韓國地方自治的鏡鑒

摘 要：韓國在建國以來，不斷吸收西方國家的民主理念，結(jié)合自身實際，構(gòu)建了適合本國發(fā)展的地方自治制度體系。通過地方自治和居民自治，協(xié)調(diào)了中央和地方上的矛盾，推動了韓國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和民主法治的實現(xiàn)。研究韓國地方自治內(nèi)容，借鑒先進自治理念，從而為我國民族區(qū)域自治體系的建構(gòu)提供對策。

關(guān)鍵詞：韓國；地方自治；地方議會

地方自治是一種經(jīng)歷了漫長歷史發(fā)展的憲法法律現(xiàn)象，世界各國的地方自治依其民族文化、宗教信仰等的差異，形成了各有特色的地方自治體系。韓國作為單一制國家，與中國的“地方自治”具有相似之處。探究韓國自身自治模式，為我國地方自治的發(fā)展進行借鑒和學(xué)習。

一、韓國地方自治的起源

歷史上，韓國和中國政權(quán)組成相似，長期為單一中央集權(quán)制政治體系。在引入和效仿西方自治理念后，1948年韓國將地方自治寫入憲法，憲法也宣布民主制度在韓國開始實施。韓國在1949年頒布了《地方自治法》，地方議會開始出現(xiàn)，但由于政治原因，實質(zhì)上的地方自治并未得到推行。選民選舉出的地方議會被政客操縱，進而威脅到政府的穩(wěn)定，這暴露出不完善的地方自治制度削弱了中央政府對地方的控制。[1]之后，韓國地方自治制度幾經(jīng)修改，地方自治突出體現(xiàn)了隨政局動蕩而變動頻繁，制度化推行比較低，地方自治成為政黨控制國家的工具，而并非賦予地方和民眾真正的自治權(quán)。

隨著60年代到80年代經(jīng)濟的不斷發(fā)展，韓國人均收入創(chuàng)收明顯，社會發(fā)展迅速，生活水平得到大幅提高，民眾對政治參與的熱情和訴求不斷空漲。伴隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展的變化，權(quán)力在中央和地方的分配成為民眾關(guān)注的焦點，社會公眾普遍要求將中央和地方的事務(wù)管理權(quán)限再次劃分。1987年，韓國“6·29”宣言中首次提到地方自治，韓國政府并在1988制定了地方自治法。從1991年3月開始，韓國陸續(xù)出現(xiàn)各個地方議會選舉，這標志著30年前的地方自治重新得到真正意義上的恢復(fù)。為了促進地方自治的進一步深化，1999年至2002年期間，138項權(quán)限從中央轉(zhuǎn)移給地方，無疑推動了地方自治制度的強有力建設(shè)。2003年的《地方分權(quán)發(fā)展藍圖》和2004年的《地方分權(quán)特別法》，將地方自治以明確的方法作為處理央地分權(quán)、推動國家建設(shè)和發(fā)展的方式，這些條文的頒布推動了地方自治的改革，完善了民眾行使政治權(quán)利的方式。[2]

二、韓國地方自治的內(nèi)容和發(fā)展趨勢

針對地方自治相關(guān)問題，韓國現(xiàn)已頒布眾多法律法規(guī)。在眾多條文中，韓國《憲法》和《地方自治法》在其中起著舉足輕重的作用，是韓國國內(nèi)實施央地分權(quán)的基礎(chǔ)。韓國《憲法》是概括性和原則性的，在第八章對一般的地方自治進行了規(guī)定，其中第117條列出了地方自治團體的自治權(quán)，第118條規(guī)定了地方議會的相關(guān)內(nèi)容，從而明確了地方自治制度在憲法上的地位。[3]《地方自治法》經(jīng)歷15次修訂變動后，對地方自治規(guī)定最為詳細，涵蓋了其地方自治的宗旨、公民福利、機構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容。隨著時間的推移和經(jīng)濟的發(fā)展，韓國地方自治制度也在不斷完善，對居民行使自治權(quán)、擴大民主主義具有突出意義，

（一）韓國的地方自治的權(quán)利內(nèi)容

首先，自治地方的居民是自治權(quán)行使的第一主體。韓國《憲法》規(guī)定，大韓民國的所有權(quán)利來自公民。自治地方的居民有權(quán)利通過多渠道，公平直接地參與政治事務(wù)，如選舉地方自治團體中的長官和議員。這些自治權(quán)使得居民可以加入行政事務(wù)、立法事務(wù)中來，可以直接對地方自治團體中的公職人員行使選舉、監(jiān)督等權(quán)利，為民主自治的建構(gòu)打下了堅實基礎(chǔ)。

其次，在地方自治團體的權(quán)利上，對于自治團體的執(zhí)行機關(guān)，即首長負責制下的自治團體首長，對外代表地方自治團體，進行法律活動并對自治團體行為負責。地方自治團體首長都由居民直接選舉產(chǎn)生，按照法律法規(guī)規(guī)定處理行政事務(wù)，包括任免公職人員、安排福利待遇等。對地方議會提出的議案，地方自治團體首長可以在接到議案20天內(nèi)退回要求再議，同時說明理由。[4]在情況緊急時，地方議會不能做出決議的，首長還能做出先決處分。[5]

最后，在地方議會的權(quán)能上，地方議會由居民直接選舉出的議員組成，代表該地區(qū)的整體利益，對地區(qū)自治事務(wù)行使最終決定權(quán)。地方議會可以行使立法權(quán)，發(fā)布法令明確行政性收費項目、地方稅征收數(shù)目等內(nèi)容，并對自治團體執(zhí)行機構(gòu)進行監(jiān)督。[6]地方議會還可以對地方自治團體的首長和其他公職人員進行質(zhì)詢。

（二）韓國地方自治的發(fā)展趨勢

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和自治制度的不斷改革，居民對更多參與地方自治事務(wù)的意愿以及對地方自治權(quán)限擴大的呼吁不斷增強。各地區(qū)在管理地區(qū)事務(wù)的同時，仍受中央的干預(yù)和控制，地區(qū)與中央間既有協(xié)作關(guān)系，也有監(jiān)督關(guān)系。為了更好地實施地方自治，中央政府對行政機構(gòu)、團體進行精簡，提高管理效率。[7]

1、居民監(jiān)察請求制度

《地方自治法》第十三條第4款規(guī)定，地方自治團體及其首長對權(quán)限下的事務(wù)處理違反法律規(guī)定或者侵害公共利益時，年滿十九歲的居民可以聯(lián)名，向主管副長官、道知事提出監(jiān)察請求。這一條例使得自治首長的權(quán)限事務(wù)處理受到居民的廣泛監(jiān)督，保護了公共利益，也提高了居民對自治事務(wù)管理參與的意識。

2、居民投票的事項決定權(quán)

居民投票在地區(qū)自治的初始階段即被寫入《地方自治法》，但因沒有對投票的行使對象、方式等做出具體規(guī)定而束之高閣，未予落實。2004年《居民投票法》的出臺使得居民投票權(quán)得以實現(xiàn)，居民可以按照法律規(guī)定行使投票權(quán)，成為地方自治團體的“擁有實權(quán)”的主人。

3、條例的制定修改請求制度

在《地方自治法》第13條第3款中，公民的條例廢改請求權(quán)被規(guī)定為：凡年滿19歲的公民可以聯(lián)名請求該地方的自治團體首長修改或制定條例。[8]雖然該條文規(guī)定了居民可以請求自治地方首長對條例進行改動，不能直接對條例進行制定和修改，但在一定程度上也賦予了居民對關(guān)系自身利益的條例能否變動的話語權(quán)。

4、居民訴訟權(quán)

為了使行政官員更好地接受公民監(jiān)督，2005年《地方自治法》將居民訴訟權(quán)首次納入其中，作為居民自治的一項重要權(quán)利。居民訴訟產(chǎn)生于監(jiān)察請求權(quán)之后，都是對行政人員的監(jiān)督權(quán)利。該項權(quán)利是一定數(shù)量的居民或納稅人針對自治團體首長、政府部長因公共財物的取得、支出、處置等違法財務(wù)行為提起訴訟的支撐，是對行政行為公開透明的保障，對防止行政腐敗、促使行政機關(guān)依法履行職責具有舉足輕重的作用。

5、居民傳喚權(quán)

《地方自治法》第13條規(guī)定，居民傳喚權(quán)指符合一定人數(shù)的居民可以依法彈劾地方自治團體的首長及部分地方議會議員的權(quán)利。該項權(quán)利以居民投票的方式開展，使得居民可以對公職人員進行嚴格監(jiān)督，擴大了居民參與自治事務(wù)的范圍。

三、韓國地方自治的借鑒作用

韓國民主化進程中，地方自治的推行使得各地區(qū)人民的主體意識不斷增強，地方自治體系趨于完善。我國民族區(qū)域自治起步比較晚，現(xiàn)實施行中也出現(xiàn)了許多問題亟待解決，如民族區(qū)域自治中中央和地方的關(guān)系上仍然較多依賴于中央，自治地方自治意識不強，公民參政意識薄弱，這對我國的民主化進程具有阻礙作用。而韓國與中國在文化理念上有相通之處，韓國的地方自治模式對我國民族區(qū)域自治有很好的借鑒意義。

首先，應(yīng)提高公民在自治權(quán)下的主體地位。韓國地方自治團體的權(quán)力來源于居民，居民是組成自治團體的基本要素。韓國地方自治的宗旨是借助公眾意志的表達最大限度地保障居民的利益。[9]韓國將公民直接參與自治事務(wù)的管理以立法的形式規(guī)定下來，能夠更好地保障民主化的運行、促使行政行為更加合理化。我國居民的直接選舉權(quán)規(guī)定較為嚴格，對其監(jiān)督的方式也十分缺乏。擴大公民參政議政的范圍，可以增強公民對參與地方自治事務(wù)管理的熱情，使得基層民主得到更好推行。

其次，擴大地方自治權(quán)。我國《憲法》及《民族區(qū)域自治法》對我國民族區(qū)域自治地方規(guī)定了諸多權(quán)利，表現(xiàn)為行政機關(guān)人員的選舉、地方教育文化、經(jīng)濟等的發(fā)展安排、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資等方面，但傳統(tǒng)的“地方服從中央”的理念潛移默化地束縛著地方區(qū)域自治的發(fā)展，許多事項諸如立法活動仍需中央的審批。從我國實踐中看，如果一味地強調(diào)地方服從中央安排，可能會對地方利益造成損害，地方自身狀況發(fā)展各不相同，如果為了地方經(jīng)濟和民主更好的發(fā)展，勢必要在一些權(quán)限上更多地讓渡給地方，并對自治地方的地位進行明確的界定。

最后，協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系，解決自治事務(wù)沖突。在立法沖突上，應(yīng)當明確地方依據(jù)當?shù)孛褡逄攸c制定條例的自主性，對于需報全國人民代表大會批準才能生效的制度進行變通。根據(jù)韓國自治經(jīng)驗，地方立法權(quán)和行政權(quán)優(yōu)先于中央。[10]我國可采取允許自治區(qū)人大頒布新條例后，給予全國人大在備案期的異議權(quán)，無異議時期滿即生效。在行政事務(wù)管轄沖突上，也要明確地方行政權(quán)的優(yōu)先性。垂直式領(lǐng)導(dǎo)模式使得自治地方政府依照上級要求管轄事務(wù)，但對于一些民族自治地方事務(wù)，采用一般行政命令并不合適，反而會損害自治地方居民利益，保障地方行使行政管轄權(quán)，更有利于提高地方自治活力。所以，增加公民參與自治事務(wù)處理的途徑，放寬地方自治權(quán)限，處理好中央和地方的權(quán)限矛盾，有助于推動我國民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展，推進我國民主化進程。

注釋：

[1] [韓]權(quán)寧星.憲法學(xué)概論[M].法文社.1995：168。

[2]李允熙，劉舒楊，王浦劬.基于地方自治的韓國央地分權(quán)研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2017（5）。

[3]董連伊.韓國地方自治制度比較研究[D].上海交通大學(xué).2007。

[4]參見韓國地方自治法第26條第5項。

[5]參見地方自治法第109條第1項。

[6]參見地方自治法第39條第1項和第2項。

[7]劉訓(xùn)智，樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國民族區(qū)域自治的啟示和借鑒[J].學(xué)理論.2009（19）。

[8]郭殊.地方自治視野下村委會選舉的法律規(guī)制——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督[J].江蘇社會科學(xué).2011（5）。

[9]樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國的啟示[D].延邊大學(xué).2010.

[10][韓]洪井善.行政法原論（下）[M].博英社.2006：101。

參考文獻：

[1] [韓]權(quán)寧星.憲法學(xué)概論[M].法文社.1995：168.

[2]李允熙，劉舒楊，王浦劬.基于地方自治的韓國央地分權(quán)研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2017（5）.

[3]董連伊.韓國地方自治制度比較研究[D].上海交通大學(xué).2007.

[4]劉訓(xùn)智，樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國民族區(qū)域自治的啟示和借鑒[J].學(xué)理論.2009（19）.

[5]郭殊.地方自治視野下村委會選舉的法律規(guī)制——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督[J].江蘇社會科學(xué).2011（5）.

[6]樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國的啟示[D].延邊大學(xué).2010.

[7] [韓]洪井善.行政法原論（下）[M].博英社.2006：101.

[8]潘林.韓國地方制度研究[D].山東大學(xué).2012.

作者簡介：

郭肖萌，女，1995年2月，漢族，河南開封人，石河子大學(xué)法律研究生，主要從事法學(xué)理論研究方向。