跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制研究

于麗麗 凌敏華 劉昀竺 陳飛 丁躍元 唐世南 羊艷 呂翠美

摘要：跨省超采區(qū)涉及不同省級行政區(qū)，不同行政區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展存在差異性，利益的訴求也不同，而地下水系統(tǒng)的完整性要求跨省超采區(qū)地下水壓采和保護工作應(yīng)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，需要不同行政區(qū)之間相互協(xié)作、共同推進地下水壓采工作。在分析跨省超采區(qū)地下水壓采面臨主要問題的基礎(chǔ)上，從協(xié)調(diào)組織機構(gòu)、協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)依據(jù)、運行制度等方面提出了跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制框架。

關(guān)鍵詞：地下水壓采；跨省超采區(qū)；協(xié)調(diào)機制

中圖分類號：P641.8 文獻標志碼：A doi：10.3969/i.issn.1000-1379.2018.02.012

地下水是水資源的重要組成部分，在保障供水安全以及維系生態(tài)功能方面發(fā)揮著十分重要的作用[1]。20世紀70年代以來，我國特別是北方地區(qū)地下水開發(fā)利用規(guī)模不斷擴大，一些地區(qū)為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求，大量超采地下水，造成地下水超采問題突出。據(jù)最新一輪的地下水超采區(qū)評價成果，全國有21個平原?。▍^(qū)）存在地下水超采問題，地下水超采區(qū)面積約為30萬km2[2]。嚴峻的地下水超采問題迫切要求盡快實施地下水超采治理。2011年中央一號文件要求到2020年基本遏制地下水超采，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確提出要“嚴格控制地下水開采、開展地下水超采區(qū)綜合治理”。

目前，跨省淺層地下水超采區(qū)主要分布在河北省與北京市平原地區(qū)的交界地帶、河北省與河南省平原地區(qū)的交界地帶以及河北省與山東省平原地區(qū)的交界地帶，跨省深層承壓水超采區(qū)分布在天津市與河北省平原地區(qū)的交界地帶、河北省與河南省平原地區(qū)以及河北省與山東省平原地區(qū)的交界地帶等。跨省超采區(qū)是超采區(qū)中較為特殊的區(qū)域，從地下含水層系統(tǒng)來說是一個有機整體，但跨省超采區(qū)涉及不同的省級行政區(qū)，行政區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及資源稟賦各異，地下水超采情況和壓采工作安排有所不同，加之地下水壓采是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程[3]，這就需要不同?。▍^(qū)）之間相互協(xié)作、相互配合才能順利推進地下水壓采工作。地下水壓采的責(zé)任主體是地方各級人民政府，如何打破行政邊界限制，建立跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制，使跨省超采區(qū)治理實現(xiàn)從分割化走向整體化，對于順利實施跨省超采區(qū)壓采具有重要意義。

1 跨省超采區(qū)地下水壓采面臨的主要問題

（1）地區(qū)間地下水壓采進度同步難度大?？缡〕蓞^(qū)分屬不同省級行政區(qū)，不同行政區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平不均衡，水資源條件不同，壓采地下水對經(jīng)濟社會帶來的影響不同，同時，應(yīng)對地下水壓采對經(jīng)濟社會影響的工作機制也有所不同，經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)能較好、較快地應(yīng)對壓采工作推進帶來的影響，從而較快地推進地下水壓采工作，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)較難、較慢應(yīng)對壓采工作推進帶來的影響，因而壓采工作推進相對較慢，這些使得不同地區(qū)同步推進壓采工作的難度加大。

（2）地區(qū)間存在利益沖突?？缡〕蓞^(qū)內(nèi)利益主體眾多，且利益取向各異，利益沖突明顯[4-5]。地下水壓采是一項資源的再分配工作，是對既得利益的再調(diào)整，不同行政區(qū)之間沒有行政隸屬關(guān)系，必然追求各自總體利益的最大化，導(dǎo)致各主體在協(xié)作過程中利益分配存在矛盾，并有可能引發(fā)省際水事糾紛，進而影響跨省超采區(qū)地下水壓采工作順利實施。

（3）替代水源是順利實施地下水壓采的前提條件，因此地下水壓采替代水源工程按期建成通水是關(guān)鍵，但是不同?。▍^(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展水平及資源稟賦各異，不同地區(qū)地下水壓采工程建設(shè)進度不一[6]，可能影響地下水壓采替代水源置換，進而影響跨省超采區(qū)壓采工作的實施。

（4）地下水壓采工作基礎(chǔ)與管理水平不同，可能影響地下水壓采方案的實施。部分省（區(qū)）已經(jīng)積累了組織實施地下水壓采的成熟經(jīng)驗，而部分省（區(qū)）尚處于實踐摸索階段。另外，對地下水重要性的認知程度和地下水管理與保護工作的重視程度等存在差別，跨省超采區(qū)涉及的省（區(qū)）之間地下水管理水平不一，對推進跨省超采區(qū)地下水壓采工作存在一定影響[7]。

因此，為了順利推進跨省超采區(qū)地下水壓采工作，建立跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制，共同研究處理跨省超采區(qū)地下水壓采與保護問題，聯(lián)手開展地下水壓采工作，對于實現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水壓采目標、改善區(qū)域地下水環(huán)境狀況、實現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水資源可持續(xù)利用意義重大。

2 跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制框架

跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制是指依據(jù)法律法規(guī)和政策等相關(guān)規(guī)定，通過一系列的制度以及方法，建立跨省超采區(qū)地下水壓采各參與主體之間相互溝通與協(xié)商的暢通渠道，充分交流信息，達成共識，形成共同決策，協(xié)調(diào)各參與主體的利益，共同致力于實現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水壓采目標。一個高效運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機制應(yīng)包含結(jié)構(gòu)合理的協(xié)調(diào)機構(gòu)、有效的運行制度等[8]。跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制主要由協(xié)調(diào)組織機構(gòu)、協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)依據(jù)、運行制度等構(gòu)成。

2.1 協(xié)調(diào)組織機構(gòu)

協(xié)調(diào)組織機構(gòu)由多個相關(guān)的協(xié)調(diào)參與主體組成。協(xié)調(diào)參與主體是指具體參與或行使區(qū)域協(xié)調(diào)工作的機構(gòu)[9]?？缡〕蓞^(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)參與主體是多元的，包括跨省超采區(qū)涉及的地方各級人民政府、流域管理機構(gòu)、水利部。各參與主體在跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)工作中承擔(dān)的職責(zé)為：作為地下水壓采的責(zé)任主體，地方各級人民政府是跨省超采區(qū)地下水壓采的推進者、執(zhí)行者；流域管理機構(gòu)扮演著組織者、監(jiān)督者的角色，按照有利于邊界地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展以及地下水可持續(xù)利用的原則[10]，組織有關(guān)省人民政府水行政主管部門編制、擬定跨省超采區(qū)地下水開發(fā)利用規(guī)劃、跨省超采區(qū)地下水壓采方案，并在批準后負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，建立跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)商制度，監(jiān)督檢查跨省超采區(qū)內(nèi)的地下水開發(fā)利用與保護活動、跨省超采區(qū)地下水壓采任務(wù)與措施的落實情況，調(diào)處跨省超采區(qū)所在的省級人民政府提請的地下水壓采及開發(fā)利用產(chǎn)生的省際糾紛，監(jiān)督檢查國家水行政主管部門有關(guān)跨省超采區(qū)地下水壓采糾紛的處理意見的執(zhí)行情況，督促落實糾紛各方達成的協(xié)議等；水利部負責(zé)全國范圍內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理，承擔(dān)組織、監(jiān)督、指導(dǎo)地下水壓采工作以及跨省超采區(qū)地下水壓采糾紛的處理工作。

2.2 協(xié)調(diào)原則

參與協(xié)調(diào)的各方在協(xié)調(diào)過程中應(yīng)首先建立一定的協(xié)調(diào)原則，才能使協(xié)商進行下去，否則各自的利益難以有效協(xié)調(diào)，難以達成一致?？缡〕蓞^(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)應(yīng)遵循以下原則：

（1）預(yù)防為主、調(diào)處并重。流域管理機構(gòu)和地方各級人民政府以及水行政主管部門應(yīng)制定跨省超采區(qū)地下水壓采規(guī)劃，加強跨省超采區(qū)以及禁限采區(qū)的監(jiān)督管理，對超采區(qū)內(nèi)的地下水偷采、亂采等違法行為做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止，防止引發(fā)糾紛。

（2）依法處置、公平公正。堅持依法辦事，按照國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，要以維護人民利益為根本，注重運用科學(xué)手段，尊重歷史、面對現(xiàn)實，客觀公正地協(xié)調(diào)跨省超采區(qū)地下水壓采工作。

（3）流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合。流域管理機構(gòu)和地方各級人民政府以及水行政主管部門應(yīng)按照各自職責(zé)分工，建立程序規(guī)范、反應(yīng)迅速、運行有力的協(xié)商工作機制。

（4）分級管理、逐級協(xié)商?？缡〕蓞^(qū)所在的各級人民政府應(yīng)加強相互溝通，互諒互讓，逐級協(xié)商；經(jīng)省級人民政府協(xié)商不成的，可提請流域機構(gòu)處理；經(jīng)流域機構(gòu)協(xié)調(diào)不成的，可提請國務(wù)院水行政主管部門處理。

2.3 協(xié)調(diào)依據(jù)

協(xié)調(diào)依據(jù)是指協(xié)商各方所依據(jù)或引用的法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件。協(xié)調(diào)跨省超采區(qū)地下水壓采的依據(jù)主要包括《中華人民共和國水法》《南水北調(diào)供用水管理條例》《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》等法律法規(guī)，跨省超采區(qū)地下水壓采方案、跨省含水層地下水利用與保護規(guī)劃以及全國、流域、各省地下水利用與保護規(guī)劃等。

2.4 運行制度

地下水系統(tǒng)的完整性要求對跨省超采區(qū)地下水壓采和保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就需要在不同行政區(qū)之間進行相互協(xié)調(diào)。在跨省超采區(qū)內(nèi)，各地區(qū)所承擔(dān)的責(zé)任是相互關(guān)聯(lián)的，因此需要理順相互間的工作關(guān)系，加強交流與合作。為了加強跨省超采區(qū)之間的相互合作，需要建立跨省超采區(qū)地下水動態(tài)監(jiān)測制度、地下水壓采工作協(xié)商制度、地下水壓采的糾紛解決制度、信息互通共享與發(fā)布制度、監(jiān)督檢查與聯(lián)合辦案制度、地下水壓采績效考核制度、地下水壓采保護宣傳和公眾參與制度等。

（1）地下水監(jiān)測制度。地下水監(jiān)測信息是掌握地下水動態(tài)的重要基礎(chǔ)[11]?？缡〕蓞^(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)工作需要大量的地下水監(jiān)測信息支持，為保證監(jiān)測信息和數(shù)據(jù)的權(quán)威性與有效性，實施地下水統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)控是十分必要的。及時、準確的地下水監(jiān)測有利于保障壓采工作的順利實施，也有利于壓采效果的實時反饋，可為下一步開展地下水壓采與保護工作提供信息支持?？缡〕蓞^(qū)所在的地方水行政主管部門要加強地下水動態(tài)監(jiān)測，監(jiān)測工作要有專人負責(zé)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準確性、權(quán)威性、公正性，滿足跨省超采區(qū)地下水壓采的協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核需要；對于自動監(jiān)測系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時處理，以保證系統(tǒng)正常運行。流域管理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)跨省超采區(qū)實際情況，會同跨省超采區(qū)所在地的省級水行政主管部門共同確定跨省超采區(qū)內(nèi)的地下水監(jiān)測站點，在跨省超采區(qū)中心、省界兩側(cè)、超采區(qū)邊界等地通過新建和改建等形式設(shè)立一些重要的水位監(jiān)測站點，以動態(tài)掌握跨省超采區(qū)水位以及地下水流場變化等情況。對這些重要的地下水監(jiān)測站點應(yīng)實現(xiàn)在線自動監(jiān)測，對于不能實現(xiàn)在線自動監(jiān)測的站點，按照有關(guān)規(guī)范要求，由流域管理機構(gòu)負責(zé)統(tǒng)一監(jiān)測、派員參與監(jiān)測，或由流域機構(gòu)委托省級水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)測，一方對本省區(qū)域內(nèi)站點的監(jiān)測負責(zé)，另一方負責(zé)協(xié)測；監(jiān)測站原始記錄必須經(jīng)一算、二校并確定無誤后由主測、協(xié)測單位代表現(xiàn)場簽字并存檔，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性、權(quán)威性、公正性。

（2）地下水壓采工作協(xié)商制度。流域管理機構(gòu)應(yīng)組織跨省超采區(qū)所在的省級人民政府以及水行政主管部門建立聯(lián)席會議制度，定期或不定期召開跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)商會議，相互之間及時通報地下水壓采工作進展情況，磋商在實施跨省超采區(qū)地下水壓采過程中需要重點解決的問題以及解決的途徑和方案，協(xié)調(diào)跨省超采區(qū)地下水壓采規(guī)劃以及計劃的編制與實施等有關(guān)事宜，對上一階段的地下水壓采工作進行總結(jié)，交流取得的成果、經(jīng)驗及教訓(xùn)。通過建立跨省超采區(qū)地下水壓采工作協(xié)商機制，強調(diào)規(guī)劃、決策以及監(jiān)督控制全過程的動態(tài)合作，變事后協(xié)調(diào)為事前協(xié)商，變彌補性協(xié)調(diào)為建設(shè)性協(xié)調(diào)，強化共同參與決策與利益協(xié)調(diào)[12]。

（3）地下水壓采的糾紛解決制度?？缡〉叵滤畨翰尚枰C合運用行政、經(jīng)濟、科技等手段，激發(fā)各利益相關(guān)主體可持續(xù)利用地下水的積極性[13]。因此，合理的地下水壓采管理機制可有效減少跨省超采區(qū)地下水壓采省際水事糾紛。其次，應(yīng)該建立跨省超采區(qū)地下水壓采省際水事糾紛協(xié)商機制，并構(gòu)建“協(xié)商一行政調(diào)解一行政裁決”的模式，細化行政裁決的基本程序，確保糾紛解決的時效性、合理性和實效性。

（4）信息互通共享與發(fā)布制度。信息互通共享是進行有效協(xié)商和溝通的前提[14]?？缡〕蓞^(qū)所在的地方各級政府應(yīng)建立監(jiān)測資料匯交與共享制度，確保地下水信息及時溝通、共享共用。此外，應(yīng)建立地下水壓采與保護信息發(fā)布制度，通過新聞傳媒、政務(wù)公開欄等形式，面向社會、面向公眾，定期公開地下水動態(tài)、地下水壓采工作進展等相關(guān)信息，便于公眾參與和監(jiān)督地下水壓采工作，提高地下水管理的透明度，拓寬公眾參與管理的渠道，增強群眾參與地下水壓采監(jiān)督與管理的意愿[15]。

（5）監(jiān)督檢查與聯(lián)合辦案制度。在定期或不定期協(xié)商、信息互通與共享的基礎(chǔ)上，定期或不定期地組成地下水壓采工作聯(lián)合檢查組，對地下水壓采工作開展情況進行現(xiàn)場檢查，督查壓采替代水源工程、地下水開采井封填等措施的落實情況，查處地下水私采、亂采以及擅自啟用已關(guān)停的開采井等行為，同時要互相通報在聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。檢查組可以由流域管理機構(gòu)會同跨省超采區(qū)所在的省級人民政府及水行政主管部門等聯(lián)合組成，或者由跨省超采區(qū)所在的地方各級人民政府聯(lián)合組成。

（6）地下水壓采績效考核制度。實行地下水壓采績效考核有助于規(guī)范地下水壓采行為，是加強地下水壓采監(jiān)督與管理的有效手段。建立跨省超采區(qū)地下水壓采績效考核制度需要明確考核內(nèi)容和形式、考核對象和考核程序?？己诵问椒譃槟甓瓤己撕碗A段性考核，其中：年度考核是以1a為考核期限，對地下水壓采年度計劃執(zhí)行情況進行考核；階段性考核是以一個規(guī)劃周期為考核期限，通常為5a或10a，考核一個相對較長時期的地下水壓采目標完成情況和壓采措施落實情況。考核主體為跨省超采區(qū)所在的地方各級人民政府，實行層級考核制度。

（7）地下水壓采保護宣傳和公眾參與制度。地下水超采所帶來的生態(tài)環(huán)境危害具有長期性、隱蔽性、滯后性等特點，不易被人們所重視，造成部分公眾對地下水壓采工作的重要性認識不足，認為地下水超采的危害暫時不會影響到自身生活，可能對地下水壓采工作持懷疑或觀望等態(tài)度；另外，部分企業(yè)過分重視眼前利益，社會責(zé)任意識淡薄，對地下水壓采工作持否定、抵制態(tài)度。相關(guān)部門應(yīng)充分利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、報刊等多種媒體，在全社會范圍內(nèi)進行廣泛宣傳，開展多層次和多形式的地下水水情宣傳教育活動，增強公眾的水憂患意識；鼓勵公眾積極參與，在全社會形成珍惜和保護水資源的良好氛圍。

3 結(jié)語

本文針對實施跨省超采區(qū)地下水壓采工作面臨的主要問題，構(gòu)建了分工合作、權(quán)責(zé)清晰、相互配合的跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)機制，明確了跨省超采區(qū)地下水壓采協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)、遵循原則和依據(jù)，提出了跨省超采區(qū)地下水動態(tài)監(jiān)測、地下水壓采工作協(xié)商、地下水壓采的糾紛解決、信息互通共享與發(fā)布、監(jiān)督檢查與聯(lián)合辦案、地下水壓采績效考核、地下水壓采保護宣傳和公眾參與等運行制度，目的是在跨省超采區(qū)內(nèi)通過流域管理機構(gòu)與地方政府之間的通力合作形成一個跨區(qū)域的權(quán)威性和協(xié)同性強制力，依靠跨省超采區(qū)內(nèi)地方政府及其職能部門的合力來確保和指引社會多層次利益主體參與地下水壓采工作，對于順利推進跨省超采區(qū)治理、實現(xiàn)跨省超采區(qū)地下水壓采與保護目標具有一定的指導(dǎo)意義和實用價值。

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