新城鎮(zhèn)化背景下土地集約利用問題研究

宋婉靜

(商丘職業(yè)技術學院 經(jīng)貿系，河南 商丘 476100)

一、研究背景

改革開放40年來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，越來越多的農村剩余勞動力轉移到了城鎮(zhèn)，人多地少成為我國土地資源利用的巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，我們一方面要堅守18億畝耕地紅線，提高農業(yè)用地集約利用水平，保證糧食安全；另一方面要以有限的土地資源保證和推進城鎮(zhèn)化發(fā)展建設。因此，如何合理利用土地，優(yōu)化布局，提高土地集約利用度，是值得我們深究的課題，成升魁負責編纂的《中國可持續(xù)發(fā)展總綱 (第 5 卷): 中國土地資源與可持續(xù)發(fā)展》中強調了土地資源高效利用，與其他資源互配發(fā)展對經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要影響。可持續(xù)發(fā)展是一種綠色高效、注重長遠發(fā)展的經(jīng)濟增長模式，它既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。當今，土地資源十分有限，過度的開發(fā)利用不僅破壞影響當代人的生存環(huán)境，也損害了子孫后代的利益，土地集約利用實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展無疑是在造福后代。所以，實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地集約利用一舉多得，不僅提高了城市土地的使用率，保護了珍貴的國土資源，更促進了社會的可持續(xù)發(fā)展[1]132-133。

我國國土面積位居世界第三，但人均土地面積僅為世界平均水平的29%。在新型城鎮(zhèn)化高速推進的情況下，國內城市面積持續(xù)擴張，農用土地大面積被侵占。見表1。

表1 2014年-2016年我國農業(yè)用地、建設用地面積變化情況 萬公頃

如表1所示，依據(jù)2017年4月中華人民共和國國土資源部公布的數(shù)據(jù)，全國農業(yè)用地逐年減少，建設用地面積不斷增加。在新經(jīng)濟業(yè)態(tài)下，中國經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的需求量有增無減，土地資源總量不變注定了土地利用矛盾越來越突出，此消彼長的供應方式造成了發(fā)展的失衡。為了解決這樣的矛盾，中國土地集約利用不能僅僅轉換土地類型、挖東補西，而是必須走內部挖潛、合理規(guī)劃、綠色開發(fā)的道路，集約利用區(qū)域內的土地資源才是解決問題的關鍵所在。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用的現(xiàn)狀

(一)新城鎮(zhèn)化發(fā)展

隨著社會的進步和發(fā)展，農村人口向城鎮(zhèn)不斷聚集轉變的過程，即為城鎮(zhèn)化。當前中國土地稀缺，社會矛盾加劇，勢必加快城鎮(zhèn)化進程。早在2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會議就已經(jīng)提出了“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化建設理念，將提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率，解決優(yōu)質耕地資源被占用破壞，嚴重威脅糧食和生態(tài)安全等問題作為新型城鎮(zhèn)化推進的主要內容，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在改革思路、推進策略、空間布局、發(fā)展模式上都呈現(xiàn)出新的特征，進一步凸顯了走新型城鎮(zhèn)化道路、促進土地集約利用的必要性和緊迫性。

城鎮(zhèn)化率是指一個地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住人口的比例，是反映城鎮(zhèn)化水平高低的重要標準。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，自十八大以來特別是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》發(fā)布實施以來，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展得到了扎實有序的推進。如圖1所示：

圖1 2014年-2017年中國平均城鎮(zhèn)化率

截至2017年末，全國人口城鎮(zhèn)化率超過58%，根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率30%-70%期間是加速城鎮(zhèn)化時期，也是經(jīng)濟快速發(fā)展的黃金時期,發(fā)達國家的城市化率在80%左右。圖2是中國主要省份的城鎮(zhèn)化率。

圖2 2017年初中國主要省份城鎮(zhèn)化率

如圖2所示，2017年初上海、北京、天津的城鎮(zhèn)化率超過80%，中國有十個省份城鎮(zhèn)化率超過全國平均水平，其中有八個省份城鎮(zhèn)化率低于50%，其中一個來自中部地區(qū)，其他7個省份均屬西部地區(qū)。綜合來看城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展互為支撐，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率較低，“以人為本”高效集約的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程有待進一步推進和深化。

(二)城鎮(zhèn)土地集約利用的含義

古典經(jīng)濟學家李嘉圖最早在他的地租理論中提到了農業(yè)用地方面的研究，后來衍生出城鎮(zhèn)土地集約利用的概念，其主要意思是指在科技進步的基礎上，在單位土地面積上增加生產資料和勞動投入，單位土地面積產能、經(jīng)濟功能和負荷能力都會有很大提升[2]739-748。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社會經(jīng)濟各部門競相占用土地，城市用地供需矛盾日益加劇，土地集約利用與城鎮(zhèn)化水平之間存在著天然的耦合關系，相互作用相互影響。下面就通過集聚效應理論來體現(xiàn)二者之間的耦合關系。見圖3。

圖3 新型城鎮(zhèn)化土地集約利用相互影響機制

新城鎮(zhèn)化的發(fā)展一方面形成了人口和產業(yè)的集聚，促使產業(yè)結構不斷調整升級，城市規(guī)模不斷擴大，產生了規(guī)模經(jīng)濟；另一方面土地、人力、技術、資金等要素的投入強度增加，產出效益獲得很大提升，城市經(jīng)濟活動的布局更為合理，各地區(qū)揚長補短根據(jù)自身優(yōu)勢進行專業(yè)化分工和生產以深化產業(yè)內或產業(yè)間結構調整和改造升級，既提高了土地的產出效益，又優(yōu)化了土地利用結構,實現(xiàn)土地集約利用，造福子孫后代的可持續(xù)發(fā)展[3]2005-2020。

三、新城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用水平

根據(jù)筆者在2017年北大中文核心期刊《世界農業(yè)》中對于中國土地集約利用水平的研究結論，十五年的研究時間段里2001-2010年中國土地集約利用水平為Ⅳ級，即土地利用水平不集約；2011-2012年中國土地集約利用水平提升，土地利用基本集約達到Ⅲ級；2013-2015年中國土地集約利用水平進一步提升為Ⅱ級，即土地利用集約。中國土地集約利用水平的變化主要分為兩個階段：(1)2001-2004年，土地利用不集約情況下集約度日益下降；(2)2005-2015年，土地利用逐漸由不集約變?yōu)橥恋乩眉s，且土地利用集約度不斷提升。

2017年黨的十九大提出了決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利。在城鄉(xiāng)一體化，工業(yè)化持續(xù)推進的背景下，國家經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市建設日新月異，推進新型城鎮(zhèn)化建設是實現(xiàn)全面建設小康社會的主要方向。2017年初，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，根據(jù)2016年的統(tǒng)計結果，2015年全國財政支出超過17.58萬億元，相比2005年的3.39萬億元，增長4.19倍；人均GDP 11年間也增長了近3倍：由12 400元/人增加到46 652元/人；地均社會消費品零售總額由61.98萬元/平方公里增加到273.33萬元/平方公里；經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，在國家相關政策的引導，地方政府的支持下，城鎮(zhèn)化進程有序推進，農村剩余勞動力接受相關機構的再就業(yè)培訓，進入各大產業(yè)，尤其是第三產業(yè)迅速增加到305 809.7億元，再次刷新了GDP占比。房地產業(yè)作為GDP的主力軍，發(fā)展迅猛，大幅增加了當?shù)卣般y行業(yè)的財政收入，房地產投資完成額增長6.22倍，由13 158.3億元增加到95 035.6億元。經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶來了生態(tài)環(huán)境的破壞，習近平總書記提出了中國的發(fā)展方式“既要金山銀山，又要綠水青山”，完全轉變了“先破壞后治理”的發(fā)展模式，各項環(huán)境政策的制定和實施，遏制了生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢[1]132-133。

四、新城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用的對策建議

(一)合理規(guī)劃，制定土地集約利用的發(fā)展戰(zhàn)略

《禮記·中庸》有云：“凡事預則立，不預則廢。”中國幅員遼闊，人口眾多，后備土地資源匱乏，土地資源的合理利用關乎國計民生。新城鎮(zhèn)化建設離不開土地開發(fā)、利用和轉型，從國家資源、社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的全局出發(fā)，以經(jīng)濟學的供給側改革研究為基礎，各級政府應認真總結以往土地利用規(guī)劃的不足，合理預測各類用地的需求，統(tǒng)籌安排各類用地的比例關系，堅持保護耕地，嚴格控制土地供應總量，協(xié)調好城市建設、土地利用和經(jīng)濟發(fā)展三者間的關系。這樣不僅能促使土地利用者高效利用土地，還能充分發(fā)揮資本、勞動力等其他生產要素的替代作用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用[4]151-154。

(二)依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，采取合理的土地利用方式

城鎮(zhèn)化發(fā)展腳步不斷加快，在土地資源緊缺，總量嚴格控制的情況下，只有不斷利用好現(xiàn)有土地，優(yōu)化土地利用結構，協(xié)調各類用地空間布局，才能提高城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源的利用效率。合理利用土地，主要可采取以下幾種方式：第一，進一步完善土地儲備、征用、收購、置換等政策，挖掘存量土地潛力，整理城市、農村各類用地，用合理合法的措施轉變低效或閑置的土地資源；第二，招商引資推動產業(yè)結構發(fā)展升級，利用產業(yè)發(fā)展帶動土地結構優(yōu)化；第三，發(fā)揮中心城市或大城市的輻射力，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮帶動、集聚和主導的重要作用，形成區(qū)域產業(yè)聯(lián)動發(fā)展，推進土地集約利用。

(三)發(fā)揮土地市場配置作用，建立和完善土地集約利用的監(jiān)管機制

發(fā)揮土地市場的配置作用是提高土地利用效率的根本動力，市場經(jīng)濟的一般規(guī)律即為市場決定資源配置，因此應最大限度地發(fā)揮市場機制的激勵和約束作用，形成反映市場供求關系的土地市場價格機制，完善土地價格的調節(jié)機制，包括產業(yè)用地、城鄉(xiāng)居民住宅用地等。在充分發(fā)揮土地市場配置作用的基礎上，要建立和完善發(fā)展改革、商務、工業(yè)和信息化、國土資源、環(huán)境監(jiān)管等多部門聯(lián)動的共同責任監(jiān)管機制。如對項目用地提高準入標準、對投資強度、用地規(guī)模、功能分區(qū)、建筑密度和容積率等多個方面嚴格審查和實時地跟蹤管理。動態(tài)聯(lián)動的監(jiān)管機制，利用先進的信息采集、處理技術提高對土地監(jiān)管部門以及土地資源的監(jiān)督和管理力度，鼓勵和保護對于違規(guī)使用土地等情況的檢舉行為，從根本上提升土地集約利用水平。