非典型地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧路徑探討

劉芙蓉 張婭 常凱杰

摘 要：非典型地區(qū)貧困人口總量少、占比小且分布分散，人均年收入較高，社會(huì)保障相對(duì)完善，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善。隨著扶貧攻堅(jiān)工作深入開展，非典型貧困地區(qū)數(shù)量也不斷增加，對(duì)這些非典型貧困地區(qū)而言，脫貧工作仍要繼續(xù)進(jìn)行，但是面臨著更高的標(biāo)準(zhǔn)與要求。研究非典型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧，將為后續(xù)貧困地區(qū)提高脫貧質(zhì)量起到示范作用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧 東營(yíng)市 非典型地區(qū) 路徑探討

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）07（b）-149-02

1 產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)扶貧是2001年在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》正式提出的，是國(guó)務(wù)院扶貧辦開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“一體兩翼”扶貧開發(fā)模式中的一翼，是精準(zhǔn)扶貧理念下的一種扶貧方式。它是指貧困地區(qū)以市場(chǎng)為風(fēng)向標(biāo)，有效開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，吸引產(chǎn)業(yè)集聚，把貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一為產(chǎn)業(yè)鏈體系，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)推動(dòng)貧困地區(qū)布局區(qū)域化、生產(chǎn)工業(yè)化、經(jīng)營(yíng)一體化、服務(wù)專門化，進(jìn)而形成一種利益共同體經(jīng)營(yíng)機(jī)制，最終促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧。

2 研究意義

自改革開放以來(lái)，我國(guó)政府加大扶貧力度，采取多種舉措開展扶貧工作。截至2015年底，我國(guó)尚且有農(nóng)村建檔立卡的貧困人口5630萬(wàn)，大多分布在832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)的縣區(qū)以及12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡的貧困村[1]。這些地區(qū)屬于深度貧困，脫貧工作面臨巨大挑戰(zhàn)。

與此不同，已經(jīng)有相當(dāng)一部分地區(qū)摘掉了特困的帽子，貧困水平上呈現(xiàn)出新特征。就山東省內(nèi)而言，如青島市GDP總量達(dá)10011.29億元，人均GDP115958元；濟(jì)南市GDP總量為6536.12億元；東營(yíng)人均GDP更高達(dá)192009元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到44794元、16247元，這樣的地區(qū)可以稱之為非典型貧困地區(qū)。全國(guó)范圍來(lái)看，隨著扶貧攻堅(jiān)工作深入開展，非典型貧困地區(qū)數(shù)量也不斷增加，對(duì)這些非典型貧困地區(qū)而言，脫貧工作仍要繼續(xù)進(jìn)行，但是面臨著更高的標(biāo)準(zhǔn)與要求。因此，研究非典型貧困地區(qū)的扶貧情況將為這些地區(qū)今后扶貧工作的開展提供重要思路。

3 產(chǎn)業(yè)扶貧研究現(xiàn)狀

在過(guò)去的十幾年里，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶貧研究文獻(xiàn)變化數(shù)量大致呈“L型”曲線態(tài)勢(shì)，2000—2015年產(chǎn)業(yè)扶貧研究的年度發(fā)文數(shù)量及變化趨勢(shì)表明，我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧從21世紀(jì)開始進(jìn)入到新的階段，并且隨著形勢(shì)的發(fā)展，政府不斷提出新的政策和治理舉措，這使得學(xué)界對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的研究關(guān)注度也隨之上升。

現(xiàn)有國(guó)內(nèi)研究中學(xué)者們基于理論和實(shí)踐研究提出了產(chǎn)業(yè)扶貧的諸多模式，概括起來(lái)有：“政府+龍頭企業(yè)+合作社+貧困農(nóng)戶”多方參與治理模式、資源產(chǎn)業(yè)扶貧模式、金融精準(zhǔn)扶貧模式、特色旅游產(chǎn)業(yè)扶貧模式、跨區(qū)域聯(lián)合體發(fā)展模式、互聯(lián)網(wǎng)復(fù)合治理模式、移民搬遷進(jìn)程進(jìn)園模式等。

4 非典型地區(qū)貧困情況特征——以東營(yíng)市為例

非典型地區(qū)貧困人口總量少、占比小且分布分散，人均年收入較高，社會(huì)保障相對(duì)完善，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善。

以東營(yíng)市為例，一方面，東營(yíng)市貧困人口的致貧原因主要為病殘以及年老失去勞動(dòng)能力；另一方面，比較省內(nèi)平均水平而言，東營(yíng)貧困人口總量少，當(dāng)前東營(yíng)全市有省定貧困村60個(gè)。值得注意的是，東營(yíng)的這些貧困村并非整個(gè)村子都貧困，而是貧困人口“插花”分布。另外，東營(yíng)市2018年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)由3800元調(diào)整為4200元，與青島、威海、煙臺(tái)等山東省東部城市的扶貧標(biāo)準(zhǔn)同列山東省第一方陣。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，東營(yíng)市的貧困村、貧困人口分別占到了全市農(nóng)村人口的3.5%和4.8%，低于全省平均水平。社會(huì)保障相對(duì)完善也是東營(yíng)作為非典型地區(qū)的重要特征。2017年，東營(yíng)區(qū)、河口區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每月580元提高到600元，墾利區(qū)由每人每月550元提高到600元，廣饒縣、利津縣由每人每月550元提高到570元；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每年4120元提高到4500元；城鄉(xiāng)特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的150%執(zhí)行。2017年1～10月份，東營(yíng)市發(fā)放農(nóng)村低保資金934萬(wàn)元；發(fā)放殘疾人生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼544.17萬(wàn)元；發(fā)放救災(zāi)資金20萬(wàn)元；發(fā)放醫(yī)療救助金157.7萬(wàn)元。對(duì)無(wú)法納入低保范圍的建檔立卡貧困人口且無(wú)法通過(guò)開發(fā)性扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧的，東營(yíng)市縣區(qū)政府參照低保標(biāo)準(zhǔn)給予救助。

5 非典型地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧做法及問題——以東營(yíng)市為例

非典型地區(qū)積極響應(yīng)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)工作，采取了多種形式的產(chǎn)業(yè)扶貧做法。主要包括因地制宜著力開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)、對(duì)貧困人口輔以專業(yè)指導(dǎo)、注重增強(qiáng)對(duì)貧困人口相應(yīng)勞動(dòng)技能方面的培訓(xùn)以及金融扶貧等，在實(shí)踐中逐步形成了“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”“合作社+基地+貧困戶”“公司+貧困村+貧困戶”“政府+合作社+貧困戶”等多種模式。這些模式大體上都堅(jiān)持了“政府主導(dǎo)、部門試點(diǎn)、社會(huì)幫扶、共同致富”的實(shí)施步驟，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，破解了貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“單打獨(dú)斗”的困境，并在探索中不斷完善。

在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，東營(yíng)市結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)水平和貧困情況，立足貧困村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，配置資金、技術(shù)、人力要素。2017年以來(lái)，東營(yíng)市投入資金、物資折合4736.17萬(wàn)元，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游、光伏扶貧等扶貧項(xiàng)目109個(gè)。同時(shí)，東營(yíng)市不斷完善扶貧開發(fā)體制，初步形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧融合的格局。具體而言，2017年?yáng)|營(yíng)市財(cái)政在對(duì)已摘帽的60個(gè)省定貧困村每村繼續(xù)扶持專項(xiàng)資金10萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，對(duì)43個(gè)市定貧困村安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金1935萬(wàn)元，投入扶貧專項(xiàng)資金2689萬(wàn)元。金融扶貧支持力度也有所加大。除此之外，東營(yíng)市一直致力于探索“入股+光伏”扶貧產(chǎn)業(yè)模式，統(tǒng)籌壩上村、龍泉村、奇古村、太平村4個(gè)省定貧困村的扶貧資金124萬(wàn)元，以入股形式投入天晴太陽(yáng)能發(fā)電有限公司和河口區(qū)正邦養(yǎng)殖有限公司。另外，東營(yíng)積極發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)，成立肉羊養(yǎng)殖、蛋雞養(yǎng)殖專業(yè)合作社，發(fā)展養(yǎng)殖項(xiàng)目。在整個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，東營(yíng)市堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧理念，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧。

在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，非典型地區(qū)雖然結(jié)合實(shí)際，但采取的做法缺乏科學(xué)性和戰(zhàn)略眼光，存在一些問題。就扶貧項(xiàng)目這一方面而言，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目停留在村層面，未能精準(zhǔn)到戶，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選擇上不夠理性，只看到地方特色而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中往往是直接將貧困人口轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目上。在參與主體上，忽視了政府以外的其他主體的參與和合作共享。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，項(xiàng)目所需的設(shè)施條件缺乏或落后，不注重發(fā)展的可持續(xù)性。另外，村或縣各自為營(yíng)，缺乏協(xié)同意識(shí)。而在技術(shù)支撐方面，技術(shù)水平低、服務(wù)能力弱。最后，項(xiàng)目收益與扶貧目標(biāo)之間相背離，且存在大量財(cái)政等公共資源投向“大戶”和“龍頭企業(yè)”，貧困農(nóng)戶被產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目邊緣化、資金使用效率不高的現(xiàn)象[2]。

6 非典型地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)策建議

非典型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧具有探索意義，將為后續(xù)貧困地區(qū)提高脫貧質(zhì)量起到示范作用?；诜堑湫偷貐^(qū)存在的問題，提出如下建議。首先，樹立精準(zhǔn)理念，在項(xiàng)目的選擇上注重社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)導(dǎo)向，關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的市場(chǎng)信息。另外，提高產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展能力。主要從三個(gè)方面入手：一是延伸產(chǎn)業(yè)鏈條；二是進(jìn)一步構(gòu)筑多業(yè)并舉的產(chǎn)業(yè)扶貧格局，大力扶持特色種養(yǎng)業(yè)；三是提高產(chǎn)業(yè)組織化程度，增強(qiáng)品牌效益和競(jìng)爭(zhēng)力[3]，最終提高產(chǎn)業(yè)增收貢獻(xiàn)率。除此之外，在產(chǎn)業(yè)格局的構(gòu)建過(guò)程中要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。其次，要加強(qiáng)扶貧對(duì)象能力建設(shè)，加快培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體。產(chǎn)業(yè)扶貧工作中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可忽視。要出臺(tái)政策并投入資金，切實(shí)提升公共服務(wù)水平層次同時(shí)增強(qiáng)公共服務(wù)活力，從而助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在資金方面，應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高對(duì)小微企業(yè)、“三農(nóng)”建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)等領(lǐng)域的金融支持力度，鼓勵(lì)各類資本參與農(nóng)村建設(shè)，形成結(jié)構(gòu)完善、配置合理的金融服務(wù)體系。在人力資本方面，要精準(zhǔn)招攬優(yōu)秀人才，培育本土產(chǎn)業(yè)群體，吸引企業(yè)人才駐村開發(fā)，吸引打工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并給予一定獎(jiǎng)勵(lì)和政策優(yōu)惠。最后，在產(chǎn)業(yè)扶貧組織和實(shí)施過(guò)程中要加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，加強(qiáng)督導(dǎo)問責(zé)和績(jī)效考核，明確扶貧開發(fā)責(zé)任。

就東營(yíng)市而言，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，主要包括以下幾點(diǎn)措施：一是推進(jìn)扶貧連片開發(fā)。要堅(jiān)持把扶貧開發(fā)融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中，圍繞貧困村及周邊村，規(guī)劃實(shí)施一批“村莊連片、產(chǎn)業(yè)融合、整體收益”的扶貧項(xiàng)目，切實(shí)增強(qiáng)貧困村及周邊村自我發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)扶貧中最根本的還是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。要將光伏、電商、特色種養(yǎng)等扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展擺在重要位置，如在各貧困村全面實(shí)施分散式光伏發(fā)電項(xiàng)目，助推貧困戶增收；要推動(dòng)農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈，做到線上電子商務(wù)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋。二是發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社的輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)幫扶，增加貧困戶收入，對(duì)有經(jīng)營(yíng)意愿但經(jīng)營(yíng)能力弱的貧困人口，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社通過(guò)合作、聯(lián)營(yíng)、入股等方式吸收貧困戶進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈，增加貧困戶經(jīng)營(yíng)性收入；對(duì)無(wú)能力經(jīng)營(yíng)承包地或經(jīng)營(yíng)承包地效率低的貧困人口，通過(guò)財(cái)政、金融等扶持激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社優(yōu)先流轉(zhuǎn)其承包地，并提供合適就業(yè)崗位，增加貧困戶財(cái)產(chǎn)性和工資性收入。另外，要持續(xù)改善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展奠定牢固基礎(chǔ)，提高村民生產(chǎn)生活水平。

參考文獻(xiàn)

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