總體國(guó)家安全觀視野下的國(guó)際警務(wù)合作

肖 軍

（1 西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 401120；2 貴州省社會(huì)科學(xué)院博士后科研工作站 貴州 貴陽(yáng) 550002）

中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平于2017年9月26日在國(guó)際刑警組織第86屆全體大會(huì)開幕式上的講話中提出，唯有加強(qiáng)警務(wù)和安全方面合作，才能共同構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體。和警務(wù)方面合作伴隨而生的是安全問(wèn)題，這無(wú)疑與總體國(guó)家安全觀休戚相關(guān)。那么，總體國(guó)家安全觀、國(guó)際警務(wù)合作這兩者之間有何邏輯關(guān)系呢？

1 總體國(guó)家安全觀的詮釋與輻射效應(yīng)

1.1 總體國(guó)家安全觀的內(nèi)涵

總體國(guó)家安全觀概括起來(lái)是一條特色道路、五個(gè)既重視又重視、十二個(gè)安全要素、四個(gè)國(guó)際安全理念。其基本內(nèi)涵是以人民安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全及軍事、文化、社會(huì)安全為宗旨、根本、基礎(chǔ)和保障，并以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路，涵蓋了安全觀念、道路、體制、目標(biāo)四重要素和共同安全、合作安全、綜合安全、可持續(xù)安全四個(gè)理念[1]?？傮w國(guó)家安全觀追求的是本國(guó)與他國(guó)共同安全。由此觀之，總體國(guó)家安全觀既是一種理念，也是一個(gè)目標(biāo)[2]。

總體國(guó)家安全觀需要以“共同、綜合、合作、可持續(xù)”為視角、以“互信、互利、平等、協(xié)作”為核心來(lái)貫徹，其中包括“共同”“合作”“互信”“協(xié)作”，這些實(shí)際上也是警務(wù)領(lǐng)域中貫徹的合作、互認(rèn)理念。只有將總體國(guó)家安全觀引入警務(wù)合作領(lǐng)域，才能更充分體現(xiàn)這一觀念的正確性，使之發(fā)揮引領(lǐng)效應(yīng)。

1.2 總體國(guó)家安全觀引領(lǐng)國(guó)際警務(wù)合作

總體國(guó)家安全觀下的國(guó)際警務(wù)合作是一種安全合作，這亦是國(guó)際警務(wù)合作的特色之處——如果失去安全觀的合作，則與一般的警務(wù)合作無(wú)異。雖然看起來(lái)兩個(gè)概念有所重復(fù)，但實(shí)則強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是在警務(wù)領(lǐng)域的安全合作，這種合作指的是國(guó)際范疇。習(xí)近平總書記在國(guó)際刑警組織大會(huì)開幕式上的講話已經(jīng)指出要加強(qiáng)各國(guó)警察機(jī)關(guān)之間的合作，“共同安全”“合作安全”便是此意；二是在國(guó)土安全、社會(huì)安全、信息安全等方面涉及到警務(wù)合作，包括打擊恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪、貪腐犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等。一方面，警察機(jī)關(guān)本身就是專門化的安全機(jī)構(gòu)[3]，警務(wù)合作就是安全領(lǐng)域的合作，只是在安全合作的時(shí)候更強(qiáng)調(diào)警務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，或者說(shuō)主角是警察，而我國(guó)與多國(guó)分別簽署的關(guān)于執(zhí)法安全合作協(xié)議也涉及到警務(wù)執(zhí)法合作問(wèn)題。另一方面，如果上述犯罪日益猖獗，警務(wù)合作無(wú)能為力，世界沒有安全可言，即缺乏“綜合安全”“可持續(xù)安全”，總體國(guó)家安全之目標(biāo)必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)，我國(guó)與他國(guó)不是共同安全。

兩者關(guān)系可進(jìn)行如下詳細(xì)論證：首先，要想加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)合作，必須以總體國(guó)家安全觀為指引，否則這種合作將失去意義。國(guó)際警務(wù)合作是國(guó)家安全合作的一部分，他們是部分與整體的關(guān)系，所以完成部分是完成整體中的部分，是整體完成的條件。國(guó)際警務(wù)合作要以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，總體國(guó)家安全觀指引這種合作并為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體保駕護(hù)航。其次，國(guó)際警務(wù)合作是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的場(chǎng)域，如果合作不成功，反過(guò)來(lái)就可驗(yàn)證總體國(guó)家安全觀的安全觀念無(wú)法貫徹、安全道路充滿崎嶇、安全體制不夠順暢、安全目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，只有通過(guò)軍政機(jī)構(gòu)、情報(bào)部門等硬件條件和制度法律、法規(guī)政策等軟件條件才能保障總體國(guó)家安全觀的落實(shí)，加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)合作能夠成為實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀的助推器。

總體國(guó)家安全觀可以初步分解為國(guó)家安全的一體化、法治化、科學(xué)化理念與樣態(tài)。一體化不僅是指非傳統(tǒng)安全中包含的政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全是一體的、相互依存不可分割的，還指安全事項(xiàng)需要共同經(jīng)營(yíng)，全國(guó)“一盤棋”。同時(shí)，要與國(guó)外保持有限度的協(xié)同發(fā)展，這對(duì)國(guó)際警務(wù)合作而言是必須的，其涉及的社會(huì)安全、國(guó)土安全等事項(xiàng)要重視協(xié)同合作。法治化是指國(guó)家安全領(lǐng)域要有“良好”的法律，且“良好”的法律必須被很好地執(zhí)行，這對(duì)應(yīng)于國(guó)際警務(wù)合作領(lǐng)域的法律與法治，相關(guān)法律是否已經(jīng)法治化直接影響合作的水平和程度?？茖W(xué)化是指按照規(guī)律來(lái)辦國(guó)家安全領(lǐng)域的事，提高主管部門規(guī)范化、制度化水平，同時(shí)需要具備創(chuàng)新精神，科學(xué)的本質(zhì)是創(chuàng)新，國(guó)際警務(wù)合作離不開科學(xué)化的管理手段和方法措施（如表1所示）。

表1 總體國(guó)家安全觀的分解

如果把國(guó)際警務(wù)合作比喻成行駛在大海上的船，那么總體國(guó)家安全觀就是導(dǎo)航必不可少的舵手，總體國(guó)家安全觀能為國(guó)際警務(wù)合作護(hù)航。正是由于國(guó)際警務(wù)合作在一體化、法治化、科學(xué)化進(jìn)程中遇到了困難，所以才無(wú)法將總體國(guó)家安全觀落實(shí)。需要尋找問(wèn)題及原因，從而提出破解之策，同時(shí)還可以依賴總體國(guó)家安全觀幫助解決，警務(wù)合作與安全合作本身是不可分割的（如圖所示）。

2 國(guó)際警務(wù)合作的阻礙及其本原

2.1 開展國(guó)際警務(wù)合作困難之體現(xiàn)

僅以法治化進(jìn)程中國(guó)際警務(wù)合作遇到的難題為例進(jìn)行分析，便可窺見總體國(guó)家安全觀的落實(shí)與作用情況。

首先，相關(guān)立法過(guò)于原則。在與安全相關(guān)的警務(wù)合作領(lǐng)域，我國(guó)陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐怖主義法》）《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家情報(bào)法》）。它們的共同之處雖然都提到了安全方面的合作，但十分原則，且涉及到警務(wù)方面的合作較少，即警務(wù)與安全相對(duì)分離?！秶?guó)家安全法》規(guī)定了維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)和職責(zé)、國(guó)家安全制度、國(guó)家安全保障及公民、組織的義務(wù)和權(quán)利等部分，有5次提到了“合作”，分別是第10條原則性地規(guī)定“積極同外國(guó)政府和國(guó)際組織開展安全交流合作”；第18、21、31、32條規(guī)定涵蓋了軍事、資源能源、核能和核技術(shù)、開發(fā)區(qū)域等方面的合作，但對(duì)于警務(wù)與安全合作并未涉及?！斗纯植乐髁x法》第7章涉及了“國(guó)際合作”，共有5個(gè)條文，包括在反恐怖主義政策對(duì)話、情報(bào)信息交流、執(zhí)法、國(guó)際資金監(jiān)管、刑事司法協(xié)助、引渡和被判刑人移管方面的合作，即其合作重點(diǎn)在于司法與安全，而非警務(wù)與安全——刑事司法協(xié)助、引渡和被判刑人移管都屬于司法合作范疇?！秶?guó)家情報(bào)法》規(guī)定了“國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)職權(quán)”“國(guó)家情報(bào)工作保障”和“法律責(zé)任”等內(nèi)容，但只有3次提到“合作”，且僅有第13條的“合作”（國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，開展對(duì)外交流與合作）提及國(guó)際安全合作，但也不過(guò)是原則性規(guī)定。

其次，國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際公約沖突。警務(wù)與安全相關(guān)立法滯后，直接影響合作的效果。國(guó)內(nèi)相關(guān)立法滯后，導(dǎo)致警務(wù)與安全合作缺少對(duì)應(yīng)而明晰的法律依據(jù)，不利于相關(guān)方面的國(guó)際合作。滯后性導(dǎo)致了我國(guó)有關(guān)立法與國(guó)際公約有所沖突，協(xié)調(diào)不好的話容易導(dǎo)致法律適用困難，進(jìn)而影響合作。

例如，《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）中對(duì)犯罪主體、罪名的規(guī)定與包括《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》在內(nèi)的國(guó)際公約不符，且《刑法》的規(guī)定較為復(fù)雜，且某些罪名有時(shí)難以區(qū)分，從某種程度上突出了《刑法》立法的滯后性。如在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中，規(guī)定“公職人員”指的是在締約國(guó)中擔(dān)任立法、行政、行政管理或司法職務(wù)的任何人員（這些人員無(wú)論是經(jīng)任命還是經(jīng)選舉產(chǎn)生，無(wú)論是長(zhǎng)期還是臨時(shí)，無(wú)論計(jì)酬或者不計(jì)酬，無(wú)論資歷如何）、履行公共職能的任何人員（依照締約國(guó)本國(guó)法律的定義，包括為公共機(jī)構(gòu)或公營(yíng)企業(yè)履行公共職能或者提供公共服務(wù)的人員）、締約國(guó)本國(guó)法律中界定為“公職人員”的任何其他人員。我國(guó)《刑法》對(duì)“國(guó)家工作人員”范圍的解釋特別復(fù)雜，2000年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的補(bǔ)充規(guī)定闡述了其他依照法律從事公務(wù)的人員在司法認(rèn)定時(shí)存在困難，如何將我國(guó)“國(guó)家工作人員”與國(guó)際條約中的“公職人員”對(duì)接尚存疑問(wèn)。又如《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第15條~第25條規(guī)定了賄賂本國(guó)公職人員、賄賂外國(guó)公職人員或者國(guó)際公共組織官員、公職人員貪污、挪用或者以其他類似方式侵犯財(cái)產(chǎn)、影響力交易、濫用職權(quán)、資產(chǎn)非法增加、私營(yíng)部門內(nèi)的賄賂、私營(yíng)部門內(nèi)的侵吞財(cái)產(chǎn)、對(duì)犯罪所得的洗錢、窩贓及妨害司法等行為屬于犯罪，這些罪名與我國(guó)《刑法》分則第3章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”、第8章“貪污賄賂罪”、第9章“瀆職罪”中的非國(guó)家工作人員受賄罪、對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪、對(duì)外國(guó)公職人員、國(guó)際公共組織官員行賄罪、貪污罪、受賄罪、利用影響力受賄罪、行賄罪、對(duì)單位行賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪及濫用職權(quán)罪有交叉重合之處，如何認(rèn)定存在困難。

最后，我國(guó)與相關(guān)國(guó)家之間缺乏明晰的法律安排。我國(guó)與部分國(guó)家簽署了類似于“諒解備忘錄”的工作協(xié)議，其法律效果不明顯。同時(shí)，相關(guān)各國(guó)警務(wù)機(jī)構(gòu)參與性不足，警務(wù)與安全合作進(jìn)程緩慢。事實(shí)證明，通過(guò)外交談判和個(gè)案協(xié)商的方式與外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)合作，其效果是有限的。警務(wù)與安全合作力度小是導(dǎo)致利益機(jī)制不健全的主要原因。在打擊犯罪時(shí)，引渡、刑事司法協(xié)助等司法合作手段耗費(fèi)時(shí)間太長(zhǎng)，成本高昂，成功率不高。

2.2 國(guó)際警務(wù)合作不力之泉源

第一，立法理念落后。受到我國(guó)立法一直奉行的理念——“宜粗不宜細(xì)”的影響，多部立法使用原則性、抽象性及概括性的條款和模糊的措詞來(lái)規(guī)定相關(guān)事宜，警務(wù)與安全領(lǐng)域立法也不例外。部分現(xiàn)行立法只針對(duì)國(guó)內(nèi)事務(wù)，沒有開展廣泛調(diào)研，更不會(huì)與國(guó)際接軌，尤其是加入國(guó)際公約后，這部分立法與國(guó)際法的矛盾逐漸顯現(xiàn)，無(wú)法達(dá)到總體國(guó)家安全觀中的法治化樣態(tài)。

第二，合作的執(zhí)法主體匱乏且素質(zhì)不高。截止到2017年9月24日，我國(guó)僅在世界上31個(gè)國(guó)家的37個(gè)駐外使領(lǐng)館設(shè)有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，共計(jì)64人。顯然這一數(shù)字是不理想的。合作的執(zhí)法主體匱乏且素質(zhì)不高延誤了警務(wù)與安全合作的工作進(jìn)程。一方面，我國(guó)部分主管機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際警務(wù)合作程序與規(guī)則了解甚少，缺乏最基本的提出國(guó)際合作請(qǐng)求與準(zhǔn)備材料的知識(shí)儲(chǔ)備。另一方面，能夠真正承擔(dān)駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的高素質(zhì)人才嚴(yán)重缺乏。用英文交流與做筆錄、熟悉締約國(guó)各方的法律、熟悉條約或協(xié)議內(nèi)容等是包括警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在內(nèi)的主管機(jī)關(guān)官員必要的技能，而目前能達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)的少之又少。筆者在調(diào)研期間，也咨詢過(guò)相關(guān)執(zhí)法人員，得知現(xiàn)階段國(guó)際警務(wù)與安全執(zhí)法合作處于起步階段，還有很多困難需要克服，需要加大力度研究并形成機(jī)制化的流程，便于開展合作。這從側(cè)面反映出現(xiàn)階段規(guī)范化、制度化水平不高，離總體國(guó)家安全觀的科學(xué)化樣態(tài)尚有一段距離。

第三，國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境復(fù)雜多變。如果將國(guó)際警務(wù)合作看成一個(gè)系統(tǒng)，達(dá)到總體國(guó)家安全觀要求的一體化樣態(tài)則需要看系統(tǒng)的環(huán)境。首先，國(guó)際警務(wù)合作離不開國(guó)際環(huán)境，受主權(quán)、外交等因素影響，部分國(guó)家不愿意合作，使得合作不順暢或停滯不前，這是國(guó)際合作中不可回避的問(wèn)題。其次，我國(guó)正處于改革開放和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，這也影響了有關(guān)的合作。如何改變環(huán)境并朝著有利的方向發(fā)展是需要深入研究的課題。

3 國(guó)際警務(wù)合作的域外考察與經(jīng)驗(yàn)

3.1 貫徹“自由、安全與司法區(qū)域”理念加強(qiáng)合作：法治化經(jīng)驗(yàn)

《歐盟運(yùn)行條約》關(guān)于“自由、安全與司法區(qū)域”的一般條款（第67條）規(guī)定，聯(lián)盟采取以下措施來(lái)努力實(shí)現(xiàn)高水平的區(qū)域安全目標(biāo)：預(yù)防和打擊犯罪；促進(jìn)警察和司法當(dāng)局及其他主管當(dāng)局之間的協(xié)調(diào)與合作；相互承認(rèn)刑事方面的司法決定及必要時(shí)使各成員國(guó)的刑事立法趨于一致。即歐盟在安全領(lǐng)域同樣涉及警察及主管當(dāng)局的合作，這說(shuō)明警務(wù)合作與安全合作是分不開的，強(qiáng)調(diào)了警察合作與司法合作同樣重要。

為了貫徹“自由、安全與司法區(qū)域”這一理念，《里斯本條約》區(qū)分了4種形式的措施：合作與協(xié)調(diào)、相互認(rèn)可、刑事法的接近、阻止和打擊犯罪。宏觀來(lái)看，合作與協(xié)調(diào)是警務(wù)與安全領(lǐng)域的基石，相互認(rèn)可與刑事法的接近是警務(wù)與安全領(lǐng)域的原則和實(shí)現(xiàn)途徑，阻止和打擊犯罪是警務(wù)與安全領(lǐng)域的目標(biāo)。歐盟層面的合作，不僅是成員國(guó)之間的合作，還包括成員國(guó)與歐盟、歐盟成員國(guó)與非成員國(guó)乃至成員國(guó)與其他國(guó)家之間的合作，這些合作都需要強(qiáng)調(diào)相互認(rèn)可這一原則，如歐洲逮捕令及歐洲證據(jù)令的執(zhí)行就需要依賴承認(rèn)與認(rèn)可，而刑事法的接近則需要各成員國(guó)協(xié)調(diào)法律，盡量一致，或由歐盟層面統(tǒng)一制定基本法律，各國(guó)批準(zhǔn)執(zhí)行。如歐洲偵查令出臺(tái)后，大多數(shù)成員國(guó)都將其納入國(guó)家法律體系以便更好地實(shí)施。這些都是法治化樣態(tài)下的典型做法。

3.2 在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理念下加強(qiáng)合作：一體化經(jīng)驗(yàn)

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)提供了一個(gè)概念性的框架，應(yīng)用商業(yè)模式和信息管理程序以便更好地了解犯罪問(wèn)題并為犯罪控制分配可用資源。收集和分析與犯罪有關(guān)的信息和誘發(fā)犯罪的條件，產(chǎn)生一種可供操作的情報(bào)產(chǎn)品，目的是協(xié)助執(zhí)法部門制定有關(guān)威脅或戰(zhàn)略規(guī)劃的新措施，以應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的或不斷變化的威脅。目前被認(rèn)為是國(guó)家和地方機(jī)構(gòu)參與打擊基地組織和其他恐怖行為者的一種有效方式。與其他大多數(shù)警務(wù)模式強(qiáng)調(diào)執(zhí)法不同，在恐怖主義背景下，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的目標(biāo)是防止攻擊。事實(shí)上，在自殺式襲擊的情況下，可能沒有人被逮捕。因此，成功地預(yù)防需要了解恐怖分子的意圖，并預(yù)測(cè)他們的活動(dòng)，這是情報(bào)的功能。從本質(zhì)上講，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理念為專業(yè)的情報(bào)人員和一線警務(wù)執(zhí)法人員提供了一個(gè)“說(shuō)同一種語(yǔ)言”的框架[4]。

盡管情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在其他國(guó)家已經(jīng)很有吸引力，但重要的是各國(guó)的歷史、警察體制和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不盡相同。不過(guò)總體而言，各國(guó)針對(duì)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模型進(jìn)行了調(diào)整，其重點(diǎn)側(cè)重于預(yù)防犯罪，而不僅僅是對(duì)恐怖主義威脅的反應(yīng)。用情報(bào)來(lái)維護(hù)國(guó)家安全重點(diǎn)在于管理—協(xié)調(diào)—分析—監(jiān)督—預(yù)算這5個(gè)方面協(xié)同發(fā)展。管理是指對(duì)整個(gè)國(guó)家安全體系進(jìn)行決策、計(jì)劃、創(chuàng)新、領(lǐng)導(dǎo)；協(xié)調(diào)是指調(diào)整國(guó)家安全體系中各環(huán)節(jié)和機(jī)構(gòu)的關(guān)系；分析是對(duì)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)獲取的情報(bào)進(jìn)行深度分解與剖析，并適當(dāng)評(píng)估；監(jiān)督是對(duì)整個(gè)國(guó)家安全體系進(jìn)行監(jiān)控和督察；預(yù)算是對(duì)整個(gè)國(guó)家安全體系運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)的提前預(yù)估。在國(guó)際警務(wù)合作工作中，沒有任何事情比建立恰當(dāng)?shù)年P(guān)系更為重要[5]。例如，英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)集體協(xié)調(diào)，注重追求共識(shí)，保安局與警察部隊(duì)在打擊恐怖主義活動(dòng)時(shí)經(jīng)常一起行動(dòng)，尤其是警方的特別行動(dòng)部門進(jìn)行緊密配合，它還與世界上100多個(gè)機(jī)構(gòu)有著密切的聯(lián)系并進(jìn)行跨國(guó)安全合作[6]。英國(guó)有關(guān)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)與倫敦警察廳的情報(bào)合作及英國(guó)警察機(jī)關(guān)與國(guó)外警察機(jī)構(gòu)情報(bào)合作值得進(jìn)一步研究[7]。它們的合作并不局限于情報(bào)的交換、分析、應(yīng)用及利用情報(bào)聯(lián)合打擊、共防共控。

3.3 根據(jù)形勢(shì)調(diào)整措施加強(qiáng)合作：科學(xué)化經(jīng)驗(yàn)

自2015年以來(lái)，英、法兩國(guó)不斷受到恐怖主義襲擊。有關(guān)事件如表2所示。

由于國(guó)家安全受到嚴(yán)重威脅，英、法兩國(guó)主管部門迅速采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)。如2017年3~6月發(fā)生的多起恐怖襲擊事件，英國(guó)于2017年12月5日出具了調(diào)查報(bào)告，報(bào)告指出，對(duì)襲擊的調(diào)查仍在繼續(xù)，決心盡一切力量將任何可能對(duì)襲擊負(fù)有責(zé)任的人繩之以法。而英國(guó)要想繼續(xù)成為國(guó)際上公認(rèn)的反恐領(lǐng)導(dǎo)者，報(bào)告建議必須從以下幾個(gè)方面入手：挖掘數(shù)據(jù)信息，使與恐怖主義有關(guān)活動(dòng)的檢測(cè)和分析能力進(jìn)一步得以加強(qiáng)；促進(jìn)國(guó)內(nèi)外多機(jī)構(gòu)參與反恐，超越現(xiàn)有的關(guān)系，使國(guó)際合作伙伴的范圍廣泛化、幅度深入化；增加聯(lián)合恐怖主義分析中心和保安局在打擊國(guó)內(nèi)極端組織中的重要性，使各種潛在威脅具有預(yù)測(cè)性；開展技術(shù)改革，使信息管理和情報(bào)管控具有技術(shù)性和智能性[8]。法國(guó)已于2016年6月3日出臺(tái)了第2016-731號(hào)法律，旨在加強(qiáng)反恐應(yīng)對(duì)，其中引入了多種先進(jìn)的反恐偵查及預(yù)防手段，特別強(qiáng)調(diào)新時(shí)代電子信息技術(shù)的運(yùn)用，如在移動(dòng)通訊中進(jìn)行秘密偵查的“網(wǎng)絡(luò)巡邏”、人臉識(shí)別、車臉識(shí)別（包括車牌識(shí)別）[9]。

表2 近年來(lái)英、法兩國(guó)恐怖主義襲擊事件概覽

在英、法兩國(guó)根據(jù)環(huán)境形勢(shì)變化調(diào)整后的警務(wù)與安全維護(hù)對(duì)策中，無(wú)論是報(bào)告還是新的立法都提到了要加強(qiáng)國(guó)際合作，而國(guó)際合作的保障之一是技術(shù)層面的合作，即在恐怖主義襲擊信息化、高端化的今天，必須加強(qiáng)技術(shù)上的應(yīng)對(duì)，只有技術(shù)超越了，才能最大限度地打擊恐怖主義，維護(hù)國(guó)家安全。不過(guò)，如何加強(qiáng)各國(guó)之間的合作（包括技術(shù)層面的合作）是未來(lái)警務(wù)與安全領(lǐng)域最為重要的話題[10]。

此外，包括英、法兩國(guó)在內(nèi)的歐美國(guó)家認(rèn)為招募、培訓(xùn)、教育是國(guó)家安全體系重要組成部分，警務(wù)人員招募、素質(zhì)提高及經(jīng)驗(yàn)交流是必不可少的。同時(shí)，警務(wù)人員的特殊性在于需要關(guān)鍵性技巧，如從海量信息中甄別出有用的警務(wù)情報(bào)能力、評(píng)估來(lái)自各個(gè)來(lái)源的矛盾或不完整的情報(bào)、快速和清晰地表達(dá)、及時(shí)提供可以滿足不同部門需求的情報(bào)分析與評(píng)估。無(wú)論是在這些國(guó)家的招聘還是定期培訓(xùn)過(guò)程中，都十分注重上述關(guān)鍵因素。制度化、規(guī)范化統(tǒng)籌合作是科學(xué)化的體現(xiàn)。注重警務(wù)技術(shù)與教育、培訓(xùn)合作是國(guó)家安全邁向科學(xué)化的必經(jīng)之路。

在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，要注意吸收與轉(zhuǎn)化，走出一條適合我國(guó)國(guó)情的總體國(guó)家安全觀道路。

4 國(guó)際警務(wù)合作的道路活力

4.1 發(fā)揮經(jīng)濟(jì)全球化的外溢功能

國(guó)際警務(wù)合作領(lǐng)域的一體化需要經(jīng)濟(jì)全球化的外溢功能完成，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家也是在磋商經(jīng)濟(jì)事宜之時(shí)談及到安全問(wèn)題。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、外交等方面與其他國(guó)家和地區(qū)合作較多，簽署的協(xié)議、安排也比較多，但在警務(wù)領(lǐng)域合作尚在起步階段。如果在經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作的同時(shí)，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)警務(wù)與安全合作，如打擊恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪、貪腐犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等方面的合作，便可事半功倍。此外，通過(guò)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響力來(lái)推動(dòng)安全方面的影響力，也是對(duì)安全所作的貢獻(xiàn)。

4.2 落實(shí)法律細(xì)致化的內(nèi)在要求

與安全相關(guān)的警務(wù)合作領(lǐng)域法律需要整合、統(tǒng)一與細(xì)致，這需要貫徹“自由、安全的司法區(qū)域”理念來(lái)加強(qiáng)合作。我國(guó)現(xiàn)階段警務(wù)與安全領(lǐng)域的立法有《中華人民共和國(guó)人民警察法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《國(guó)家安全法》《國(guó)家情報(bào)法》《反恐怖主義法》《刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等，簽署的國(guó)際公約有《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》，在修改和完善國(guó)內(nèi)立法的過(guò)程中，要吸收國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)，細(xì)化條款，改變過(guò)去“宜粗不宜細(xì)”的做法。此外，要盡量統(tǒng)一條文，與國(guó)際接軌，盡量避免沖突。

例如，我國(guó)現(xiàn)有警務(wù)與安全合作的立法還包括2000年頒布的《中華人民共和國(guó)引渡法》（以下簡(jiǎn)稱《引渡法》），而它早已不合時(shí)宜且過(guò)于原則，應(yīng)當(dāng)對(duì)《引渡法》中雙重犯罪引渡、本國(guó)國(guó)民不引渡、政治犯罪不引渡、死刑不引渡的規(guī)定進(jìn)行修訂并增加具體條款[11]?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》）已經(jīng)納入全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2018年的立法項(xiàng)目，爭(zhēng)取在年內(nèi)出臺(tái)，具體思路可以先梳理我國(guó)與部分國(guó)家簽署的刑事司法協(xié)助條約中關(guān)于協(xié)助范圍、拒絕協(xié)助、法律適用性及具體程序中的規(guī)定，然后分析國(guó)際公約、歐洲成員國(guó)間公約、其他國(guó)家國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，加以比較，從而界定好《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》的基本框架與主要內(nèi)容。

在警務(wù)合作領(lǐng)域，我國(guó)與鄰國(guó)簽署的備忘錄、會(huì)談紀(jì)要等文件可以進(jìn)一步深化，如2012年云南省與越南老街、河江、萊州、奠邊省聯(lián)合簽署的《中國(guó)云南省與越南老街、河江、萊州、奠邊省警務(wù)聯(lián)絡(luò)機(jī)制備忘錄》及2010年新疆維吾爾自治區(qū)塔城地區(qū)公安局與哈薩克斯坦共和國(guó)東哈薩克斯坦州內(nèi)務(wù)總局簽署的《中華人民共和國(guó)新疆維吾爾自治區(qū)塔城地區(qū)公安局與哈薩克斯坦共和國(guó)東哈薩克斯坦州內(nèi)務(wù)總局警務(wù)合作會(huì)談紀(jì)要》。應(yīng)逐步將建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、邊境的省、市級(jí)情報(bào)部門、簡(jiǎn)化程序等內(nèi)容納入其中，形成法治化體系。依法解決跨境取證難、立案難的問(wèn)題，從而維護(hù)邊境和平與安寧。

4.3 構(gòu)建平臺(tái)立體化的合作體系

全方位的警務(wù)與安全合作平臺(tái)不僅包括普通的執(zhí)法合作，還需要在情報(bào)、技術(shù)等各方面進(jìn)行深層次合作。例如，我國(guó)與美國(guó)之間雖然已經(jīng)建立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組平臺(tái)，但仍有缺陷。下一步要建成一個(gè)共同的情報(bào)（案件）信息交換系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)、統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān)合作平臺(tái)，如跨區(qū)域警務(wù)與安全合作平臺(tái)，使兩國(guó)在反恐、打擊貪腐犯罪等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)合作，形成“天網(wǎng)”，及時(shí)進(jìn)行追逃、追贓工作，提高國(guó)家總體安全科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)水平。

此外，在條件未成熟的國(guó)家，可以先做出特別安排，并按照慣例相互開展邊境管控、情報(bào)交流、技術(shù)交流、執(zhí)法會(huì)晤等方面的合作[12]。尤其是與我國(guó)友好交往的國(guó)家建立一般性的合作平臺(tái)，對(duì)接各國(guó)機(jī)構(gòu)，設(shè)置警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，有利于對(duì)高發(fā)的毒品、走私犯罪等進(jìn)行遏制。例如，我國(guó)與東盟之間可以優(yōu)先建立專職反恐警察合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息與科學(xué)技術(shù)高度共享，提升情報(bào)研判水平和可靠性[13]。以區(qū)際反恐合作帶動(dòng)我國(guó)與多國(guó)之間整體的警務(wù)與安全合作，起到以點(diǎn)帶面之功效。這方面的合作可仿效上合組織，其宗旨是成員國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、能源、交通、環(huán)保領(lǐng)域的有效合作，同時(shí)還致力于維護(hù)和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定，即倡導(dǎo)全方位、立體化、多功能的合作。在2018年5月21~22日成員國(guó)安全會(huì)議秘書第十三次會(huì)議上，各方重申應(yīng)在打擊一切形式和表現(xiàn)的恐怖主義領(lǐng)域內(nèi)采取綜合措施，從而促進(jìn)區(qū)域的安全。上合組織這一平臺(tái)為我國(guó)和其他有關(guān)國(guó)家提供了立體化合作的模型，可實(shí)現(xiàn)我國(guó)與他國(guó)的共同安全。

4.4 完善定期化的培育制度

加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)合作的教育與培訓(xùn)是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的途徑。只有增強(qiáng)這方面人才培養(yǎng)、培訓(xùn)才能更好地開展警務(wù)與安全合作，使之更加制度化、規(guī)范化。

2018年4月15日教育部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)大中小學(xué)國(guó)家安全教育的實(shí)施意見》，要求依托普通高校和職業(yè)院校現(xiàn)有相關(guān)學(xué)科專業(yè)開展國(guó)家安全專業(yè)人才培養(yǎng)，重點(diǎn)在于推動(dòng)國(guó)家安全學(xué)學(xué)科建設(shè)、改進(jìn)國(guó)家安全教育教學(xué)活動(dòng)、加強(qiáng)國(guó)家安全教育師資隊(duì)伍建設(shè)。以筆者所在學(xué)校為例，已掛牌成立國(guó)家安全學(xué)院，并按照總體國(guó)家安全觀的要求，全面整合國(guó)內(nèi)外的偵查學(xué)、警察科學(xué)、國(guó)家安全學(xué)、人權(quán)法學(xué)、證據(jù)科學(xué)、公共安全學(xué)、反恐學(xué)、情報(bào)學(xué)等師資力量和課程資源，充分合作，兼顧傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域教學(xué)研究，打造國(guó)家安全特色學(xué)科群，申報(bào)國(guó)家安全學(xué)專業(yè)，培養(yǎng)具有多學(xué)科背景、適應(yīng)多部門領(lǐng)域的復(fù)合型國(guó)家安全專業(yè)人才。

警務(wù)與安全培訓(xùn)教育合作分為專業(yè)培訓(xùn)合作與通識(shí)教育合作。就專業(yè)培訓(xùn)合作而言，讓培訓(xùn)人員清楚認(rèn)識(shí)到警務(wù)執(zhí)法部門的首要責(zé)任就是國(guó)家安全，意識(shí)必須到位。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外不同專門機(jī)構(gòu)之間可定期互派人員學(xué)習(xí)警務(wù)與安全管理、情報(bào)搜集與分析等知識(shí)和技巧，注重培養(yǎng)人才的洞察力、語(yǔ)言能力及對(duì)不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)的了解力，做到因類施訓(xùn)。就通識(shí)教育合作而言，國(guó)內(nèi)外不同機(jī)構(gòu)利用優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合作，對(duì)全民進(jìn)行安全教育。相關(guān)部門可組織國(guó)家安全教育講師團(tuán)到大、中、小學(xué)去宣講國(guó)家安全教育事宜，或組織專門機(jī)構(gòu)給大、中、小學(xué)教師培訓(xùn)，讓其返校后進(jìn)行宣傳。相關(guān)課程包括總體國(guó)家安全觀思想與體系、國(guó)家安全法制定與實(shí)施、國(guó)家安全與人權(quán)保障、國(guó)家安全管理理論與實(shí)務(wù)、國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)前沿問(wèn)題、國(guó)際關(guān)系前沿問(wèn)題、反恐前沿問(wèn)題、國(guó)家情報(bào)前沿問(wèn)題、社會(huì)安全治理熱點(diǎn)問(wèn)題等。根據(jù)形勢(shì)與要求不斷調(diào)整上述培育計(jì)劃，將其作為一項(xiàng)制度予以規(guī)定。

5 未來(lái)展望

我國(guó)開展國(guó)際警務(wù)合作的核心是一體化、法治化和科學(xué)化，其在改進(jìn)的方向中都有所體現(xiàn)，這樣能很好地落實(shí)總體國(guó)家安全觀，也能在全面保障國(guó)家安全上作出貢獻(xiàn)（如表3所示）。

表3 我國(guó)開展國(guó)際警務(wù)合作存在的問(wèn)題、原因、借鑒經(jīng)驗(yàn)及改進(jìn)方向

綜上所述，我國(guó)應(yīng)當(dāng)更主動(dòng)地與其他國(guó)家和地區(qū)開展警務(wù)與安全合作，在打擊恐怖主義、毒品犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、販賣人口犯罪、腐敗犯罪等威脅人類安全的犯罪領(lǐng)域開展合作。唯有高舉合作與共贏的旗幟，在科學(xué)分析當(dāng)今世界安全局勢(shì)的基礎(chǔ)上，提供全球安全治理的中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，才能積極參與并倡導(dǎo)國(guó)際警務(wù)與安全合作，從而推進(jìn)構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體，將總體國(guó)家安全觀落實(shí)到位并構(gòu)建全方位的國(guó)家安全保障體系。