具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分

陳禮賢

（541006 廣西師范大學(xué)法學(xué)院 廣西 桂林）

一、具體行政行為與抽象行政行為的特征定義的差異性比較

抽象行政行為有兩種層面上的意義，一是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，是指靜態(tài)意義上的。例如國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)。一是制定具有普遍約束力的文件的活動(dòng)，這是動(dòng)態(tài)意義層面上的。包括行政規(guī)法規(guī)，地方性法規(guī)，部門規(guī)章和發(fā)布的決定、命令等。抽象行政行為更注重活動(dòng)過(guò)程。

（一）抽象行政行為的特征

1.抽象行政行為對(duì)象具有普遍性

抽象行政行為一般調(diào)整不特定的多數(shù)人或事，但是具體行政行為針對(duì)的是某一類人或事。例如方屋拆遷中有關(guān)機(jī)關(guān)制訂的拆遷管理的規(guī)范性文件中關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，調(diào)整的就是不特定的群體，范圍廣泛，因此屬于抽象行政行為。

2.抽象行政行為可以反復(fù)適用，具有普遍性和持續(xù)性

抽象行政行為的形式靈活多樣，適應(yīng)性強(qiáng)。一般以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來(lái)，而這些規(guī)范性文件不僅適用一次，在同樣的條件下，規(guī)范性文件在其有效期間內(nèi)，就可以反復(fù)適用，這就是抽象行政行為的持續(xù)性。一直具有約束力的效力。

3.抽象行政行為程序不同

抽象行政行為的活動(dòng)程序接近立法程序，對(duì)行政相對(duì)人的影響是具有約束力的。當(dāng)然，其效力肯定低于法律的效力。我國(guó)的國(guó)務(wù)院有行政法規(guī)立法權(quán)。我國(guó)憲法第90條規(guī)定的部門規(guī)章的制定。以及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的制定都是屬于抽象行政行為。

4.抽象行政行為不可以發(fā)起訴訟

行政相對(duì)人對(duì)抽象行政行為不服的只能申請(qǐng)行政復(fù)議也就是只能向原行政主體或者上一級(jí)行政主體反應(yīng)意見(jiàn)請(qǐng)求撤銷，且不適用調(diào)解更不能向法院提起訴訟。

（二）具體行政行為的概念

具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的對(duì)象，對(duì)該對(duì)象所做的事項(xiàng)作出處理決定。最高人民法院在有關(guān)行政訴訟的司法解釋中，對(duì)具體行政行為作了如下界定：“具體行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)作出有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！本唧w行政行為包括的范圍極廣，如行政許可、行政處罰等。

1.具體行政行為是對(duì)特定的對(duì)象事項(xiàng)作出的

具體行政行為的對(duì)象不在乎其數(shù)量的多少，而在于該數(shù)量是確定的人和事。例如拆遷決定中關(guān)于房屋拆遷的范圍是確定的，自然是具體行政行為。但是這個(gè)決定卻是抽象行政行為。

2.具體行政行為的效力不具有普遍約束力

具體行政行為僅僅是針對(duì)該項(xiàng)處理事務(wù)或者人做出的，效力不及其他人和事。是特定的人和事。而且只能適用一次不能反復(fù)適用。

3.具體行政行為是單方面的行為，無(wú)需征得相對(duì)人的同意

具體行政行為僅行政機(jī)關(guān)是單方面的行政行為，具體行政行為根據(jù)行為的內(nèi)容，對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)直接作出決定，且決定是具有法律效力的，直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，相對(duì)人只能被動(dòng)的接受。

當(dāng)前我國(guó)理論界基本形成了以下的劃分標(biāo)準(zhǔn)：

第一，調(diào)整范圍的不同。具體行政行為具有針對(duì)特定的事項(xiàng)、具體的對(duì)象；而抽象行政行為則是相反的，他的范圍是不確定的，不在乎相對(duì)人的多少，行為事項(xiàng)的廣泛。而且具有普遍約束力。

第二，能否反復(fù)適用。具體行政行為只是針對(duì)某一事項(xiàng)做出的，只是對(duì)于該項(xiàng)事有效，對(duì)于其他事項(xiàng)則不適用；抽象行政行為則在同樣的條件情況下，可以反復(fù)適用，即在其有效期間內(nèi)，一直有約束力的。

第三，影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的方式不同。具體行政行為根據(jù)行為事項(xiàng)的情況，產(chǎn)生的作用是一針見(jiàn)血的，直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)；但抽象行政行為則是相反的是間接的影響，需要通過(guò)具體行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)其作用，上文提到了抽象行政行為只是一些規(guī)范性的規(guī)定，是一種條文性的，并不產(chǎn)生實(shí)際作用。

二、具體行政行為和抽象行政行為的主體差異

在行政法中，行政主體是一般意義上的指權(quán)利的承擔(dān)者，行政主體地位通過(guò)行政法確立。行政主體是行政權(quán)利，行政活動(dòng)的實(shí)施主體，需要遵守與執(zhí)行的法律效力。具體行政行為的行政主體具體有：

第一，依據(jù)法定條件、原則和程序而設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)還必須具有行政主體資格以及對(duì)外實(shí)施具體行政行為的資格。不具有行政主體資格或者對(duì)外實(shí)施具體行政行為資格的機(jī)關(guān)是不能作為實(shí)施主體，該兩個(gè)條件必須都符合。因?yàn)橛行C(jī)關(guān)是不具備執(zhí)法資格的。比如有些內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)如辦公廳、研究室、檔案局以及人事、財(cái)務(wù)、后勤等工作機(jī)關(guān)，是不具有外部管理行政主體資格的。在如公安、海關(guān)、稅務(wù)等是具有實(shí)施具體行政行為的外部管理機(jī)關(guān)。

第二，必須具有法定行政職權(quán)，并能對(duì)外行政管理相對(duì)人采取具體行政行為的公務(wù)員。當(dāng)然行政主體資格具有的只能是不相同的，各個(gè)部門的職能是特定的。而且某些特定的活動(dòng)還需要有特定人員資格方面的要求。比如法官是需要取得律師資格證書(shū)的才能擁有審判的權(quán)限。

第三，有些被國(guó)家授權(quán)的組織，被行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人的原被代理行政機(jī)關(guān)。國(guó)家可以通過(guò)法定程序?qū)⒛稠?xiàng)對(duì)行政管理相對(duì)人進(jìn)行具體管理的職權(quán)，授予某些組織或者行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序委托其他的行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者個(gè)人。但是要注意的是這些被授權(quán)的或接受委托的組織只能是法律授權(quán)。不能超出其規(guī)定的事項(xiàng)。

抽象行政行為和具體行政行為的主體是有一定的差異：具體行政行為的主體范圍很廣泛，包括一些授權(quán)的社會(huì)組織，而抽象行政行為的主體則相對(duì)嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)資格的合法性的地方性法規(guī)的制定主體是設(shè)區(qū)的地級(jí)市才有資格。這是因?yàn)槌橄笮姓袨樾ЯΨ秶鷱V泛，一個(gè)抽象行政行為常常能產(chǎn)生不定數(shù)的具體行政行為。所以能夠行使抽象行為活動(dòng)的主體是有嚴(yán)格要求的。

三、具體行政行為與抽象行政行為的對(duì)象不同比較

（1）具體行政行為與抽象行政行為對(duì)象的區(qū)別并不在于對(duì)象的數(shù)量上的多寡，關(guān)鍵這一數(shù)量是否是確定的。抽象行政行為的對(duì)象事項(xiàng)都是不確定的，而且對(duì)某一范圍內(nèi)的規(guī)定可以反復(fù)適用，只要其空間效率還在，其作用是一直的肯定的調(diào)整和約束。是具有普遍約束力的，但對(duì)行政相對(duì)人的影響是間接的作用，并不會(huì)直接導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的變化；具體行政行為的作出是單方面的不經(jīng)行政相對(duì)人即可生效，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)是直接影響的，同時(shí)具體行政行為只對(duì)該處理事項(xiàng)有效，效力不及該事項(xiàng)之外，針對(duì)的對(duì)象時(shí)確定的，是特定的人或者事，本身的約束力是有限的。

（2）抽象行政行為與具體行政行為的對(duì)對(duì)象作用效力也是不同的。前面說(shuō)到了抽象行政行為的效力是能反復(fù)適用的，間接影響力；而具體行政行為是對(duì)所針對(duì)的特定事項(xiàng)有效，對(duì)該事項(xiàng)以外的是沒(méi)有作用的，但效果是直截了當(dāng)?shù)?。具體說(shuō)來(lái)：抽象行政行為完成后，形成的是具有法律效力的文件。這種準(zhǔn)立法行為并不直接產(chǎn)生該法律文件規(guī)定的法律結(jié)果。相當(dāng)于法律，當(dāng)你沒(méi)有觸犯時(shí)，并沒(méi)有起任何的作用，是一種事前的規(guī)范，其發(fā)生效力的條件是你觸犯了該規(guī)定，而且是你符合其特定的對(duì)象條件時(shí)，但是其效力范圍內(nèi)是可以對(duì)任何人產(chǎn)生同樣的反復(fù)適用的作用的，效力永在。而具體行政行為則是針對(duì)特定事項(xiàng)的直接處理，每一個(gè)處罰行為是獨(dú)立的終結(jié)。并不影響其他的事項(xiàng)。

四、具體行政行為與抽象行政行為的救濟(jì)方式的異同

（1）對(duì)于行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益方面來(lái)區(qū)分具體行政為和抽象行政行為如行政行為有其監(jiān)督制度。

內(nèi)部監(jiān)督指的是行政機(jī)關(guān)為了更好地維護(hù)政權(quán)，在自身內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督系統(tǒng)也就是從中央到地方的各級(jí)政府設(shè)置的獨(dú)立的行政行為監(jiān)督體系。依法在系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，概括為以下幾個(gè)方面：

第一，國(guó)務(wù)院對(duì)所屬部委和地方各級(jí)人民政府的監(jiān)督。對(duì)于這一監(jiān)督的權(quán)利，從我國(guó)的機(jī)構(gòu)組織可以看出其上下級(jí)的作用。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、給委員會(huì)以及地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、命令、指示和決定”。

第二，上級(jí)人民政府對(duì)所屬各工作部門及下級(jí)人民政府的監(jiān)督。我國(guó)實(shí)現(xiàn)上級(jí)管下級(jí)的制度，我國(guó)憲法中規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或撤銷所屬工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

第三，國(guó)務(wù)院的適用裁決以及其他監(jiān)督。

（2）我《行政復(fù)議法》賦予行政相對(duì)人復(fù)議的權(quán)利，建立了行政復(fù)議制度。行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，按照法定程序和條件向作出該具體行政行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法定機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)該具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出復(fù)議決定的活動(dòng)。我國(guó)目前不僅有關(guān)具體行政行為的救濟(jì)而且還有規(guī)定抽象行政行為的救濟(jì)，根據(jù)法律的規(guī)定確確實(shí)實(shí)地說(shuō)明了我國(guó)重視抽象行政行為的救濟(jì)，也由此看出區(qū)別二者的中心不應(yīng)該放在行政復(fù)議上。所以具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)別歸結(jié)在是否可訴性問(wèn)題上。

除了社會(huì)團(tuán)體對(duì)行政行為的監(jiān)督外，還有司法監(jiān)督。也就是公民、法人或其他組織可以提請(qǐng)行政訴訟，人民法院可以受理行政案件。所謂行政訴訟，是指法院應(yīng)公民、法人或者其他組織的請(qǐng)求，通過(guò)法定程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性，從而解決一定范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。

從其定義中明確規(guī)定了具體行政行為才可納入行政訴訟范疇。而不可訴性是抽象行政行為的特征之一，例如我國(guó)《行政訴訟法》第十三條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”。明確了針對(duì)抽象行政行為提起的行政訴訟情況，人民法院不予受理。當(dāng)然橫向比較英美法等國(guó)的相應(yīng)訴訟是可以的，比如讓·里偉羅和讓·瓦利納【法】所著的《法國(guó)行政法》中“只有針對(duì)政府部門含有決定的文件提起的越權(quán)行為訴訟，行政法院方可予以受理”。在如，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第553條第5項(xiàng)規(guī)定：“各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請(qǐng)發(fā)布、修改或廢除某項(xiàng)規(guī)章的權(quán)利”。從該條文中可以得出在英美國(guó)家抽象行政行為是可以進(jìn)行訴訟的。而我國(guó)則是不行的：一是我國(guó)憲法對(duì)抽象行政行為已設(shè)有救濟(jì)途徑，上文已提到的內(nèi)部監(jiān)督；一是我國(guó)沒(méi)有專門的行政法院來(lái)管理行政訴訟，人民法院的承受力有限；再則從抽象行政行為的準(zhǔn)立法性來(lái)分析，如果抽象行政行為被撤銷后一概不溯及既往。如原征收的農(nóng)業(yè)稅被取消后，依據(jù)原規(guī)定的征收的稅款不受影響，不可能返還。

行政行為的是否可訴性是在訴前必須要區(qū)分的，對(duì)于區(qū)分是具體行政行為還是抽象行政行為是特別明顯的一條標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語(yǔ)

具體行政行為和抽象行政行為不僅是行政法學(xué)的一組基本概念，區(qū)分二者更是關(guān)系到相對(duì)人的切身利益。這種區(qū)分已經(jīng)上升為人民法院的受案范圍的必要步驟，是實(shí)為重要的。我們學(xué)會(huì)明確二者的劃分標(biāo)準(zhǔn)的目的實(shí)為更好地保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。由于我國(guó)行政行為監(jiān)督存在的各種問(wèn)題。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，各個(gè)機(jī)構(gòu)又缺乏主動(dòng)有效的溝通，也缺乏主動(dòng)性的去核查。所以區(qū)好分具體行政行為和抽象行政行為更將有利于發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，為相對(duì)人指明方向，其意義是重大的。