關于國有土地使用權有償轉(zhuǎn)讓問題的思考

劉明　賈寧

改革開放以來，我國國有土地使用制度經(jīng)歷了從無償、無限期到有償有限期的變革。從此，一舉打破了土地長期無償、無限期、無流動的“三無”和單一行政劃撥制度，實行行政劃撥和有償出讓使用土地的“雙軌制”。

一、嚴格執(zhí)法，加強管理，制止國有土地使用權轉(zhuǎn)讓中的違法行為

現(xiàn)實生活中國有土地轉(zhuǎn)讓存在的問題，不管是大是小，是多是少，概括起來，均屬非法轉(zhuǎn)讓。因此，解決問題的關鍵在于嚴格執(zhí)法。各級政府的土地管理、房產(chǎn)管理、規(guī)劃、稅務以及司法等部門應對存在的問題引起高度重視，采取有力措施規(guī)范房地產(chǎn)市場行為。這里要著重抓好以下幾方面的工作：

一是土地管理部門、房產(chǎn)管理部門要嚴格把好登記關，監(jiān)督國有土地使用權的當事人依法轉(zhuǎn)讓土地使用權，及時糾正違法轉(zhuǎn)讓行為；

二是嚴格實行土地用途管制，對擅自改變土地使用用途的違法轉(zhuǎn)讓，土地管理部門要堅決予以制止查處，以維護城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的實施，城市規(guī)劃部門也應協(xié)調(diào)管理，處理好城市規(guī)劃和土地管理的關系，共同辦好建設項目的規(guī)劃及用地手續(xù)；

三是對私自轉(zhuǎn)讓土地使用權；牟取暴利的單位或個人，土地管理部門應視其情節(jié)輕重，給予警告、罰款、沒收非法收入直至注銷產(chǎn)權證書，收回土地使用權等相應的處罰：

四是土地管理部門及國有資產(chǎn)管理部門應加強對企業(yè)使用權的管理，尤其是加強企業(yè)改革中的土地資源管理，科學評估地價，加強土地資產(chǎn)營運監(jiān)督；

五是對通過劃撥方式取得的土地作用權法律不允許轉(zhuǎn)讓而進行轉(zhuǎn)讓或未按規(guī)定的條件補交或抵交出讓金而進行轉(zhuǎn)讓的，土地執(zhí)法部門應依法予以沒收違法所得及直至收回土地使用權。對觸犯刑律的，應追究其刑事責任。

二、擴大土地使用權出讓范圍，增強市場競爭機制

現(xiàn)今，鞍山市建設用地在提供上還是實行“雙軌制”并進，即是以行政劃撥和出讓方式提供土地給用地單位。而其中按行政劃撥方式進行供地還占較大比例，大量無償限期使用土地阻礙了全市地產(chǎn)市場的進一步發(fā)展，不利于地產(chǎn)市場的全方位培育。因此，筆者認為，要進一步推進土地使用制度改革，擴大市場，建立一個以市場經(jīng)濟配置土地資源的有效手段，就必須擴大土地使用權出讓比例。應該對除法律規(guī)定可以劃撥用地外，其他建設用地一律實行出讓方式供地。這既可體現(xiàn)土地這一特殊商品的經(jīng)濟價值，又可避免土地投機行為。要積極引導原劃撥土地的入市，鼓勵其合法流轉(zhuǎn)。凡屬劃撥土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地及舊城改造的國有土地都要實行有償使用，納入有償出讓和轉(zhuǎn)讓的軌道。并積極試行土地使用權年租制。通過逐步提高土地使用權出讓比例，以適應社會主義市場經(jīng)濟的需要，保障全市地產(chǎn)市場的不斷壯大和健康發(fā)展。

為了保證國有土地使用權真正做好有償轉(zhuǎn)讓，而且做到物有所值恰到好處，不低償和高賣，這里有兩個問題要切實解決。

一是要堅決推行土地使用權招標和拍賣制度。凡市、縣轄區(qū)內(nèi)的國有存量土地（包括歷史用地、劃撥土地使用權轉(zhuǎn)讓、工業(yè)用地改變?yōu)樯套∮玫氐模?；農(nóng)村集體土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后的招標拍賣出讓以及法院判決需拍賣用于清償債務的土地使用權轉(zhuǎn)讓均需實行公開招標、拍賣出讓。市轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營性房地產(chǎn)項目用地的，更需通過招標、拍賣方式出讓。這是建立公開、公平、公正的地產(chǎn)市場秩序，充分實現(xiàn)“由市場確定地價，由市場確定開發(fā)單位”，更好盤活城鎮(zhèn)國有存量土地，促進我市經(jīng)濟和城鎮(zhèn)發(fā)展需要。為此，要堅決貫徹執(zhí)行省和我市城鎮(zhèn)國有土地使用權公開招標拍賣暫行辦法。

二是要進一步加強地價管理，搞好地價評估。土地價格的確定是地產(chǎn)市場交易的核心，是土地作為資產(chǎn)，具有商品價值的主要體現(xiàn)，是地產(chǎn)市場運作中不可缺少的重要一環(huán)。當前，鞍山市地價管理還有待完善，喊價叫價買賣土地的現(xiàn)象還經(jīng)常出現(xiàn)，甚至一些低價轉(zhuǎn)讓土地，導致國有土地資源大量流失，嚴重阻礙了地產(chǎn)市場的規(guī)范和政府實行宏觀調(diào)控手段。筆者認為，首先要在基準地價基礎上，評估宗地地價，保證地價評估的準確性和合理性。其次市國土部門要加強地價評估隊伍的建設，抓好估價人員和估價機構(gòu)的資格認證工作，使地價評估隊伍評估出的地價具有合法性、權威性和科學性。

三、健全配套現(xiàn)行土地轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國已出臺了許多有關國有土地使用權有償轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)，為房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展提供了有力的法律保障，標志著我國國有土地使用制度的改革進入了一個新的發(fā)展階段。但現(xiàn)行有關土地轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)健全配套還不夠。有的不能適應實際，不夠具體、不夠全面，致使有的土地轉(zhuǎn)讓行為無所適從；有些土地法律法規(guī)過于簡單，難以操作；有些土地法規(guī)缺乏明確的法律責任的規(guī)定。比如，法律責任問題?！冻鞘袊型恋厥褂脙r格管理暫行辦法》第17條規(guī)定，對違反國家土地使用權價格法規(guī)政策等，可由價格檢查機構(gòu)依法查處。但到底該如何查處，應負什么法律責任沒有明確的規(guī)定，使當事人產(chǎn)生“違法不犯罪”的觀念，價格執(zhí)行機構(gòu)也難以操作。對此，筆者認為，應該從立法上加以完善：（1）為更有效地打擊土地犯罪行為，應加快做好新《刑法》第228條的司法解釋工作，對“情節(jié)嚴重”，“情節(jié)特別嚴重”的界定明確化，具體應該從違法轉(zhuǎn)讓哪些土地，違法或違規(guī)轉(zhuǎn)讓土地使用權的金額多少，造成社會影響多大，對正常市場秩序擾亂的程度多大或造成后果多嚴重等方面進行界定。（2）加快其他方面的配套法規(guī)的修訂及制定工作。比如抓地價等方面的配套立法，為了防止國有土地使用權轉(zhuǎn)讓價格的不合理上漲，建立制定地價管理規(guī)定，國有土地使用權的轉(zhuǎn)讓市場管理規(guī)定等等，明確規(guī)定國有土地使用權轉(zhuǎn)讓價格的構(gòu)成及對價格進行調(diào)整的法規(guī)措施，如制定最高限價，增加土地供給，制定公布標準地價，甚至規(guī)定適當凍結(jié)地價，規(guī)定對明確的投機行為及違反價格法規(guī)行為給予罰款或采取其他嚴厲制裁措施等。（3）建議增加公證等監(jiān)督機制的法律規(guī)定，把公證列入土地使用權轉(zhuǎn)讓的必經(jīng)程序。

國有土地使用權有償轉(zhuǎn)讓工作，是一件政策性很強的工作，也是一項涉及土地所有者和使用者的合法權益的工作，只要通過普及法律知識，增強全社會公民對土地管理法律、法規(guī)意識，加強管理，嚴格執(zhí)法，不斷健全土地轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)，避免和糾正違法行為，使國有土地使用權有償轉(zhuǎn)讓制度得到完善。