)過程的管理原則，切忌追求表面形式而急于求成，定時(shí)間定目標(biāo)，從而出現(xiàn)混改心切的毛病。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策建議

十九大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委主要領(lǐng)導(dǎo)此前表示，國(guó)企混合所有制改革和其他改革一樣，都是開放的，歡迎包括外資在內(nèi)的各種所有制企業(yè)參加。并強(qiáng)調(diào)，混改是國(guó)企改革的內(nèi)容之一，而不是改革的全部，并不適合于所有的國(guó)有企業(yè)，將堅(jiān)持“宜混則混、宜控則控、宜參則參”的原則。

有專家也認(rèn)為，下一步的改革思路，要分層分類推進(jìn)混改，同時(shí)推動(dòng)混改企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

因此，我們認(rèn)為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)和系統(tǒng)工程，必須深入貫徹黨的各項(xiàng)方針和政策，全面理解推進(jìn)混合所有制改革的各項(xiàng)精神，并需要深入分析在進(jìn)行混合所有制改革中存在問題的深層次原因，努力尋求破解思路與辦法。具體來看，我們認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作。

一是要繼續(xù)加強(qiáng)混合所有制改革的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步健全國(guó)有資本的管理體制，完善企業(yè)公司治理機(jī)制。因?yàn)榘l(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不同資本混合后要想真正實(shí)現(xiàn)“相互融合”，就需要進(jìn)一步健全具有中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，在激勵(lì)和約束、責(zé)任和監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上，形成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層及黨的組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、科學(xué)合理、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，將資本決策權(quán)交給專業(yè)投資方，將經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人。

二是營(yíng)造鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，要毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，營(yíng)造有利于非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。

三是要不斷強(qiáng)化混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治基礎(chǔ)。要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。同時(shí)還要充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的作用?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)的發(fā)展涉及多方產(chǎn)權(quán)主體，是一個(gè)利益博弈的復(fù)雜過程，應(yīng)確保程序的公正性和結(jié)果的公平性，努力避免信息不透明引起的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。特別要吸取過去國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，壓縮產(chǎn)權(quán)交易可能尋租的空間，防范部分利益主體通過混合所有制侵吞國(guó)有資產(chǎn)或變相私有化。

四是在混合所有制改革中，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的企業(yè)文化以及外資企業(yè)的企業(yè)文化，存在諸多差異，也伴隨著不同企業(yè)文化之間的相遇、交匯甚至沖突。為此，國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革時(shí)，一定要重視企業(yè)文化融合的問題，通過各方的合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合作共贏的目的，從而提高改革的成功率。

五是激發(fā)政府“放”的活力。當(dāng)前，推行混合所有制改革，要解決好政府的放權(quán)問題，讓政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，把該賦予給企業(yè)的權(quán)力賦予給企業(yè)，把該履行的監(jiān)管責(zé)任履行到位。只有這樣，國(guó)企混改才能達(dá)到目的。同時(shí)，用企業(yè)混改取得的成果，來評(píng)判政府的職能轉(zhuǎn)變是否到位。

六是激發(fā)企業(yè)“闖”的活力。企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力是企業(yè)發(fā)展壯大的基石。如何通過混合所有制改革激發(fā)和培育這種“闖”的活力。企業(yè)要科學(xué)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，培育企業(yè)核心技術(shù)，創(chuàng)造核心產(chǎn)品，從而占領(lǐng)和開發(fā)市場(chǎng)。建立企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，注重相互合作，通過市場(chǎng)手段獲得企業(yè)需要的核心技術(shù)和專業(yè)人才，將外來知識(shí)有效地沉淀在企業(yè)內(nèi)部，形成自己的品牌特色，達(dá)到培育和提升企業(yè)的“闖”勁。企業(yè)要發(fā)揮其“精”的特長(zhǎng)，專注于某一兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，向“?！焙汀熬钡姆较虬l(fā)展，形成特色和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

七是激發(fā)社會(huì)資本“投”的活力。目前，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行、企業(yè)效益不佳，導(dǎo)致社會(huì)資本沒有較好投向，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。很顯然，推動(dòng)混合所有制改革，必須要有效吸引社會(huì)資本，積極引進(jìn)社會(huì)資本。而從方式上看，整體上市、資產(chǎn)證券化、員工持股等還是吸引社會(huì)資本的有效方式，但是，企業(yè)也可以采用引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組、增資擴(kuò)股等方式引入社會(huì)資本。

八是國(guó)企混改是多方協(xié)同的成果，其中企業(yè)員工是否受到激勵(lì)是非常重要的方面。在國(guó)企混改過程中如何運(yùn)用股權(quán)激勵(lì)、以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向優(yōu)化薪酬內(nèi)部分配等，需要探索與考量，而且混改更要注重體制機(jī)制的改變?；旄闹?，需在公司治理層面建立起治理均衡、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、市場(chǎng)融合的體制機(jī)制，充分激勵(lì)各利益相關(guān)主體，這樣才能使混改真正起到成效。

國(guó)企混改正在漸次展開，其成效應(yīng)當(dāng)如何評(píng)估？我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從四個(gè)維度來做出評(píng)價(jià)。第一，是否有利于國(guó)有資本的放大功能。第二，是否有利于國(guó)有資本的保值增值。第三，是否有利于提高國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力。第四，混改過程中參與進(jìn)來的非公資本是否真正參與了公司治理。因此，人們相信，通過理論探討和實(shí)踐，遵照市場(chǎng)規(guī)律，激發(fā)政府“放”、企業(yè)“闖”、社會(huì)資本“投”的活力，不斷解決問題，相信混合所有制改革一定能夠取得更大的成功。