管好水資源：一個緊迫任務

王韓民 張旺

水資源既是經濟資源，又是戰(zhàn)略資源。我國水資源總量居世界第6位，但人均水資源占有量僅2100立方米，為世界平均水平的28%，排世界平均水平的第128位，被聯(lián)合國列為貧水國家之一。水資源短缺已經成為我國經濟社會發(fā)展的重要制約因素，由此產生的地區(qū)之間、行業(yè)之間，特別是用水主體之間的用水糾紛、利益沖突以及開發(fā)利用中的移民搬遷等水資源社會矛盾日益突出。加強和創(chuàng)新水資源社會管理，已經成為當前和今后一個時期需要高度重視的問題。

一、今后一個時期用水矛盾和沖突的基本判斷

水資源社會矛盾會如何發(fā)展、變化，會不會隨著發(fā)展而消失，還是會在將來演變成為不可調和的劇烈沖突與動蕩，需要進行準確研判，這對于未來我們實施水資源社會管理至關重要，對順利推進水利改革發(fā)展至關重要。這里提出五個基本判斷。

第一個判斷是，當前和今后一個時期水資源社會矛盾會更加凸顯。從總體上看，我國當前和今后一個時期將處于水利發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期，也處于用水需求增長和水資源短缺矛盾加劇期。因為工業(yè)化時期經濟社會發(fā)展與用水需求增長有一個較強的對應關系。“十一五”發(fā)生水事違法案件的數量比“十五”大致上升了一個數量級，水事糾紛案件也在一個較高量級上。發(fā)展用水需求與水資源短缺之間必然導致一系列矛盾與沖突，表現為地區(qū)之間、行業(yè)之間、用水主體之間的用水矛盾和糾紛。

第二個判斷是，現階段水資源社會矛盾問題屬于常態(tài)的一般性社會矛盾。總的來講，目前和今后一個時期，隨著我國最嚴格水資源管理制度和飲用水安全規(guī)劃等措施的實施，即使最落后、最偏遠的地區(qū)和最普通老百姓的用水條件也比過去有較大改善，絕大多數地區(qū)和老百姓不存在用不上水的可能性，只存在用水質量、方便程度以及公平的問題。

第三個判斷是，今后一個時期內水資源開發(fā)利用中的社會矛盾問題有可能演化成比較嚴重的水資源社會矛盾。一是流域內和區(qū)域之間的水量分配將是矛盾產生的焦點。目前全國缺水量已達500多億立方米，近2/3城市不同程度存在缺水，2030年以前全國需水量還會增長。有限的水資源造成有限的經濟發(fā)展機會，流域內上下游、左右岸地區(qū)為爭取有限的發(fā)展機會，特別是在區(qū)域發(fā)展不平衡、群體貧富差距過大、環(huán)境已經惡化的情況下，各地在水資源分配、水量調度、開發(fā)利用、水污染排放等方面很難讓步，用水矛盾將更加難以協(xié)調。二是地域內用水主體之間的直接沖突可能會加劇。即使建立了覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域“三條紅線”控制指標體系，但我國人增地減水缺的矛盾十分突出，經濟發(fā)展方式轉變又是一個長期過程，水資源的長期競爭性開發(fā)利用將是一個不得不面臨的問題。

第四個判斷是，未來我國水資源社會矛盾的生長空間很大。隨著產業(yè)從東部向中西部的梯次轉移，高耗水的產業(yè)會不斷地向中西部地區(qū)轉移，這些地區(qū)的水資源短缺形勢已經十分嚴峻，產業(yè)轉移將使得這些地區(qū)的水資源供給壓力不斷加大，地方政府也會對區(qū)域內超額用水進行暗中保護甚至鼓勵，轉化來的就是社會矛盾和沖突。而且還會發(fā)生歷史遺留問題的“倒找”，原來在經濟發(fā)展水平較低的時期用水量較小，但未來經濟發(fā)展了、用水量大了，會對已有水量分配提出更高的訴求，進而引發(fā)很多社會矛盾問題。

第五個判斷是，解決水資源社會矛盾已經陷入到兩難境地。既要用水，又要節(jié)水；既要為經濟社會又好又快發(fā)展提供水資源支撐，又要充分考慮水資源和水環(huán)境的承載能力；既要開發(fā)利用好有限的水資源，又不能過度開發(fā)而造成生態(tài)災難。節(jié)水不但要依靠法律、行政手段，也要充分利用經濟手段。通過建立合理的水價關系調整水資源供求關系，提高水價會對不同群體、特別是弱勢群體的用水產生影響，也會提高經濟發(fā)展的代價?？梢哉f，每一個政策措施的出臺和實施都不得不考慮其兩面性。

二、水資源社會矛盾源于我國基本水情和特定發(fā)展階段

我國目前正處于全面建成小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期，同時也處于發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期。在這個關鍵時期，我國工業(yè)發(fā)展仍然存在著發(fā)展方式粗放、結構不合理、資源環(huán)境約束強化、區(qū)域發(fā)展不平衡等深層次矛盾和問題。在諸多因素中，水資源短缺正在對我國經濟社會發(fā)展產生越來越大的影響，一方面需要為經濟平穩(wěn)較快發(fā)展和發(fā)展方式轉變提供有效保障，另一方面隨著工業(yè)化的快速推進會產生較為突出的用水矛盾和沖突。

1.產生水資源社會矛盾的根本原因是我國人多水少、水資源時空分布不均的基本國情水情，這樣的國情水情在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快和全球氣候變化背景下進一步加劇了矛盾和沖突。隨著人民生活水平的不斷提高，2030年全國城鄉(xiāng)居民生活（含城鎮(zhèn)公共用水）需水量將比現狀增加388億立方米，年均增長率2.2%；全國工業(yè)需水量比現狀增加321億立方米，年均增長率為0.9%；在強化節(jié)水措施條件下正常年份全國農業(yè)需水量可基本持平，但工業(yè)與農業(yè)的爭水現象越來越突出；多年平均情形下全國河道外生態(tài)環(huán)境需水量304億立方米，比現狀增加102億立方米，經濟建設與生態(tài)建設的矛盾也越來越突出。到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內是國務院已經明確的一條水資源開發(fā)利用控制紅線。實現這條紅線的要求，中央與地方、不同用水行業(yè)、用水主體之間無疑將會有一個較大的博弈。

2.繁重的水利改革發(fā)展任務被擠壓到相對有限的時空中，必然會壓縮未來較長時期發(fā)生的問題，表現為這些問題會在一段時間內會集中發(fā)生。與絕大多數國家比，我國洪澇災害較為頻繁，水資源供需矛盾突出、農田水利建設滯后、水利基礎設施薄弱、用水浪費嚴重、水污染突出。有些問題在發(fā)達國家是經過了上百年努力才解決的。2011年中央1號文件提出了水利改革發(fā)展的目標和任務，在未來5-10年時間基本建成水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系，巨量的、艱巨的改革發(fā)展任務被擠壓到相對有限的時空范圍內，會造成廣泛、復雜和突出的社會矛盾與問題。

3.城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間發(fā)展不平衡帶來水資源社會矛盾和沖突。東、中、西之間經濟發(fā)展的較大差距是我國的國情，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間水資源條件不同，傳統(tǒng)農業(yè)生產區(qū)和中后期工業(yè)化發(fā)展區(qū)的用水規(guī)模、效益不一樣，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域的用水規(guī)模、效益也不一樣，城市與農村的水利基礎設施完善程度不同，城市居民、企業(yè)與農村居民、企業(yè)的用水水平、成本、承受能力也不同，必然導致用水公共服務水平的差異，進而在用水秩序、公平等方面產生城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的矛盾。

4.制度體系不完善和已有制度執(zhí)行不到位是產生水資源社會矛盾和沖突的重要原因。目前，水利事業(yè)正處在從傳統(tǒng)水利向現代水利急劇轉型的過渡時期。從某種意義上講，水資源管理正處在一個規(guī)則轉型期：擔當破除水資源瓶頸制約重任的最嚴格水資源管理制度正處于建立之中，水資源管理體制中許多問題還沒有解決，水利工程建設管理的制度和體制還不完善，有效的水權分配與流轉制度也剛剛起步，水價改革步履艱難等等，舊的制度難以適應水資源形勢和要求，新的規(guī)則體系還沒有系統(tǒng)建立起來，種種抵觸、沖突、矛盾會不可避免地發(fā)生。

5.現代信息傳播、傳遞方式已經成為水資源社會矛盾爆發(fā)的策源地和發(fā)酵池?；ヂ?lián)網的進一步普及，信息傳播、傳送的速度和范圍徹底顛覆了傳統(tǒng)信息傳送方式，人人都可以成為網上焦點，事事都可能成為新聞“頭條”，一個很小的水資源個案，如果處理不當，就會在社會上造成嚴重的影響，加上一些仇官仇富心態(tài)左右著大眾情緒和社會輿論，很可能會被一些人利用，在互聯(lián)網上發(fā)酵，成為社會矛盾與沖突的導火線。

三、解決水資源社會矛盾的基本思路和政策建議

現代意義上的水資源社會管理：一是應該能夠包容一般性的水資源社會矛盾問題；二是能夠有效解決這些社會矛盾問題。這就要協(xié)調水資源社會管理的各種關系、規(guī)范水資源開發(fā)利用行為、促進用水公平公正、積極應對水資源短缺可能出現的各種社會風險等。水資源社會管理的任務繁重，需要各級水行政主管部門和領導勇于擔當、毫不懈怠，在發(fā)展中不斷化解矛盾和問題，為人民群眾用水基本公共服務的改善提供堅實基礎。

1.支持和鼓勵全社會共同參與水資源管理。水資源的戰(zhàn)略性地位決定了水資源社會管理需要全社會的共同參與。科學的水資源社會管理必須遵循“公開、互動、包容、尊重”的理念，堅持政府主導、社會協(xié)同、公眾參與，水行政主管部門對水資源社會管理負責，充分發(fā)揮政府和部門協(xié)同配合的作用，決策過程和實施過程都要統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益關系，使利益相關方能夠進行雙向有效溝通和協(xié)商對話，共同構建穩(wěn)定、和諧的水資源社會管理新格局。

2.盡快建立起最嚴格的水資源管理制度體系，加大水資源開發(fā)利用中的執(zhí)法和宣傳力度。要抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護的法律法規(guī)，建立覆蓋流域和行政區(qū)域的用水總量控制紅線指標體系、用水效率控制紅線指標體系和重要江河湖泊水功能區(qū)的限制納污紅線指標體系，著力推動節(jié)水型社會建設。同時，要做好宣傳和輿論引導工作，提高廣大干部群眾對水資源短缺矛盾的認識和意識。還要重視利益各方的意見和訴求，在決策和管理中廣泛吸引各方參與，在尊重歷史、正視現實和協(xié)調協(xié)商基礎上，根據法律法規(guī)和制度規(guī)定開展工作。在水量分配和再分配、限制納污等管理過程中，要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，高度重視水權流轉、虛擬水交易的積極作用，充分運用水價、水資源費等經濟杠桿進行水資源的優(yōu)化管理。

3.充分利用當前實施積極財政政策的機遇，進一步加大民生水利的投入力度。尤其要大力推進事關城鄉(xiāng)居民用水基本公共服務均等化的水資源開發(fā)利用，具備條件地區(qū)實現自來水村村通，治理好農村水環(huán)境。同時要盡快建立各類水利工程維修養(yǎng)護機制，保障這些工程的良性運行，特別是要保障直接涉及廣大農民利益的農村飲用水工程、灌溉工程以及水環(huán)境工程等的良性運行，不斷改善和提高水資源服務廣大人民群眾的質量和水平。在民生水利建設中既要發(fā)揮公共財政投入主渠道作用，又要高度重視市場配置資源的基礎性作用，廣泛吸引民間資本和農民的參與，提高投資效益，改善管理效率。

4.立足維護用水公平，完善水資源社會管理和公共服務機制。在水資源立法、水利公共政策制定、涉水公共事務實施等方面，構建水資源社會管理的民主決策機制和利益訴求表達機制，廣泛聽取公眾、利害各方和相關組織的意見和建議，并及時調整、反饋決策和實施行為，保護合理訴求和合法權益，使利益訴求表達走上規(guī)范化、制度化的軌道，做到民主決策和科學決策。依據政府主導、公眾參與的原則，構建群眾參與水資源社會管理的適宜、有效機制，支持社會組織參與水管理特別是監(jiān)督監(jiān)測管理，引導群眾積極主動地參與水資源節(jié)約、保護，培養(yǎng)企業(yè)、用水戶及利益相關者的水資源管理責任和義務。

5.高度重視虛擬社會的作用，及時解決水資源社會管理中的問題。網絡已經深入滲透進政治、經濟生活的各個領域，各級水行政主管部門和領導應迅速適應這一變化，從思想行動上迅速適應網絡虛擬社會發(fā)展的需要，積極改進工作，自覺接受監(jiān)督，使其成為群眾行使水資源社會管理知情權、監(jiān)督權、利益保障權的重要場所，更成為促進水利發(fā)展、改善老百姓用水服務的信息渠道。

（作者單位：水利部）

責任編輯：李艷玲