國(guó)外智庫(kù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)智庫(kù)保持獨(dú)立性的啟示

張偉一

摘要：[目的/意義]獨(dú)立性是智庫(kù)的核心價(jià)值之一，本身具有復(fù)雜性和相對(duì)性，難以進(jìn)行量化。目前國(guó)內(nèi)對(duì)智庫(kù)獨(dú)立性的研究較少，需要進(jìn)一步討論。[方法/過(guò)程]本文通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本3國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性及保持獨(dú)立性方面的舉措進(jìn)行比較分析，闡述我國(guó)現(xiàn)階段智庫(kù)獨(dú)立性建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議。[結(jié)果/結(jié)論]我國(guó)在建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)過(guò)程中需要推動(dòng)各類智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展，完善智庫(kù)登記管理的相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人向智庫(kù)捐款，加強(qiáng)對(duì)各類智庫(kù)的監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立性 美國(guó)智庫(kù) 英國(guó)智庫(kù) 日本智庫(kù) 新型智庫(kù)建設(shè)

分類號(hào)：G311

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.02.06

獨(dú)立性可以說(shuō)是智庫(kù)的核心價(jià)值之一[1]，但這一概念本身具有復(fù)雜性和相對(duì)性，難以進(jìn)行量化。由麥甘領(lǐng)導(dǎo)的賓夕法尼亞大學(xué)智庫(kù)與公民社會(huì)項(xiàng)目組（Think Tanks and Civil Societies Program）每年發(fā)布的《全球智庫(kù)報(bào)告》（Global Go To Think Tank Index Report）中，沒(méi)有把智庫(kù)獨(dú)立性作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，也沒(méi)有對(duì)智庫(kù)的獨(dú)立性問(wèn)題進(jìn)行探討。國(guó)內(nèi)的智庫(kù)研究對(duì)獨(dú)立性問(wèn)題極少談及，現(xiàn)有的關(guān)于智庫(kù)獨(dú)立性的分析集中在方向性、原則性的討論。王榮華在《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)智庫(kù)》中提出“堅(jiān)持獨(dú)立性，不忘國(guó)家利益”[2]，要正確處理智庫(kù)獨(dú)立性與國(guó)家戰(zhàn)略利益之間的關(guān)系，認(rèn)為智庫(kù)研究的獨(dú)立性并不影響其研究態(tài)度的傾向性，在涉及重大國(guó)際性議題時(shí)，應(yīng)該把握鮮明的國(guó)家立場(chǎng)和政治價(jià)值取向。宋曉梧在《增強(qiáng)中國(guó)智庫(kù)的獨(dú)立性》[3]中指出，提高中國(guó)智庫(kù)的獨(dú)立性是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，獨(dú)立性和多樣性是并存的，智庫(kù)獨(dú)立性包括財(cái)務(wù)獨(dú)立和思想獨(dú)立，提高智庫(kù)的獨(dú)立性需要智庫(kù)自身的努力?！洞髧?guó)智庫(kù)》一書中指出“智庫(kù)的本質(zhì)特征是獨(dú)立性，影響公共政策為基本目標(biāo)”[4]，認(rèn)為智庫(kù)應(yīng)該避免利益博弈的干擾，成為社會(huì)公共利益的代言人。

1 智庫(kù)獨(dú)立性的定義

智庫(kù)獨(dú)立性的概念沒(méi)有定論，朱旭峰對(duì)獨(dú)立性及獨(dú)立性的喪失進(jìn)行了界定，認(rèn)為“獨(dú)立性”指的是研究者忠實(shí)于客觀研究結(jié)果而不考慮研究結(jié)果是否損害了某方的利益。判斷獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考察研究機(jī)構(gòu)是否能夠堅(jiān)持客觀的研究成果，表達(dá)獨(dú)立的政策主張[5]?！蔼?dú)立性的喪失”界定為“智庫(kù)運(yùn)行過(guò)程中受其他主體影響，做出有違政策研究客觀性、有損公共利益的政策建議或倡導(dǎo)行為”[6]。

“一方面，智庫(kù)的存在和發(fā)展，一般會(huì)受到其所處國(guó)家制度、體制、歷史和文化背景的影響，離不開(kāi)其所處國(guó)家內(nèi)政外交的政治需要。另一方面，智庫(kù)的存在和發(fā)展，總是與利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)有著深刻的聯(lián)系。和人文社會(huì)科學(xué)屬性一致的是，智庫(kù)雖然具有服務(wù)于公共政策、實(shí)現(xiàn)公共利益、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一般性功能，但就實(shí)質(zhì)而言，其思想表達(dá)不可避免地蘊(yùn)含特殊的價(jià)值判斷和利益訴求。這一點(diǎn)不僅表現(xiàn)在智庫(kù)生產(chǎn)思想產(chǎn)品的實(shí)踐中，也表現(xiàn)在智庫(kù)評(píng)價(jià)的實(shí)踐中。任何關(guān)于智庫(kù)獨(dú)立性的理解都必須建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上”[7]。影響智庫(kù)的獨(dú)立性的因素深深植根于智庫(kù)所在的政治、經(jīng)濟(jì)、文化土壤，因此不同國(guó)家智庫(kù)在獨(dú)立性方面也有著非常明顯的差異。

智庫(kù)的獨(dú)立性包括機(jī)構(gòu)獨(dú)立、研究獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立3個(gè)構(gòu)成要素。智庫(kù)獨(dú)立性的影響因素比較復(fù)雜，一般認(rèn)為智庫(kù)的資金來(lái)源是其中最重要的影響因素。“智庫(kù)是一個(gè)資金密集型產(chǎn)業(yè)，智庫(kù)獨(dú)立性與經(jīng)費(fèi)關(guān)系密切。智庫(kù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，對(duì)于獨(dú)立性具有較大影響，往往拿了誰(shuí)的錢就會(huì)替誰(shuí)說(shuō)話”[8]。

2 智庫(kù)獨(dú)立性的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國(guó)智庫(kù)

一直以來(lái)，美國(guó)的智庫(kù)體系都被認(rèn)為是世界上最具活力，最值得信賴，也是發(fā)展最完善的智庫(kù)體系。美國(guó)智庫(kù)在開(kāi)展公開(kāi)辯論、提供市民社會(huì)教育，以及影響公共政策和管理方面擁有豐富的歷史。被人們稱之為立法、行政、司法、媒體之外的“第五種力量”。根據(jù)賓夕法尼亞大學(xué)《全球智庫(kù)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，截止2016年末，全球共有智庫(kù)6，846家，美國(guó)以1，835家高居榜首，并且在全球頂級(jí)智庫(kù)排名中美國(guó)智庫(kù)大多名列前茅。

2.1.1 布魯金斯學(xué)會(huì) 布魯金斯學(xué)會(huì)在《全球智庫(kù)報(bào)告》全球智庫(kù)排名中常年位列首位，被視為各國(guó)智庫(kù)學(xué)習(xí)和仿效的標(biāo)桿。布魯金斯學(xué)會(huì)以加強(qiáng)和捍衛(wèi)美國(guó)民主，確保所有美國(guó)人獲得經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利、安全以及機(jī)遇，確保一個(gè)更加開(kāi)放、安全、繁榮和合作的國(guó)際社會(huì)體系為宗旨。

布魯金斯學(xué)會(huì)的獨(dú)立性包括思想的獨(dú)立、資金的獨(dú)立和政治的獨(dú)立[9]。布魯金斯學(xué)會(huì)學(xué)者的工作方式非常寬松，無(wú)論是在研究選題還是工作時(shí)間上都具有很大的自主性。布魯金斯學(xué)會(huì)的資金結(jié)構(gòu)非常多元，除來(lái)源于學(xué)會(huì)創(chuàng)始人羅伯特·布魯金斯創(chuàng)立的專項(xiàng)基金之外，還有基金會(huì)、大公司及個(gè)人的捐助，政府資助及出版物收入和其他一些投資收入。以2016年為例（見(jiàn)圖1），學(xué)會(huì)經(jīng)費(fèi)67%左右來(lái)自于捐助、捐款，28%來(lái)自基金，其他5%來(lái)自出版收入等其他收入。

獨(dú)立性是布魯金斯學(xué)會(huì)非常珍視的價(jià)值，學(xué)會(huì)在保持獨(dú)立性方面做出許多努力。首先，拓寬籌資渠道，豐富和多元的資金來(lái)源能夠避免為了謀取商業(yè)回報(bào)而受出資者的影響。第二，簽訂合作合同時(shí)附加相關(guān)條款減少資助者對(duì)研究者的干預(yù)，學(xué)會(huì)絕大多數(shù)的研究資金與研究項(xiàng)目都不存在直接的關(guān)聯(lián)?！凹词褂袀€(gè)別項(xiàng)目的資金提供方有特別的要求，學(xué)會(huì)或研究者依然享有保留發(fā)表這些成果的權(quán)利，學(xué)會(huì)確保將成果公布在網(wǎng)站上，或?qū)?bào)告公開(kāi)發(fā)布，而不是私下投送給資助者”[10]。第三，布魯金斯學(xué)會(huì)始終堅(jiān)持非黨派性和公民性。要求研究人員不得利用工作時(shí)間參加政治活動(dòng)，參與此類活動(dòng)時(shí)必須表明是個(gè)人行為而不代表學(xué)會(huì)立場(chǎng)。

2.1.2 蘭德公司 蘭德公司于1948年5月成立，以“通過(guò)促進(jìn)科學(xué)、教育和慈善的發(fā)展，維護(hù)美國(guó)的公共福利和安全”為宗旨。長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持做到“獨(dú)立的、介于官民之間進(jìn)行客觀分析的研究機(jī)構(gòu)”[4]。蘭德公司的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于與客戶簽訂的項(xiàng)目合同。其中2/3來(lái)自于美國(guó)政府的項(xiàng)目。除此之外，還有來(lái)自慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、私人部門和個(gè)人捐贈(zèng)的資金。2016年，蘭德公司約有3億美元的資金收入，其中20.9%來(lái)自于美國(guó)國(guó)防部等國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，16.2%來(lái)自美國(guó)空軍，14.9%來(lái)自美國(guó)陸軍，21.6%來(lái)自美國(guó)健康與人類服務(wù)部（見(jiàn)圖2）。

在大量承接政府項(xiàng)目的情況下，蘭德公司堅(jiān)持不許政府介入、董事會(huì)成員中不能有政府官員、不接受政府直接資金支持3個(gè)原則[4]。蘭德公司不接受政府直接提供的資金，只與政府簽訂項(xiàng)目合同，根據(jù)合同做相應(yīng)的調(diào)查研究[11]。

雖然一直以來(lái)美國(guó)的頂級(jí)智庫(kù)自我標(biāo)榜“獨(dú)立性”，并將其視為智庫(kù)的核心價(jià)值。但是美國(guó)媒體及公眾對(duì)美國(guó)智庫(kù)與金主特殊利益勾連的懷疑從未消除，近年來(lái)獨(dú)立性“神話”更是頻頻破滅。2014年9月7日，Eric Lipton等在《紐約時(shí)報(bào)》發(fā)表題為《Foreign Powers Buy Influence at Think Tank》的文章[12]。文章稱2011年以來(lái)，至少有64個(gè)外國(guó)政府、國(guó)資機(jī)構(gòu)或政府官員向28家美國(guó)主要的研究機(jī)構(gòu)捐款。公開(kāi)文件及游說(shuō)記錄顯示海外捐贈(zèng)（包括承諾捐贈(zèng)的部分）的總金額至少達(dá)到9，200萬(wàn)美元。包括布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心、大西洋理事會(huì)等在內(nèi)的著名智庫(kù)大量接受外國(guó)政府捐贈(zèng)，日益演化成外國(guó)政府的游說(shuō)機(jī)構(gòu)，更涉嫌違法[13]?！都~約時(shí)報(bào)》2016年8月7日和8日連續(xù)刊發(fā)兩篇文章：《How Think Tanks Amplify Corporate Americas Influence》與《Think Tank Scholar or Corporate Consultant？It Depends on the Day》，披露布魯金斯學(xué)會(huì)等智庫(kù)接受企業(yè)捐款為企業(yè)謀取利益的丑聞。美國(guó)智庫(kù)與政府機(jī)構(gòu)間的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，一方面提高了智庫(kù)對(duì)國(guó)家政策的影響力，另一方面對(duì)其獨(dú)立性造成威脅。布魯金斯研究人員與政府部門關(guān)系密切。奧巴馬競(jìng)選總統(tǒng)期間曾在布魯金斯學(xué)會(huì)招募諸多幕僚。就任總統(tǒng)后，還邀請(qǐng)學(xué)會(huì)成員加入新政府。布魯金斯學(xué)會(huì)深厚的官方背景，引發(fā)公眾對(duì)其獨(dú)立性的質(zhì)疑。此外，大部分美國(guó)頂級(jí)智庫(kù)中還存在“董事連鎖”現(xiàn)象，即董事在其他機(jī)構(gòu)兼職[14]。“兼職董事”身上存在更加復(fù)雜的利益鏈條，在智庫(kù)發(fā)展的重大問(wèn)題上，存在利益傾向性的嫌疑。

2.2 英國(guó)智庫(kù)

英國(guó)是一個(gè)兩黨制國(guó)家，當(dāng)前英國(guó)主要的智庫(kù)大多由保守黨或工黨成立，其目的是參與意識(shí)形態(tài)的辯論，因此英國(guó)智庫(kù)天然地與政黨關(guān)系密切。英國(guó)智庫(kù)常常面臨著資金不足的困難，而其社會(huì)捐助事業(yè)發(fā)展程度相對(duì)于美國(guó)而言不夠完善，智庫(kù)不得不在經(jīng)費(fèi)上求助于政府。政府重視并大力扶植智庫(kù)，是智庫(kù)發(fā)展的最大客戶。英國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)給予智庫(kù)經(jīng)費(fèi)上的支持，直接通過(guò)財(cái)政撥款用于資助智庫(kù)發(fā)展。英國(guó)政府為促進(jìn)智庫(kù)的發(fā)展提供了一系列優(yōu)惠政策，并十分重視對(duì)國(guó)內(nèi)智庫(kù)在信息上的支持。政府通過(guò)強(qiáng)大的商業(yè)信息網(wǎng)，提供涉外咨詢信息。

2.2.1 英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)所（查塔姆研究所） 英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)所成立于1920年7月，是英國(guó)規(guī)模最大、歷史最長(zhǎng)的國(guó)際問(wèn)題研究機(jī)構(gòu)。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)所在《全球智庫(kù)報(bào)告》中連續(xù)9年位居全球第2。2016年在“非美國(guó)”智庫(kù)排名中位列首位，并在調(diào)查中被評(píng)為年度智囊機(jī)構(gòu)。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)所的宗旨是“推動(dòng)個(gè)人和組織對(duì)不斷變化和日益復(fù)雜的世界進(jìn)行全面研究并提供政策參考”。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)所在網(wǎng)站上聲明，“英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所是獨(dú)立的，不效忠于任何政治機(jī)構(gòu)”，并在其網(wǎng)站主頁(yè)上聲明，“本研究所從未從英國(guó)政府或任何其他來(lái)源得到任何補(bǔ)貼”[15]。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)所2016—2017年度得到了來(lái)自世界各地179種不同來(lái)源的資助共1，509.9萬(wàn)英鎊，這其中包括政府部門訂單、私人基金和企業(yè)捐助等。

2.2.2 亞當(dāng)·斯密研究所 亞當(dāng)·斯密研究所成立于20世紀(jì)70年代，是一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利的、無(wú)黨派的智庫(kù)，通過(guò)研究、出版、媒體宣傳和教育來(lái)推動(dòng)自由市場(chǎng)、新自由主義的理念[16]。“為保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，亞當(dāng)·斯密學(xué)會(huì)不接受政府資助。學(xué)會(huì)希望大部分資金來(lái)源于更加自由的私人個(gè)體、基金會(huì)、商業(yè)活動(dòng)以及學(xué)會(huì)銷售圖書的收入[17]”。為了捍衛(wèi)研究的獨(dú)立性和公正性，在英國(guó)，研究項(xiàng)目委托方通常不能直接付費(fèi)要求智庫(kù)按照自己的意圖出研究報(bào)告。此外，英國(guó)智庫(kù)對(duì)于資金的使用也有嚴(yán)格限制：一是委托方不能指定資金使用目的，資金由智庫(kù)全權(quán)安排和使用；二是委托方無(wú)權(quán)修改研究成果及結(jié)論，智庫(kù)發(fā)布研究成果和結(jié)論也無(wú)需報(bào)經(jīng)委托方同意；三是有些智庫(kù)設(shè)有資助最高限額，防止資助者影響智庫(kù)獨(dú)立性。如亞當(dāng)·斯密研究所就明確規(guī)定，每個(gè)企業(yè)每年度捐贈(zèng)額度不得超過(guò)5萬(wàn)英鎊[18]。

2.3 日本智庫(kù)

根據(jù)日本智庫(kù)與政府的關(guān)系可以簡(jiǎn)單將其智庫(kù)歸為3類：官方智庫(kù)、準(zhǔn)官方智庫(kù)和民間智庫(kù)。日本的官方智庫(kù)主要是指直接隸屬于政府及各個(gè)部門的智庫(kù)組織，以防衛(wèi)省的防衛(wèi)研究所、財(cái)務(wù)省的財(cái)務(wù)綜合政策研究所、日本銀行的金融研究所為代表；準(zhǔn)官方智庫(kù)指獨(dú)立行政法人形態(tài)的智庫(kù)，這類智庫(kù)大多依據(jù)《獨(dú)立行政法人通則法》由政府各部門剝離出來(lái)而成立[19]，如經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所、情報(bào)通信研究機(jī)構(gòu)等；民間智庫(kù)法人形態(tài)存在的智庫(kù)，包括實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作的營(yíng)利型智庫(kù)和財(cái)團(tuán)法人智庫(kù)（如野村綜合研究所，銀行系的智庫(kù)等）以及非營(yíng)利型智庫(kù)（如綜合研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、日本國(guó)際問(wèn)題研究所）。

其中，官方智庫(kù)的全部經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府預(yù)算，準(zhǔn)官方智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府為其編制的預(yù)算。相比于官方智庫(kù)，準(zhǔn)官方智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)使用更加靈活，但是經(jīng)費(fèi)使用情況需要接受主管部門的認(rèn)可和審計(jì)。民間智庫(kù)的資金來(lái)源比較多樣，有企業(yè)財(cái)團(tuán)出資、會(huì)費(fèi)和捐款、基金和不動(dòng)產(chǎn)收益、調(diào)查研究活動(dòng)收入等多種形式。日本多數(shù)智庫(kù)都面臨經(jīng)費(fèi)不足的困擾。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，持續(xù)滑坡，同時(shí)由于日本智庫(kù)對(duì)各自“金主”的依賴性較強(qiáng)，導(dǎo)致包括政黨型智庫(kù)在內(nèi)的許多智庫(kù)面臨資金困境。

日本的官僚體制根深蒂固，行政機(jī)構(gòu)掌控著公共政策從形成到實(shí)施的全過(guò)程，導(dǎo)致民間智庫(kù)難以介入政策的制定及決策過(guò)程之中。日本智庫(kù)的研究課題絕大多數(shù)為外委課題，而智庫(kù)的調(diào)查研究收入又高度依賴于政府部門和準(zhǔn)政府部門。官方外委課題較多限制了智庫(kù)獨(dú)立性。旋轉(zhuǎn)門機(jī)制缺乏雙向性，日本很多智庫(kù)的會(huì)長(zhǎng)、理事長(zhǎng)等要職由退休官僚占據(jù)，由空降的“官?gòu)d官僚學(xué)者”主導(dǎo)推動(dòng)調(diào)查研究活動(dòng)，造成了利益輸送的潛在可能。智庫(kù)獨(dú)立性問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)為外界所詬病。

3 國(guó)別經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性建設(shè)的啟示

2015年1月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出到2020年目標(biāo)是“重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國(guó)際知名度的高端智庫(kù)”。中國(guó)智庫(kù)發(fā)展迎來(lái)了一個(gè)新的高潮，各類智庫(kù)迅速成長(zhǎng)。但是在這過(guò)程中，許多問(wèn)題仍然存在，并亟待解決。

3.1 我國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性方面存在的問(wèn)題

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)智庫(kù)仍然處于發(fā)展的初級(jí)階段，在堅(jiān)持智庫(kù)獨(dú)立性方面存在很多問(wèn)題。

（1）智庫(kù)發(fā)展“國(guó)強(qiáng)民弱”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，智庫(kù)發(fā)展不均衡。

2015年1月印發(fā)的《意見(jiàn)》，作為開(kāi)啟中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)新時(shí)代的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于社會(huì)智庫(kù)一段的論述筆墨甚少。對(duì)社會(huì)智庫(kù)的范疇也未給出明確的界定?！兑庖?jiàn)》中對(duì)社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科研院所等體制內(nèi)智庫(kù)的支持力度是“促進(jìn)”和“推動(dòng)”，對(duì)于社會(huì)智庫(kù)的用詞是“規(guī)范”和“引導(dǎo)”。

我國(guó)官方智庫(kù)、半官方智庫(kù)在數(shù)量、規(guī)模、資金支持、人員水平方面都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。上海社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)研究中心2017年2月發(fā)布《2016年中國(guó)智庫(kù)報(bào)告——影響力排名與政策建議》。從“綜合影響力”“分項(xiàng)影響力”“系統(tǒng)影響力”“專業(yè)影響力”“研究議題”5個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)智庫(kù)進(jìn)行排名，從排名結(jié)果可以看出，排名前靠前的幾乎全部為體制內(nèi)智庫(kù)。以其中“中國(guó)智庫(kù)綜合影響力第1～30名”為例，除了處于第24和25位的中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略學(xué)會(huì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)五十人論壇為社會(huì)智庫(kù)外，其他28家上榜智庫(kù)均為體制內(nèi)智庫(kù)[20]。

社會(huì)智庫(kù)建設(shè)長(zhǎng)期發(fā)展不充分，一方面與智庫(kù)自身存在資金短缺、人才匱乏、管理缺失等問(wèn)題有關(guān)，另一方面也因?yàn)檎畬?duì)社會(huì)智庫(kù)的重視程度和扶持力度較弱。“各省市重點(diǎn)支持建設(shè)的智庫(kù)單位中，大多沒(méi)有社會(huì)智庫(kù)的席位，政府部門對(duì)關(guān)系到社會(huì)智庫(kù)發(fā)展的核心，如資金分配、政策咨詢以及課題研究等方面的支持也明顯不夠”[21]。政府相關(guān)數(shù)據(jù)公開(kāi)程度不夠充分，社會(huì)智庫(kù)缺少研究的必要數(shù)據(jù)。同時(shí)，社會(huì)智庫(kù)相較于體制內(nèi)智庫(kù)還缺少影響政策的途徑。此外，智庫(kù)市場(chǎng)發(fā)展不健全，智力購(gòu)買意識(shí)不足，也對(duì)智庫(kù)的發(fā)展產(chǎn)生了較強(qiáng)的限制作用，使得社會(huì)智庫(kù)影響力薄弱，難以發(fā)揮資政啟民的作用。

（2）智庫(kù)立法不完善，社會(huì)智庫(kù)籌款存在合法性障礙。

社會(huì)智庫(kù)作為民辦民營(yíng)的研究機(jī)構(gòu)，在我國(guó)屬于社會(huì)組織的范疇。適用的法律法規(guī)主要是1998年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。政府對(duì)社會(huì)智庫(kù)實(shí)行“雙重管理”（由登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)）的制度。必須有業(yè)務(wù)主管單位這一要求，無(wú)疑是社會(huì)智庫(kù)合法化的最大困難。許多智庫(kù)由于找不到“婆家”，轉(zhuǎn)而工商登記為企業(yè)。成為企業(yè)就意味著社會(huì)智庫(kù)不能像民辦非企業(yè)那樣接受社會(huì)捐贈(zèng)，還需承擔(dān)納稅義務(wù)。社會(huì)智庫(kù)在國(guó)際化融資方面存在很大難度和巨大風(fēng)險(xiǎn)，“許多民間智庫(kù)在接受國(guó)際捐贈(zèng)甚至國(guó)際組織委托項(xiàng)目時(shí)都有顧慮或干脆表示不接受境外資金”[22]。

2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于社會(huì)智庫(kù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。對(duì)“社會(huì)智庫(kù)”給出了官方定義，提出對(duì)社會(huì)智庫(kù)進(jìn)行“扶持引導(dǎo)”和“規(guī)范管理”。該文件再次重申對(duì)社會(huì)智庫(kù)實(shí)行民政部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。其中，民辦社科研究機(jī)構(gòu)由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，并由省級(jí)人民政府民政部門進(jìn)行登記；其他社會(huì)智庫(kù)由其活動(dòng)涉及領(lǐng)域的主管部門擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，并由同級(jí)人民政府民政部門進(jìn)行登記。

（3）社會(huì)捐贈(zèng)體制不健全，阻礙社會(huì)智庫(kù)發(fā)展。

目前，我國(guó)捐贈(zèng)方面的法律與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚不完善。在受贈(zèng)人、捐贈(zèng)物、捐贈(zèng)意圖以及捐贈(zèng)行為方面的界定“無(wú)論立法者還是實(shí)務(wù)界，對(duì)于符合慈善抵扣的公司捐贈(zèng)構(gòu)成要件的認(rèn)識(shí)尚不充分”[23]。以受贈(zèng)人為例，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中對(duì)受贈(zèng)人的界定不清，且范圍狹窄。諸多部委發(fā)布的文件，對(duì)合格受贈(zèng)人的表述更顯得五花八門，不盡一致。同時(shí)要求，作為社會(huì)團(tuán)體的受贈(zèng)人的慈善抵扣資格需要行政審批。以上種種要求對(duì)扶持和發(fā)展社會(huì)智庫(kù)極為不利。

（4）智庫(kù)的研究理念與實(shí)踐品格有待進(jìn)一步規(guī)范。

長(zhǎng)期以來(lái)，包括各級(jí)黨校、政府政策研究室、軍隊(duì)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)科學(xué)院、高等院校①以及國(guó)有企業(yè)內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)在內(nèi)的體制內(nèi)智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府預(yù)算、財(cái)政撥款、國(guó)有企業(yè)撥款，資金來(lái)源非常單一。官方智庫(kù)與半官方智庫(kù)長(zhǎng)期“吃皇糧”，使得體制內(nèi)智庫(kù)傾向于揣摩上意進(jìn)行預(yù)設(shè)結(jié)論的研究，習(xí)慣于“命題作文”。而社會(huì)智庫(kù)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，缺少政策影響途徑，需要為了爭(zhēng)取資金而努力為金主提供滿意的研究。智庫(kù)及研究人員的研究理念和目標(biāo)不明確，缺乏研究者應(yīng)當(dāng)具備的研究“風(fēng)骨”，研究缺乏客觀性、獨(dú)立性，社會(huì)公信力及影響力較低。

3.2 國(guó)外智庫(kù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性的啟示

（1）營(yíng)造創(chuàng)新、包容的社會(huì)輿論和政治環(huán)境，推動(dòng)各類智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

美國(guó)、英國(guó)著名智庫(kù)主要為注冊(cè)成立的社會(huì)智庫(kù)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家各類智庫(kù)中社會(huì)智庫(kù)在數(shù)量上占比較大。非官方的社會(huì)智庫(kù)影響力強(qiáng)，在資政啟民方面發(fā)揮了巨大作用。相比之下我國(guó)的智庫(kù)結(jié)構(gòu)尚不健全，官方智庫(kù)獨(dú)大，社會(huì)智庫(kù)發(fā)展緩慢。各類智庫(kù)百花齊放、百家爭(zhēng)鳴，有利于保持智庫(kù)的獨(dú)立性。政府部門和社會(huì)輿論要接受研究無(wú)禁區(qū)的學(xué)術(shù)研究理念。政府應(yīng)當(dāng)建立平等對(duì)話機(jī)制，加大購(gòu)買服務(wù)支持力度，開(kāi)展決策咨詢服務(wù)和政策評(píng)估服務(wù)，引導(dǎo)和扶持社會(huì)智庫(kù)的發(fā)展。破除“圈子”文化和“官本位”思維，改變過(guò)度依賴體制內(nèi)智庫(kù)的現(xiàn)狀。完善信息支持政策，加大政務(wù)公開(kāi)力度，使各類智庫(kù)的政策研究者都能夠獲得研究所需的準(zhǔn)確信息與數(shù)據(jù)。

（2）完善智庫(kù)相關(guān)的法律法規(guī)，促進(jìn)社會(huì)智庫(kù)健康發(fā)展。

在美國(guó)，按照《美國(guó)聯(lián)邦所得稅法》對(duì)非營(yíng)利組織的規(guī)定，社會(huì)智庫(kù)作為非營(yíng)利組織，免收國(guó)家和地方的財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、贈(zèng)與稅、募捐稅等，這一規(guī)定促進(jìn)了社會(huì)智庫(kù)的建立和發(fā)展。對(duì)我國(guó)而言，需要完善《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步簡(jiǎn)化智庫(kù)注冊(cè)手續(xù)，放寬準(zhǔn)入門檻，減免智庫(kù)稅費(fèi)，減輕智庫(kù)負(fù)擔(dān)。盡快頒布引導(dǎo)和扶持社會(huì)智庫(kù)的配套政策，并確保相關(guān)政策落地。

（3）梳理和完善捐贈(zèng)法律法規(guī)，理順和簡(jiǎn)化智庫(kù)捐贈(zèng)的流程和手續(xù)。

經(jīng)費(fèi)來(lái)源是影響智庫(kù)獨(dú)立性最重要的因素。經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，將會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)“吃人嘴短，拿人手短”的現(xiàn)象。世界著名智庫(kù)大都通過(guò)多元化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源保持和彰顯自身的獨(dú)立性。其中，社會(huì)捐贈(zèng)是拓寬智庫(kù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源最重要的途徑。與美國(guó)相比，我國(guó)的慈善捐贈(zèng)意識(shí)欠缺、立法滯后，嚴(yán)重影響了智庫(kù)的資金籌集。我國(guó)在立法方面，亟需進(jìn)一步明確捐贈(zèng)行為的要件，簡(jiǎn)化相關(guān)流程手續(xù)，明確慈善抵扣條件。通過(guò)完善法律法規(guī)，不斷鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行慈善捐贈(zèng)，培養(yǎng)全社會(huì)慈善捐贈(zèng)意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人向智庫(kù)等研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐款。

（4）加強(qiáng)對(duì)各類智庫(kù)的監(jiān)督管理，研究人員應(yīng)加強(qiáng)自我管理和約束。

關(guān)注智政關(guān)系中的豢養(yǎng)模式與利益循環(huán)，警惕大資本驅(qū)動(dòng)下的智庫(kù)異化與利益代言。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范智庫(kù)的權(quán)利義務(wù)。智庫(kù)管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)智庫(kù)財(cái)務(wù)狀況的審計(jì)及行為的監(jiān)督。此外，研究人員也應(yīng)提高自身修養(yǎng)，加強(qiáng)自我管理和約束。

在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外智庫(kù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到任何智庫(kù)都植根于其所生長(zhǎng)的文化、政治土壤，世界上沒(méi)有完美的智庫(kù)。要破除西方智庫(kù)“獨(dú)立性”神話，“取其精華，去其糟粕”，批判式地借鑒吸收，探索出一條符合中國(guó)國(guó)情的智庫(kù)發(fā)展之路。

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