行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模板研究

（云南大學(xué)財務(wù)處云南昆明650091）

一、引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布后，各省、市單位按照要求積極開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，進(jìn)行了廣泛的宣傳、動員和培訓(xùn)。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的方式主要有兩種：一是將本單位的內(nèi)部控制交由專業(yè)的咨詢公司或會計師事務(wù)所進(jìn)行建設(shè)；二是由單位自行建設(shè)，單位內(nèi)部成立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人組成領(lǐng)導(dǎo)小組成員，按歸口管理的要求進(jìn)行建設(shè)。到目前為止，仍有相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制尚未建立健全，或者建設(shè)進(jìn)展緩慢，單位仍未按要求形成一套科學(xué)、并且行之有效的內(nèi)部控制體系，各項業(yè)務(wù)流程仍未得到有效梳理、重塑，單位風(fēng)險意識薄弱，未能識別出單位可能面臨的風(fēng)險并采取有效的防范措施。

究其原因主要有以下幾個方面：一是行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的動力不足，積極性、主動性不夠，風(fēng)險意識薄弱；二是單位內(nèi)控人才、流程專家缺乏，沒有能力推進(jìn)和完成內(nèi)部控制體系建設(shè)；三是沒有統(tǒng)一的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)模板提供給單位作為參考，單位不知道如何建、建到什么程度才能滿足內(nèi)部控制的要求。此外，盡管不同的行政事業(yè)單位運營情況不盡相同，在建立內(nèi)部控制體系的細(xì)節(jié)上會有所差異，但是，行政事業(yè)單位在主體性質(zhì)、部門設(shè)置、內(nèi)控目標(biāo)、風(fēng)險類別等方面較為相近。例如，在建設(shè)項目管理、合同管理、采購管理等內(nèi)部控制方面，無論是機關(guān)、學(xué)校、科研機構(gòu)還是醫(yī)院所面臨的風(fēng)險幾乎是一致的。因此，統(tǒng)一行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)模板，有助于避免單位內(nèi)部之間各自為政、各行其是，而是按歸口管理的要求，由各歸口管理部門按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模板來建設(shè)各自的內(nèi)部控制文檔，這是把內(nèi)部控制嵌入單位信息系統(tǒng)中的前提，同時，對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)來說具有重要的參考、借鑒作用。統(tǒng)一內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模板就如同財務(wù)報告披露標(biāo)準(zhǔn)模板一樣，它不但能提供規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容，而且還可降低內(nèi)控建設(shè)難度，加快內(nèi)控建設(shè)的速度，便于將來按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對單位內(nèi)部控制進(jìn)行評價。

需要說明的是，內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模板這一理念，主要圍繞《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》的要求，按四個層次來建設(shè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)模板：即內(nèi)部控制基本規(guī)范——單位層面、內(nèi)部控制應(yīng)用指引、內(nèi)部控制手冊和其他內(nèi)部控制配套制度。

二、借鑒COSO框架模式，構(gòu)建單位層面內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)模板

單位層面的內(nèi)部控制是整個內(nèi)部控制的 “基本準(zhǔn)則”與“概念框架”，起著統(tǒng)領(lǐng)駕馭的作用。單位層面內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模板應(yīng)當(dāng)借鑒COSO框架，按控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督活動等五個要素來構(gòu)建內(nèi)部控制基本規(guī)范——單位層面。采用COSO框架來構(gòu)建單位層面的內(nèi)部控制，從內(nèi)容上來說，可以涵蓋《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等文件對于單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要求，并使單位層面更加全面合理，也更加具有邏輯性。

控制環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：單位的誠信和價值觀；機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配；吸引、培養(yǎng)和留用人才的人力資源政策；實現(xiàn)績效的衡量、激勵和獎勵機制；單位安全及社會責(zé)任等。

風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：明確單位運營、報告和合法合規(guī)三大具體目標(biāo)；及時識別、分析業(yè)務(wù)活動中與控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險，并采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略；確定相應(yīng)的風(fēng)險承受度，單位應(yīng)當(dāng)至少每年進(jìn)行一次風(fēng)險評估，并提交風(fēng)險評估報告。

控制活動標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：在確定內(nèi)部控制目標(biāo)和風(fēng)險之后，結(jié)合風(fēng)險評估的結(jié)果，通過手工控制和自動控制相結(jié)合的方法，在單位各個層級、業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)中實施具體的控制活動，這些控制活動可以是預(yù)防性的，也可以是發(fā)現(xiàn)性的，采取相應(yīng)的控制方法和措施，將風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)；設(shè)立預(yù)警機制和應(yīng)急機制，明確預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，確保能夠及時妥善處理重大風(fēng)險和突發(fā)性事件。

信息與溝通標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：制定信息傳遞制度，明確內(nèi)部控制信息收集點、信息處理程序和傳遞渠道，確保內(nèi)部控制信息的及時性和有效性，對內(nèi)部控制的運行進(jìn)行監(jiān)測和促進(jìn)；運用信息技術(shù)促進(jìn)信息的集成和共享，注重信息的保管與安全；在信息與溝通中，明確建立反舞弊機制，通過規(guī)范舞弊事項的舉報、調(diào)查和處置程序，明確反舞弊工作的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時疏通舉報渠道，保護舉報人相關(guān)信息，確保舉報這一重要的有效信息來源的暢通。

監(jiān)督活動標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：單位建立內(nèi)部控制監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，以及內(nèi)部監(jiān)督的要求、程序和方法；通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，進(jìn)行自我評價，形成自評報告；分析發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷（包括設(shè)計缺陷和運行缺陷）的性質(zhì)和產(chǎn)生原因，提出整改方案；通過持續(xù)評估、單獨評估或兩者相結(jié)合，以確定內(nèi)部控制的五大要素是否存在并持續(xù)運行。

需要說明的是，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》中，有部分業(yè)務(wù)活動并未包含在內(nèi)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點，在單位層面的標(biāo)準(zhǔn)模板中增加行政審批權(quán)控制、人力資源控制、單位安全及社會責(zé)任和反舞弊機制等內(nèi)容，使得整個單位層面的內(nèi)部控制更符合行政事業(yè)單位的運營特點。

三、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模板

在單位層面內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)模板的基礎(chǔ)之上，對業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟活動要進(jìn)行全面梳理和整合，結(jié)合單位自身業(yè)務(wù)活動的特點，分別編寫內(nèi)部控制應(yīng)用指引，形成全面完整的內(nèi)部控制指引體系，為內(nèi)部控制手冊的編寫提供支持。在構(gòu)建業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)模板前，首先需要結(jié)合行政事業(yè)單位的運營特點，對六大業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)拆分，細(xì)化業(yè)務(wù)類型，將業(yè)務(wù)活動延伸至非經(jīng)濟活動，實現(xiàn)業(yè)務(wù)活動全覆蓋。

（一）對六大業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)拆分

1.業(yè)務(wù)拆分是細(xì)化風(fēng)險管理的需要?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在業(yè)務(wù)層面提出了內(nèi)部控制六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)，主要考慮是以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，通過對資金管控延伸至其他業(yè)務(wù)部門。然而，行政事業(yè)單位無論是在單位類型、服務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)類型上均存在差異，有的業(yè)務(wù)對單位來說非常重要，例如，在高校、醫(yī)院和科研機構(gòu)涉及資金需求、貸款規(guī)模以及科研經(jīng)費數(shù)額較大，業(yè)務(wù)風(fēng)險程度高，內(nèi)部控制如果只有六大業(yè)務(wù)是很難防范上述風(fēng)險的，因此，需要將支出業(yè)務(wù)進(jìn)行拆分，單獨建立籌資管理、科研經(jīng)費管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用指引，使之更符合單位內(nèi)部控制的需要。同理，決算業(yè)務(wù)在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中，是通過預(yù)算管理來進(jìn)行規(guī)范的，但按照《政府會計基本準(zhǔn)則》的要求，單位需要分預(yù)算維度和財務(wù)維度核算并分別提供決算報告和綜合財務(wù)報告，這無疑將為報告使用者提供更多的財務(wù)信息，但同時也加大了業(yè)務(wù)的難度和風(fēng)險。預(yù)算管理的流程、風(fēng)險點與財務(wù)報告不盡相同，且規(guī)模大，下設(shè)多個附屬單位的，對需要納入合并財務(wù)報表范圍的單位，編制難度大，程序復(fù)雜，除了預(yù)算管理內(nèi)部控制應(yīng)用指引外，還需要形成單獨的財務(wù)報告內(nèi)部控制應(yīng)用指引，以防范財務(wù)報告風(fēng)險。

2.業(yè)務(wù)拆分是歸口管理的要求。在資產(chǎn)管理中，貨幣資金管理、固定資產(chǎn)管理分屬不同的歸口管理部門（財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門），分開由歸口管理部門來建設(shè)更具有可操作性，況且，行政事業(yè)單位的結(jié)賬基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，大部分業(yè)務(wù)均涉及貨幣資金，貨幣資金是最容易發(fā)生舞弊的事項之一，將貨幣資金管理從資產(chǎn)管理中分離出來，單獨作為一項內(nèi)部控制業(yè)務(wù)，使整個內(nèi)控建設(shè)更符合行政事業(yè)單位的實際需求，更能反映行政事業(yè)單位管理的特點。

需要說明的是，貨幣資金作為一項單獨的內(nèi)部控制應(yīng)用指引，由于其與收入和支出存在對應(yīng)關(guān)系，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模板時，就需要協(xié)調(diào)其與收入和支出內(nèi)部控制的側(cè)重點，避免風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫重復(fù)或遺漏。貨幣資金內(nèi)部控制主要側(cè)重于資金計劃、銀行賬戶管理、現(xiàn)金及銀行存款管理、備用金管理、網(wǎng)銀管理、資金結(jié)算管理、票據(jù)和印章管理等，而收入內(nèi)部控制主要側(cè)重于收入不入賬或設(shè)置賬外賬、非稅收入采用收支兩條線管理、合同協(xié)議收入管理、收入退回管理和收入會計處理等，支出內(nèi)部控制側(cè)重于支出審批權(quán)限管理、單據(jù)審核管理、“三公經(jīng)費”支出管理、資金支付管理、支出的會計處理等。

3.業(yè)務(wù)流程圖完全不同，需要分類管理。在收支業(yè)務(wù)中，收入和支出業(yè)務(wù)流程圖完全是相反的，管理方式也不同，混在一起不利于流程圖的繪制，也不利于分類管理。因此，應(yīng)將收入和支出分別建立內(nèi)部控制應(yīng)用指引。根據(jù)行政事業(yè)單位的特點，對六大業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟鸱?，將有助于防范各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險，實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

六大業(yè)務(wù)拆分后，業(yè)務(wù)層面控制標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)部控制應(yīng)用指引：財務(wù)報告、預(yù)算管理、籌資管理、貨幣資金管理、收入管理、支出管理、存貨管理、固定資產(chǎn)管理、無形資產(chǎn)管理、投資管理、政府采購管理、建設(shè)項目管理、合同管理、信息系統(tǒng)管理、科研管理、人力資源管理、安全和社會責(zé)任管理、單位文化管理等。

（二）內(nèi)部控制應(yīng)用指引標(biāo)準(zhǔn)模板

在明確了業(yè)務(wù)層面標(biāo)準(zhǔn)模板要構(gòu)建的各業(yè)務(wù)指引后，接下來就是要確定內(nèi)部控制應(yīng)用指引標(biāo)準(zhǔn)模板的內(nèi)容，各業(yè)務(wù)活動應(yīng)用指引標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：各業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的風(fēng)險、崗位職責(zé)及授權(quán)審批和各業(yè)務(wù)具體控制方法。

各業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的風(fēng)險，根據(jù)業(yè)務(wù)類型不同，風(fēng)險各不相同。例如，收入管理應(yīng)當(dāng)關(guān)注的風(fēng)險有：（1）未按收費許可證規(guī)定的項目和標(biāo)準(zhǔn)收取非稅收入，存在違規(guī)收費的風(fēng)險。（2）非稅收入的收取未執(zhí)行收支兩條線規(guī)定，導(dǎo)致截留、挪用應(yīng)上交財政專戶資金的風(fēng)險。（3）收入收取業(yè)務(wù)分散在各個業(yè)務(wù)部門，缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)控，導(dǎo)致收入金額不實、應(yīng)收未收或者私設(shè)“小金庫”的風(fēng)險。（4）收入記錄錯誤或會計處理不正確，可能造成收入會計信息不真實。

崗位職責(zé)及授權(quán)審批標(biāo)準(zhǔn)模板主要包含各業(yè)務(wù)不相容崗位以及如何授權(quán)審批。例如，預(yù)算管理不相容崗位一般包括：（1）預(yù)算編制（含預(yù)算調(diào)整）與預(yù)算審批。（2）預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行。（3）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。預(yù)算管理授權(quán)審批包括：單位對預(yù)算管理工作建立嚴(yán)格的授權(quán)批準(zhǔn)制度，明確審批人的授權(quán)批準(zhǔn)的方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施，規(guī)定經(jīng)辦人的職責(zé)范圍和工作要求。審批人根據(jù)預(yù)算管理工作授權(quán)批準(zhǔn)制度的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越審批權(quán)限。經(jīng)辦人在職責(zé)范圍內(nèi)，按照審批人的批準(zhǔn)意見辦理預(yù)算業(yè)務(wù)。對于審批人超越授權(quán)范圍審批的預(yù)算事項，經(jīng)辦人有權(quán)拒絕辦理。

各業(yè)務(wù)具體控制方法，根據(jù)業(yè)務(wù)的不同，控制方法也不盡相同。例如，合同管理中合同糾紛的具體控制方法包括：需要仲裁或法律訴訟程序解決的合同糾紛，由單位法律事務(wù)辦公室召集業(yè)務(wù)承辦部門、合同管理部門、財務(wù)部門、監(jiān)察審計部門和法律顧問組成處理小組，研究確定該合同糾紛解決的具體方案、報單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并組織相關(guān)部門參與該糾紛的協(xié)商、調(diào)解、仲裁或者訴訟活動。糾紛處理過程中，未經(jīng)授權(quán)批準(zhǔn)，相關(guān)經(jīng)辦人員不得向?qū)Ψ阶龀鰧嵸|(zhì)性答復(fù)或承諾。

四、內(nèi)部控制手冊標(biāo)準(zhǔn)模板

內(nèi)部控制不僅是風(fēng)險的“防御系統(tǒng)”，更是規(guī)范各項業(yè)務(wù)流程的“說明書”。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，單位一方面需要梳理、再造業(yè)務(wù)流程，另一方面，需要把流程標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，識別出流程節(jié)點可能存在的風(fēng)險，針對這些風(fēng)險所采取的應(yīng)對措施，以及實施防范風(fēng)險的證據(jù)。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)部控制基本規(guī)范——單位層面和各內(nèi)部控制應(yīng)用指引為依據(jù)來編寫內(nèi)部控制手冊，內(nèi)部控制手冊標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：××單位內(nèi)部控制手冊——××：（1）適用范圍。（2）控制目標(biāo)。（3）控制職責(zé)。（4）內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程圖。（5）內(nèi)部控制風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫。（6）表單控制格式。其中：內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程圖和內(nèi)部控制風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫是手冊中最重要的部分。

（一）內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程圖標(biāo)準(zhǔn)模板

單位在梳理業(yè)務(wù)過程中所涉及的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可采用直線流程圖方式來繪制，使手冊使用者能直觀地了解業(yè)務(wù)過程，并明確過程中的責(zé)任部門、崗位的不相容情況，為相關(guān)崗位的人員在工作時提供清晰的控制標(biāo)準(zhǔn)和控制措施，將內(nèi)部控制真正落到實處。

以貨幣資金管理內(nèi)部控制手冊為例，貨幣資金業(yè)務(wù)流程圖按照業(yè)務(wù)類型可分為：貨幣資金收款業(yè)務(wù)流程、銀行存款管理業(yè)務(wù)流程——付款管理、現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)流程——付款管理、銀行賬戶管理業(yè)務(wù)流程——開戶管理、銀行賬戶管理業(yè)務(wù)流程——銷戶管理、銀行賬戶管理業(yè)務(wù)流程——日常使用管理、備用金管理業(yè)務(wù)流程、網(wǎng)銀管理業(yè)務(wù)流程、公務(wù)卡管理業(yè)務(wù)流程、印章管理業(yè)務(wù)流程和票據(jù)管理業(yè)務(wù)流程等。在貨幣資金的業(yè)務(wù)流程中，以資金的流向為線索，側(cè)重于資金的管理。

表1為貨幣資金收款業(yè)務(wù)流程圖。在流程圖中，明確了貨幣資金收款的五個步驟；對應(yīng)每一個步驟，明確主要的責(zé)任部門與支持部門，以及責(zé)任部門中不相容崗位職責(zé)，制定防范風(fēng)險的監(jiān)督檢查方法，并列明這些控制措施的依據(jù)。

表1 貨幣資金收款業(yè)務(wù)流程圖

需要說明的是，業(yè)務(wù)流程圖主要分為由上而下的直線流程圖和跨功能區(qū)流程圖，其中，跨功能區(qū)流程圖在呈現(xiàn)業(yè)務(wù)時，依據(jù)各單位的職責(zé)劃分，能夠清晰提供某個部門在開展業(yè)務(wù)活動時，承擔(dān)什么工作內(nèi)容，部門與部門之間、崗位與崗位之間的工作內(nèi)容和走向，但也存在繪制難度大的問題，業(yè)務(wù)人員不容易閱讀，更重要的是大多數(shù)業(yè)務(wù)包含多個業(yè)務(wù)類型，崗位流程差異明顯，且是相對獨立的。就貨幣資金管理中票據(jù)管理流程和銀行賬戶管理流程而言，均屬于獨立的業(yè)務(wù)流程，將其作為一類業(yè)務(wù)來繪制流程圖是不現(xiàn)實的，也不具有可操作性。因此，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程圖標(biāo)準(zhǔn)模板建議分業(yè)務(wù)按直線流程圖來繪制，這樣既簡單，也容易掌握，同時，每類業(yè)務(wù)包含多個業(yè)務(wù)流程圖，能夠細(xì)化業(yè)務(wù)流程，從而為下一步識別出流程節(jié)點存在的風(fēng)險和風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫提供了可靠的保證。

（二）風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)模板

根據(jù)業(yè)務(wù)層面規(guī)范中各業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制點，形成風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)庫中，根據(jù)業(yè)務(wù)流程、控制目標(biāo)，識別關(guān)鍵風(fēng)險點，并針對每項關(guān)鍵風(fēng)險點制訂相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。同時，明確風(fēng)險責(zé)任主體、實施證據(jù)以及控制模式。風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：控制編號、控制點名稱、控制目標(biāo)、關(guān)鍵風(fēng)險描述、風(fēng)險應(yīng)對措施、責(zé)任部門、實施證據(jù)和控制模式等。

表2為貨幣資金管理內(nèi)部控制風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫中有關(guān)網(wǎng)銀管理的風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫。在網(wǎng)銀管理中，財務(wù)管理部門是有效防范風(fēng)險的責(zé)任部門，針對網(wǎng)銀管理中有效授權(quán)和網(wǎng)銀安全兩個控制目標(biāo)，識別出可能阻礙該控制目標(biāo)實現(xiàn)的三個關(guān)鍵風(fēng)險點，并提出相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。這些應(yīng)對措施通過網(wǎng)絡(luò)安全日志、網(wǎng)銀支付交易記錄被記錄，成為將來內(nèi)部控制評價、審計等檢查的關(guān)鍵證據(jù)。

表2 貨幣資金管理內(nèi)部控制風(fēng)險矩陣數(shù)據(jù)庫

五、其他內(nèi)部控制配套制度標(biāo)準(zhǔn)模板

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制除了以上三個層次外，為了確保單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)，內(nèi)部控制體系還應(yīng)當(dāng)包括以下配套制度：行政事業(yè)單位章程、單位審批流程及權(quán)限指引、風(fēng)險評估實施辦法、內(nèi)部控制評價方案、重大經(jīng)濟事項和集體決策程序指引、專家論證和技術(shù)咨詢制度指引、反舞弊機制指引和關(guān)鍵崗位說明書等。這一系列的配套制度與內(nèi)部控制上述標(biāo)準(zhǔn)模板協(xié)同一致，使得行政事業(yè)單位在行政審批權(quán)控制、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制評價、“三重一大”、專家論證和反舞弊機制方面的控制更加完善。例如，表3為單位審批流程及權(quán)限指引，該標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：審批事項、額度、審批環(huán)節(jié)和審批流程及權(quán)限。

需要說明的是，單位審批流程及權(quán)限指引應(yīng)當(dāng)按政府收支分類科目中的經(jīng)濟科目來設(shè)置，這樣做的好處在于，可以確保所有經(jīng)濟事項全覆蓋、不留審批真空，同時，該指引文檔也是實現(xiàn)審批信息化的前提。此外，審批額度各單位可結(jié)合自己的實際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，簡化審批流程，以滿足實際需求。

關(guān)鍵崗位說明書標(biāo)準(zhǔn)模板至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：崗位職責(zé)、內(nèi)控要求、個人素質(zhì)要求、專業(yè)勝任能力要求和與其他崗位的關(guān)系等。以出納崗為例：

崗位職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)辦理所經(jīng)管銀行賬戶的收付款業(yè)務(wù)。（2）定期核對所管賬戶銀行存款，并編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表。（3）根據(jù)授權(quán)批準(zhǔn)辦理資金在各銀行之間的劃轉(zhuǎn)。（4）辦理現(xiàn)金收付款結(jié)算業(yè)務(wù)，做到日清月結(jié)，保管庫存現(xiàn)金和各種有價證券，要確保其安全和完整。

內(nèi)控要求：（1）不得兼任稽核、會計檔案保管以及收入、支出、費用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作。（2）禁止填制記賬憑證。（3）必須憑審核無誤、手續(xù)完備的記賬憑證辦理收、付款業(yè)務(wù)。（4）不得同時從事銀行對賬單的獲取、銀行存款余額調(diào)節(jié)表的編制等工作。（5）不得由一個人保管支付款項所需的全部印章。（6）不得簽發(fā)空白支票、遠(yuǎn)期支票，不得出租、出借銀行賬戶。（7）在辦理網(wǎng)上交易、電子支付等方式的貨幣資金支付業(yè)務(wù)時，必須嚴(yán)格按操作授權(quán)和密碼規(guī)范操作。（8）禁止白條抵庫、謊報用途、代人存取、公款私存。（9）所管理的保險柜，禁止存放私人物品。（10）崗位履職時間最長不超過五年。

個人素質(zhì)要求：具有良好的職業(yè)道德，有做好單位管理和服務(wù)工作的事業(yè)心和責(zé)任感，熱愛本職工作，工作勤奮，辦事認(rèn)真。具有團隊合作、創(chuàng)新精神，充滿自信、正直誠實和愿意進(jìn)行知識分享。

專業(yè)勝任能力要求：（1）具有初級會計及以上職稱或具備金融專業(yè)背景。（2）熟悉國家財經(jīng)法規(guī)、銀行支付結(jié)算辦法和現(xiàn)金管理條例。（3）熟悉會計核算系統(tǒng)中的資金結(jié)算管理系統(tǒng)，計算機操作熟練。

表3 單位審批流程及權(quán)限指引

與其他崗位的關(guān)系：（1）本崗位在科長的指導(dǎo)下，辦理銀行存款、現(xiàn)金相關(guān)的收付款業(yè)務(wù)。（2）在本科室其他工作人員因公外出時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其他崗位的部分工作職責(zé)。（3）在協(xié)助其他科室提供會計信息時，對本崗位所提供會計信息資料的真實性和完整性負(fù)責(zé)。

需要說明的是，關(guān)鍵崗位說明書應(yīng)當(dāng)涵蓋業(yè)務(wù)活動所有崗位，且需要在流程層面上進(jìn)行關(guān)聯(lián)，從而支持按崗位按流程進(jìn)行管理。

六、內(nèi)部控制信息化標(biāo)準(zhǔn)模板

內(nèi)部控制不是一個獨立的系統(tǒng)，其信息化也不是要廢除單位已有的信息系統(tǒng)，而是貫穿于單位所有的管理環(huán)節(jié)之中，對一個單位而言，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)是嵌入到單位信息系統(tǒng)中，使單位工作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化。例如，設(shè)備采購內(nèi)部控制信息化標(biāo)準(zhǔn)模板設(shè)計至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）采購申請與審批（采購管理、預(yù)算管理）。按分層授權(quán)審批流程，通過單位OA系統(tǒng)或采購管理系統(tǒng)自動推送至審批人電腦終端或手機客戶端來完成審批。（2）制作招標(biāo)文件（采購管理）。在采購管理系統(tǒng)中編寫采購參數(shù)和要求，由系統(tǒng)自動產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)采購招標(biāo)文件。（3）公開招標(biāo)（采購管理）。（4）結(jié)果公示（采購管理）。通過單位網(wǎng)站進(jìn)行公示。（5）簽訂采購合同（合同管理）。通過合同管理系統(tǒng)來記錄、追蹤整個采購合同的簽訂、執(zhí)行和合同的保管歸檔工作，采購合同一旦簽訂完成，系統(tǒng)就會自動生成合同編號，自動產(chǎn)生待執(zhí)行合同一覽表，并向采購管理、合同管理和財務(wù)管理部門進(jìn)行推送。（6）執(zhí)行采購（采購管理）。采購管理人員在系統(tǒng)中選擇要執(zhí)行的合同，提請設(shè)備供應(yīng)商供貨。（7）設(shè)備驗收（線下進(jìn)行驗收、資產(chǎn)管理）。設(shè)備運抵單位后，如果需要設(shè)備專家參與驗收，由系統(tǒng)自動從設(shè)備專家?guī)熘羞M(jìn)行選擇。驗收小組進(jìn)行驗收，該環(huán)節(jié)只能在線下進(jìn)行，驗收結(jié)束后驗收報告在線上完成。（8）設(shè)備投入使用（資產(chǎn)管理）。資產(chǎn)管理系統(tǒng)記錄設(shè)備入賬、使用、計提折舊、維修和報廢情況。（9）執(zhí)行付款（預(yù)算管理、支出管理）。采購合同、驗收報告自動推送到財務(wù)部門，財務(wù)部門根據(jù)采購預(yù)算、采購合同、發(fā)票和驗收報告通過網(wǎng)絡(luò)報賬信息系統(tǒng)自動完成記賬憑證編制，記錄資本性支出，財務(wù)系統(tǒng)記賬后，信息自動反饋給合同管理系統(tǒng)，待執(zhí)行合同自動轉(zhuǎn)為已執(zhí)行合同。（10）合同執(zhí)行完畢、歸檔（合同管理）。在上述業(yè)務(wù)活動過程中，行政事業(yè)單位所要求的內(nèi)部控制業(yè)務(wù)就涉及到采購管理、預(yù)算管理、合同管理、資產(chǎn)管理、支出管理和信息系統(tǒng)管理等共六項主要業(yè)務(wù)，內(nèi)部控制信息化標(biāo)準(zhǔn)模板在單位信息系統(tǒng)管理中的地位和作用是顯而易見的。上述業(yè)務(wù)通過信息系統(tǒng)流程把制度中的相關(guān)控制要求放在流程層面進(jìn)行關(guān)聯(lián)和鏈接，從而能夠支持按崗位、按流程進(jìn)行管理。

此外，還可通過建立內(nèi)部控制運行系統(tǒng)監(jiān)控平臺來監(jiān)督整個單位內(nèi)部控制運行情況，該系統(tǒng)監(jiān)控平臺與單位的信息系統(tǒng)形成平行的兩套運行體系，通過系統(tǒng)隨機抽取部分業(yè)務(wù)進(jìn)行穿行測試，自動追蹤發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制沒有得到有效運行的證據(jù)，將信息自動推送到各歸口管理職能部門，提醒其改進(jìn)信息系統(tǒng)控制，以滿足內(nèi)部控制的要求。

七、結(jié)語

2017年1月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制報告將作為每年的一項常規(guī)報告。實際上，內(nèi)部控制報告要求所有行政事業(yè)單位按統(tǒng)一的報告模板來提供。內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)模板建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，不是一蹴而就一次完成的，而是需要與時俱進(jìn)，循序漸進(jìn)，在注重內(nèi)部控制建設(shè)的同時，更要關(guān)注落實和實施的實際效果，要持之以恒，常抓不懈，全員參與，全過程建設(shè)，不斷推進(jìn)單位內(nèi)部控制長效機制建設(shè)。