民航新規(guī)出臺OTA機票退改簽階梯費率指日可待

于英

4月1日起，民航局開展“2018年民航服務(wù)質(zhì)量體系建設(shè)”專項行動，明確把“規(guī)范客票銷售和退改簽，提升票務(wù)服務(wù)水平”作為9項重點工作之一。

4月24日，江蘇省消保委發(fā)布《江蘇省消費者飛機票退改簽情況調(diào)查報告》。報告顯示，退改簽費用總體較高，其中一例退票費為票價3倍以上。

4月27日，民航局有關(guān)業(yè)務(wù)司局組織部分航空公司、在線旅游平臺等企業(yè)以及民航局消費者事務(wù)中心和中國航空運輸協(xié)會等單位開展了客票退改簽政策執(zhí)行情況以及旅客投訴情況的專題調(diào)研，對當(dāng)前民航票務(wù)服務(wù)中存在的問題進行了梳理，近期將面向全行業(yè)進行相應(yīng)的工作部署，采取切實有效措施，進一步提升票務(wù)服務(wù)水平，維護航空運輸市場秩序，切實保護消費者合法權(quán)益。

5月4日，江蘇省消保委正式發(fā)出約談函，要求在收函10個工作日內(nèi)，涉事的15家航空公司及互聯(lián)網(wǎng)機票銷售平臺需到江蘇省消保委接受約談。

6月5日，涉嫌高額機票退改簽費的八家航空公司及飛豬、驢媽媽、藝龍、途牛、攜程、同程和去哪兒等七家OTA平臺的約談結(jié)果出爐。針對目前機票退改簽中存在的問題，江蘇消保委提出以下建議：一是，化解“退改簽費率畸高”難題，施行差異化的合理的“機票退改簽階梯費率”；二是，打破“特價機票一律不得退改簽”的“三不得”行規(guī)。

7月16日，民航局發(fā)布《民航局關(guān)于改進民航票務(wù)服務(wù)工作的通知》對民航票務(wù)服務(wù)進行了規(guī)范，并采納了江蘇省消保委建議。該規(guī)定主要有四大項內(nèi)容：

第一，航空公司要完善退改簽收費制度并改進服務(wù)；

第二，OTA平臺、銷售代理企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行航空公司退改簽收費標(biāo)準(zhǔn)；

第三，中航協(xié)要加強行業(yè)自律和監(jiān)管；

第四、行業(yè)主管部門要加強對退改簽收費監(jiān)管。

為此，國內(nèi)知名電商智庫電子商務(wù)研究中心組織有關(guān)專家發(fā)布電商快評，對本次事件涉及的問題予以評論解讀。

問題一：新規(guī)有何意義

電子商務(wù)研究中心特約研究員、億達律師事務(wù)所律師董毅智認(rèn)為，首先要確定本次發(fā)布的《民航局關(guān)于改進民航票務(wù)服務(wù)工作的通知》無疑是一大進步。這是對6月江蘇省消保委約談的回復(fù)，它填補了本身的空白，明確了航空公司及飛豬、驢媽媽、藝龍、途牛、攜程、同程、去哪兒等OTA平臺應(yīng)當(dāng)在退改簽費用方面的態(tài)度，提出航空公司“真情服務(wù)”的概念，對于長久以來的退改簽費用極高、OTA平臺代理商胡亂加價等行為作出指導(dǎo)性規(guī)定。

電子商務(wù)研究中心生活服務(wù)電商、共享經(jīng)濟分析師陳禮騰認(rèn)為，新規(guī)的出臺體現(xiàn)出行業(yè)的進步，而新規(guī)的實施落地才能使行業(yè)發(fā)展根本的改觀。

對于飛豬、驢媽媽、藝龍、途牛、攜程、同程、去哪兒等OTA平臺和銷售代理平臺而言，由于缺乏品牌維護的責(zé)任感、逐利心理以及制度監(jiān)管不完善和旅客對航空公司機票規(guī)則的不了解，導(dǎo)致機票退改簽亂象叢生。對于OTA平臺來說，新規(guī)的出臺既是機遇也是挑戰(zhàn)。由于退改簽制度的明確，平臺無法通過退改簽費用等不合理方式獲取利益，這就要求平臺通過打造自身優(yōu)勢來擴展更多元的收益方式。清晰、完善的制度規(guī)則有利于建立更公平的競爭環(huán)境，體現(xiàn)平臺的核心價值。而對于消費者來說，新規(guī)的出臺更是利大于弊，希望解決困擾消費者已久的高額退改簽費用問題，消費者的消費環(huán)境更加安全自由，消費者更容易有獲得感?？偟膩碚f，行業(yè)的進步并不會一蹴而就，需要政府機關(guān)、平臺、社會組織、用戶等多方的共同參與，積極面對，正視問題才能更好地解決問題。

問題二：如何界定新規(guī)的適用范圍

對此，電子商務(wù)研究中心特約研究員、廣州金鵬律師事務(wù)所合伙人律師詹朝霞認(rèn)為，對于航空公司授權(quán)的OTA平臺售賣的國際航班退改簽行為的收費標(biāo)準(zhǔn)似乎并沒有進行規(guī)制，是否該通知同樣適用于國際航班？國際航班中退改簽收費標(biāo)準(zhǔn)不一和行為不受約束的亂象應(yīng)該如何進行規(guī)制？

對此，電子商務(wù)研究中心法律權(quán)益部助理分析師賈路路認(rèn)為，本法是否適用于外國航空公司，雖然從字面角度來看并不明確，但根據(jù)屬地原則，外國航空公司在中國境內(nèi)開展業(yè)務(wù)也應(yīng)當(dāng)遵守該規(guī)定。若外國航空公司制定了退改簽階梯費率，也應(yīng)向所在地民航地區(qū)管理局備案，但是如何認(rèn)定外國航空公司所在地是一個問題。因此，民航局還需要出臺相關(guān)規(guī)定，進行補充說明。

問題三：如何看待新規(guī)中體現(xiàn)的行業(yè)自治

對此，董毅智認(rèn)為，在行業(yè)規(guī)范尚不成型的當(dāng)下，將制定規(guī)范的責(zé)任壓在航空公司也是一個冒險行為，權(quán)利與義務(wù)的平衡在一個強勢者面前容易失去支點。在我國現(xiàn)在的法制化進程下，市場規(guī)則的制定者由政府入手或許能夠更好地保障消費者權(quán)益。尤其對于執(zhí)行難的現(xiàn)實情況，前期準(zhǔn)備變得尤為重要，將規(guī)則固定下來對于航空公司而言，后續(xù)制度的制定也相對容易一些。

從《通知》中可以看出，退改簽費用具體制度的制定和落實還是在各大航空公司，以及中航協(xié)的行業(yè)監(jiān)管及提供助力等方面。但在此基礎(chǔ)上還缺乏對航空公司監(jiān)管流程的細化，以及消費者最關(guān)注的維權(quán)問題，如果消費者權(quán)利遭到了侵犯該向何處申訴？長久以來消費者在龐大的航空公司面前依然是一個弱勢群體，而不論是人數(shù)眾多還是寥寥幾個，皆難以最大程度上獲得權(quán)利的保障，也不免發(fā)生弱勢的消費者只能忍受的情形。因此流程的透明化也是應(yīng)有之義，不應(yīng)忽視。

對此，詹朝霞認(rèn)為，民航管理局應(yīng)要求各個航空公司及時上報所制定的方案措施，并監(jiān)督敦促航空公司及其授權(quán)的OTA平臺嚴(yán)格執(zhí)行航空公司的退改簽收費標(biāo)準(zhǔn)，對違規(guī)行為應(yīng)采取具體有效嚴(yán)厲的處罰措施，避免雷聲大雨點小，如此才能逐步杜絕“亂象”。

而賈路路則認(rèn)為，由航空公司落實具體方案并報航空管理局進行備案的制度設(shè)計沒有問題。因為航空公司畢竟是一種商業(yè)主體，營商自由是其天然應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。國家行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵守謙抑性原則，不能對民間的商事交易行為過度干涉，這是建設(shè)有限政府、法治政府的應(yīng)有之義。商事活動中，只要通過行業(yè)自治能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的，就不要采用行政制裁措施進行規(guī)制；行業(yè)規(guī)范中，能夠通過備案制度解決問題的，就不要事前審批制度。

問題四：如何看待信用監(jiān)管機制

對此，詹朝霞認(rèn)為，采取技術(shù)手段，充分開發(fā)和運用征信系統(tǒng)，對于航空公司及其代理企業(yè)的行為實施信用評價，并將該等信用評價及相關(guān)行為數(shù)據(jù)予以曝光，運用社會輿論和市場進行實時監(jiān)督，類似某寶對店鋪的評價，使消費者有充分的知情權(quán)，有公平合情合理的消費環(huán)境，讓消費者買得開心、舒心、放心、安心。