探析聯(lián)合國(guó)和平行動(dòng)法律適用問(wèn)題

蘇遙

摘 要：聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)是在世界東西方兩大陣營(yíng)的對(duì)峙冷戰(zhàn)的過(guò)程之中誕生的，自維和行動(dòng)發(fā)起幾十年來(lái)，和平行動(dòng)已經(jīng)成為不容忽視的全球現(xiàn)象，帶來(lái)重大的政治、軍事、人道和法律挑戰(zhàn)，對(duì)于此問(wèn)題的研究不容耽誤和小覷。和平行動(dòng)已經(jīng)成為維護(hù)世界和平與安全的重要手段，從法律角度完善和平行動(dòng)的意義重大。本文旨在對(duì)和平行動(dòng)中的涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，以求能夠更好地保護(hù)維護(hù)部隊(duì)人員合法權(quán)益，更具有保護(hù)世界和平與安全、維護(hù)國(guó)際人道主義的重要價(jià)值。

關(guān)鍵詞：和平行動(dòng)；維和人員；國(guó)際人道主義

一、聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)法律依據(jù)

聯(lián)合國(guó)維護(hù)和平行動(dòng)是第二次世界大戰(zhàn)以及冷戰(zhàn)后的新生產(chǎn)物，始于1948年聯(lián)合國(guó)巴勒斯坦停戰(zhàn)監(jiān)督組織（UNTSO）的建立?！堵?lián)合國(guó)憲章》并沒(méi)有關(guān)于維和行動(dòng)的具體規(guī)定，維和行動(dòng)的權(quán)限介于憲章第六章和平解決爭(zhēng)端和第七章運(yùn)用集體安全的強(qiáng)制措施之間，是填充憲章關(guān)于調(diào)解條款和強(qiáng)制條款之間空白“實(shí)際辦法”，被聯(lián)合國(guó)第二任秘書(shū)長(zhǎng)稱之為“六章半的創(chuàng)見(jiàn)”。[1]實(shí)際上，由于聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)是從實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的，因此絕大多數(shù)情況下僅僅只是存在一些習(xí)慣和慣例，國(guó)際社會(huì)依靠實(shí)踐需求和經(jīng)驗(yàn)，在摸索中發(fā)展起聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)。在完善維持和平行動(dòng)法律框架時(shí)，應(yīng)突出維持和平行動(dòng)的這一特點(diǎn)，盡量以憲章現(xiàn)有規(guī)定為基礎(chǔ)，但實(shí)際情況是憲章關(guān)于和平行動(dòng)的法依據(jù)無(wú)任何明確規(guī)定，有國(guó)際法院認(rèn)為每次維持和平行動(dòng)都有不同的法律依據(jù)，經(jīng)常援引的有憲章第11、14、18、22、24、29、40、41、42、48和99條等；有法院傾向于以憲章第40條來(lái)解釋維持和平部隊(duì)，認(rèn)為維持和平部隊(duì)的派遣是安理會(huì)為執(zhí)行其職能所需設(shè)立的一種輔助機(jī)構(gòu)。鑒于這一系列的空白以及維和行動(dòng)尷尬的地位，我們對(duì)維和行動(dòng)的定位更加應(yīng)該明確，比如將其作為新的一章列入憲章，不同于和平解決爭(zhēng)端，也不同于強(qiáng)制辦法，而突出和平行動(dòng)本身所具備的特點(diǎn)，使憲章中有關(guān)維和行動(dòng)的所謂“暗含權(quán)力”得以明確，使得維和行動(dòng)具有明確具體切實(shí)的法律依據(jù)，在實(shí)踐中得以更好運(yùn)作。

二、維和人員的法律地位及責(zé)任問(wèn)題

首先，應(yīng)當(dāng)明確維和部隊(duì)在沖突地區(qū)是獨(dú)立的第三方，必須嚴(yán)守中立地位，這是維和三原則中“公正”原則的體現(xiàn)。其次，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和《聯(lián)合國(guó)特權(quán)和豁免公約》，維和部隊(duì)代表聯(lián)合國(guó)進(jìn)行維持和平行動(dòng)，享有相應(yīng)的特權(quán)和豁免。但是一些國(guó)家不是《聯(lián)合國(guó)特權(quán)和豁免公約》的會(huì)員國(guó)，而且維和部隊(duì)每次行動(dòng)進(jìn)入的是不同沖突地區(qū)，每次面對(duì)不同的復(fù)雜情勢(shì)和局面，就更加需要對(duì)其明確具體的法律地位的確認(rèn)。這個(gè)時(shí)候，就需要由安理會(huì)在通過(guò)維和決議之后，與沖突地區(qū)簽訂《維和部隊(duì)地位協(xié)議》，對(duì)相關(guān)內(nèi)容如維和部隊(duì)的法律地位、維和任務(wù)、維和人員的安全保證、豁免與責(zé)任等等問(wèn)題作出規(guī)定。目前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處已經(jīng)制定了維和行動(dòng)《部隊(duì)地位協(xié)議》樣本，建議將該樣本修改并納入到“聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)國(guó)際公約”中。

（1）維和人員的特權(quán)與豁免

據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第105條、《聯(lián)合國(guó)特權(quán)與豁免公約》以及聯(lián)合國(guó)與東道國(guó)締結(jié)的有關(guān)聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)在東道國(guó)境內(nèi)地位的雙邊協(xié)定以及安理會(huì)或大會(huì)決議、實(shí)踐慣例，1990年在第45屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間形成了《聯(lián)合國(guó)與東道國(guó)關(guān)于維持和平部隊(duì)地位的示范協(xié)定草案》（簡(jiǎn)稱“示范協(xié)定草案”）。依照該“示范協(xié)定草案”，維和部隊(duì)人員劃分為軍事人員、警察人員和文職人員三類，分別對(duì)應(yīng)軍事部門(mén)、警察部門(mén)和文職部門(mén)三部門(mén)。

“示范協(xié)定草案”在維和人員享有特權(quán)和豁免方面作出了相應(yīng)規(guī)定，列表如下：

（2）維和人員的法律責(zé)任問(wèn)題

①聯(lián)合國(guó)的承擔(dān)慣例

從早期的維和行動(dòng)開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)就一直在為其主導(dǎo)的維和行動(dòng)負(fù)責(zé)。聯(lián)合國(guó)是不同于各成員國(guó)的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)由其派遣，屬于其附屬機(jī)構(gòu)，是維和行動(dòng)的主要執(zhí)行者，理應(yīng)為維和行動(dòng)的違法行為負(fù)責(zé)。當(dāng)維和部隊(duì)受聯(lián)合國(guó)軍事領(lǐng)導(dǎo)和有效控制時(shí)，聯(lián)合國(guó)就應(yīng)當(dāng)維和部隊(duì)違法行為負(fù)責(zé)。國(guó)際法協(xié)會(huì)制定了“有效控制”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際情況是一直以來(lái)，即使是在無(wú)法認(rèn)定有效控制時(shí)，聯(lián)合國(guó)仍然承擔(dān)著責(zé)任。由聯(lián)合國(guó)承擔(dān)責(zé)任時(shí)，維和人員的行為必須與其官方身份保持一致。如果維和人員以與授權(quán)不符的身份作出違法行為，該行為應(yīng)當(dāng)由其所屬國(guó)負(fù)責(zé)。

②派兵國(guó)的法律責(zé)任

一般情況下，由于維和部隊(duì)由國(guó)際組織負(fù)責(zé)主導(dǎo)和指揮，且維和部隊(duì)在遠(yuǎn)離派兵國(guó)位于駐在國(guó)，沒(méi)有理由要求派兵國(guó)對(duì)其本國(guó)維和人員的任務(wù)所造成的違法行為承擔(dān)責(zé)任。但若由派兵國(guó)承擔(dān)指揮和控制維和行動(dòng)職責(zé)時(shí)，或是派兵國(guó)明知行為必然違反國(guó)際法，仍然繼續(xù)任由這種行為繼續(xù)，那么派兵國(guó)就該對(duì)這些行為負(fù)責(zé)。根據(jù)國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法的有關(guān)規(guī)定，一個(gè)派兵國(guó)也可能對(duì)另一個(gè)派兵國(guó)的行為負(fù)有直接責(zé)任（如1980年《聯(lián)合國(guó)關(guān)于禁止酷刑和其他殘忍、非人道、侮辱人格待遇的公約》的第二條、第三條，日內(nèi)瓦公約共同第一條等）。派兵國(guó)的維和士兵即便是以個(gè)人名義作出的違法行為，派兵國(guó)也要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

③共同連帶責(zé)任

當(dāng)派兵國(guó)對(duì)違反國(guó)際人道法的行為承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)，國(guó)際組織在政治上有義務(wù)通過(guò)實(shí)際行動(dòng)盡量確保國(guó)際人道法的遵守。國(guó)際組織、派兵國(guó)和東道國(guó)都要遵守維和行動(dòng)執(zhí)行規(guī)則，并遵守相互之間所簽訂的有關(guān)協(xié)定。當(dāng)無(wú)法明確裁定應(yīng)有具體哪一國(guó)對(duì)違法行動(dòng)負(fù)責(zé)時(shí)，所有派兵國(guó)應(yīng)共同承擔(dān)責(zé)任?！秶?guó)家對(duì)國(guó)際違法行為的責(zé)任條款草案》第47條第一項(xiàng)的規(guī)定共同責(zé)任進(jìn)行了闡述，該項(xiàng)規(guī)定既不承認(rèn)有關(guān)共同的和多方的責(zé)任的相關(guān)規(guī)則，也不排除兩個(gè)和多個(gè)國(guó)家對(duì)有關(guān)同一個(gè)國(guó)際違法行為負(fù)責(zé)的可能。

④維和人員個(gè)人的刑事犯罪責(zé)任

維和行動(dòng)的過(guò)程中，若國(guó)際組織與派兵國(guó)承擔(dān)了違法責(zé)任，維和人員個(gè)人的嚴(yán)重犯罪所需承擔(dān)的責(zé)任也不可免除。這是國(guó)際刑事責(zé)任為防止個(gè)人逃脫刑事犯罪躲在國(guó)家和阻止的背后逃避懲罰，個(gè)人嚴(yán)重違反國(guó)際人道法和人權(quán)法的行為毫無(wú)疑問(wèn)要其為自己的行為付出代價(jià)。

三、適用國(guó)際法人道法的困境與挑戰(zhàn)

（1）和平行動(dòng)新發(fā)展與國(guó)際法人道法的沖突

當(dāng)今世界，和平行動(dòng)日益采取積極主動(dòng)的方法，目的即是迫使那些參與暴力的人退出沖突，擁抱和平與安全，但這絕非易事。今年發(fā)生在索馬里、南蘇丹和中非共和國(guó)的對(duì)聯(lián)合國(guó)和平人員的襲擊就痛苦地提醒國(guó)際社會(huì)，維和人員的使命是何等危險(xiǎn)。原本作為不介入武裝沖突本身、僅作為中立第三方的維和人員，隨著和平行動(dòng)武力使用的情形越來(lái)越多，對(duì)于參加和平行動(dòng)的部隊(duì)而言，他們行動(dòng)所處的復(fù)雜多變的環(huán)境使其更有可能卷入使用武力。在這種環(huán)境中，國(guó)際人道法和人權(quán)法的適用性問(wèn)題就突顯出來(lái)。

（2）國(guó)際人道法是適用于和平行動(dòng)的困境

和平部隊(duì)有關(guān)的最敏感的問(wèn)題之一就是其可能卷入的局勢(shì)在國(guó)際人道法上如何歸類。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際人道法可以適用于和平行動(dòng)這一想法本身遭到漠視。參加和平行動(dòng)的國(guó)家和國(guó)際組織傾向于不承認(rèn)和平特派團(tuán)已成為武裝沖突一方。但實(shí)際上國(guó)際人道法的適用條件得到滿足時(shí)，和平部隊(duì)就必須也應(yīng)當(dāng)遵守這一法律體系。因此，任何法律解釋都不能改變現(xiàn)場(chǎng)的事實(shí)。如果對(duì)局勢(shì)的客觀評(píng)估證明存在武裝沖突，就不能說(shuō)不存在，即使和平部隊(duì)已經(jīng)卷入其中結(jié)論也是相同。

然而，即使國(guó)際人道法適用于和平部隊(duì)的條件得到滿足，也仍然可能難以確定在參加行動(dòng)的那些主體中，誰(shuí)應(yīng)被視為沖突一方，從而受到國(guó)際人道法的約束。應(yīng)當(dāng)主張只有部隊(duì)派遣國(guó)才是沖突一方嗎？指揮和控制多國(guó)部隊(duì)行動(dòng)的國(guó)際組織呢？從國(guó)際人道法上應(yīng)當(dāng)如何看待該國(guó)際組織未參加軍事行動(dòng)的成員？這些問(wèn)題都需要仔細(xì)審視，因?yàn)樗鼈儗?duì)于國(guó)際人道法的適用范圍以及對(duì)于人道對(duì)話都具有尤為重要的意義。

（3）完善國(guó)際人道主義法律框架

在法理上，國(guó)際人道法適用聯(lián)合國(guó)維持和平部隊(duì)存在著較大困境，主要體現(xiàn)在《海牙公約》和《日內(nèi)瓦公約》及其議定書(shū)等主要國(guó)際人道法在締約過(guò)程中并沒(méi)有考慮到聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)問(wèn)題。它包括兩個(gè)部分：一是對(duì)作戰(zhàn)方法和手段的限制，即所謂的“海牙法體系”；二是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)受難者（武裝部隊(duì)的傷病員、戰(zhàn)俘和平民等）的保護(hù)，即所謂的“日內(nèi)瓦體系”。隨著和平行動(dòng)的進(jìn)一步帶來(lái)的復(fù)雜形式，必然引發(fā)對(duì)有效規(guī)范行動(dòng)、確保行動(dòng)成功的相關(guān)規(guī)則的改革使用要求。面對(duì)如此現(xiàn)狀，更加需要盡快完善國(guó)際人道法的法律框架使其能在和平行動(dòng)中更好適用。

①立法體系完善

國(guó)際法人道法規(guī)定只適用于武裝沖突的情況，但是恐怖主義行為在和平時(shí)期也很有可能發(fā)生，那么國(guó)際人道在這種情況下很有可能就無(wú)法適用。完善國(guó)際人道法律框架、盡快填補(bǔ)法律體系中的盲區(qū)是有效應(yīng)對(duì)和平行動(dòng)中人道危機(jī)的有力舉措。然而，國(guó)際人道法從1864年第一部日內(nèi)瓦公約誕生至今，已有100多年的歷史，相關(guān)規(guī)則不僅陳舊而且模糊，在面對(duì)有效保護(hù)平民個(gè)體與旨在防止或結(jié)束武裝沖突、有限使用武力與有利控制形勢(shì)等矛盾，以及現(xiàn)代軍事作戰(zhàn)對(duì)軍事需要原則、區(qū)分原則和比例性原則的巨大沖擊與挑戰(zhàn)時(shí)都顯得力不從心，我們需要對(duì)國(guó)際人道法律體系進(jìn)行更新和完善。第一，在現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則基礎(chǔ)之下，進(jìn)一步具體規(guī)定關(guān)于和平行動(dòng)武器適用的規(guī)定，如落實(shí)新武器審查機(jī)制、推進(jìn)軍備控制進(jìn)程和建立武器控制法制，避免由于法律規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)而帶來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)不明、執(zhí)法不力的問(wèn)題。第二，明確將“保護(hù)平民居民”的任務(wù)作為和平行動(dòng)的核心目標(biāo)，作為和平行動(dòng)是否成功的標(biāo)志，并以此為前提規(guī)定和平行動(dòng)的具體方案。第三，進(jìn)一步強(qiáng)化“馬爾頓斯條款”的作用，[2]也不能允許各國(guó)利用國(guó)際人道法中例外規(guī)避國(guó)際人道法的實(shí)施。對(duì)于無(wú)法達(dá)成一致合意和暫時(shí)無(wú)法解決的問(wèn)題，可以強(qiáng)調(diào)國(guó)際慣例、人道原則和公眾良心在規(guī)范和平行動(dòng)中的作用，也就是說(shuō)，在國(guó)際人道法尚無(wú)明確規(guī)定的情況下，有關(guān)沖突方仍有遵守國(guó)際人道法的義務(wù)，具有普遍性的重要意義。

②維和人員權(quán)益的國(guó)際人道法保障

不僅是和平行動(dòng)本身需要國(guó)際人道法的適用，置身于形勢(shì)復(fù)雜和極度危險(xiǎn)環(huán)境之下的維和人員的權(quán)益更需要國(guó)際人道法的保障。首先，健全維和人員權(quán)益保障的人道法機(jī)制，重點(diǎn)就是要明確具體維和人員的法律地位、權(quán)益職責(zé)范圍和缺乏保障的責(zé)任追究制度。其次，需要提高維和人員運(yùn)用法律防范應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，訓(xùn)練、裝備和武裝以及提前對(duì)于維和任務(wù)所在的環(huán)境的了解，相關(guān)協(xié)助人員的配合都很重要。最后，嚴(yán)格遵守有關(guān)維和三條基本原則，一是同意原則，只有各東道國(guó)同意維和行動(dòng)的干預(yù)，才能保障其對(duì)于維和人員的保護(hù)，避免維和部隊(duì)人員喪失應(yīng)有的中立、受保護(hù)的地位；二是恪守中立原則，維和人員但凡偏向任何一方都會(huì)喪失其作為和平解決針對(duì)的意義；三是堅(jiān)持非自衛(wèi)不使用武力原則，近年來(lái)，一些維和行動(dòng)逐漸突破了原有的限制，與武力強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)的界限日益模糊，使一些本質(zhì)上屬執(zhí)行行動(dòng)的任務(wù)被納入了維和范疇。讓維和部隊(duì)去執(zhí)行強(qiáng)制性武力行動(dòng)并沒(méi)有國(guó)際法上的依據(jù)，不僅不能按照應(yīng)有的裝備、武裝達(dá)到目的，還可以受到更嚴(yán)重的威脅。

事實(shí)上，可以說(shuō)和平行動(dòng)是一個(gè)促進(jìn)履行確保他人尊重國(guó)際人道法這一義務(wù)的平臺(tái)。從更加國(guó)際人道法的視角，并鑒于當(dāng)代和平行動(dòng)往往是支持東道國(guó)武裝部隊(duì)與一個(gè)或數(shù)個(gè)非國(guó)家武裝團(tuán)體作戰(zhàn)，在這些行動(dòng)中，尊重并確保尊重國(guó)際人道法的義務(wù)顯得更加更具意義。

參考文獻(xiàn)

[1]參見(jiàn)閆利娟《聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)法律框架》，選編自《和平行動(dòng)中的國(guó)際人道法研究—國(guó)際軍事法和戰(zhàn)爭(zhēng)法學(xué)會(huì)國(guó)際研討會(huì)文集》，軍事科學(xué)出版社，第158頁(yè)。

[2]“馬爾頓斯條款”出自1977年《日內(nèi)瓦公約第一附加議定書(shū)》第一條第二款，可以被稱為國(guó)際人道法的兜底條款。馬爾頓斯是俄國(guó)著名國(guó)際法專家，1899年在海牙和平會(huì)議上宣讀了這一條款，并被寫(xiě)進(jìn)海牙公約前言。它的基本內(nèi)容是：在國(guó)際人道法未包括的情況下，“平民和戰(zhàn)斗員仍受來(lái)源于既定習(xí)慣、人道原則和公眾良心要求的國(guó)際法原則的保護(hù)和支配”。這一條款已被引進(jìn)1977年日內(nèi)瓦公約第一附加議定書(shū)第一條第二款里，“馬爾頓條款”使得國(guó)際人道法原則的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)了已制定成文的公約，且不受時(shí)間的限制。正因如此，“馬爾頓條款”在國(guó)際人道法中越發(fā)顯出其普遍意義的重要性。