美國稅改的一點啟示

王淑清

摘 要：美國稅收實行分稅制，以直接稅和所得稅為主，法制化程度高，高度規(guī)范。本文探討了美國稅收改革的思路，《減稅與就業(yè)法案》的具體內(nèi)容，以及我國對美國稅改法案的應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：稅收改革 稅收收入 美國稅收

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）01（c）-061-02

美國的稅收制度經(jīng)過上百年的更新與修改，現(xiàn)在可以說是非常完善了。但是美國經(jīng)過2008年次貸危機后，雖然經(jīng)濟已經(jīng)完成復(fù)蘇，但是還有財政壓力、貧富差距過大、市場資源扭曲等一系列問題亟待解決。稅收是國家調(diào)節(jié)和干預(yù)國家經(jīng)濟生活的重要手段之一，主要功能表現(xiàn)在籌集公共資金、調(diào)整收入支配、調(diào)節(jié)資源配置等。而近些年來美國稅制在這些方面的功能備受質(zhì)疑。

2017年11月2日，美國眾議院頒布了《減稅和就業(yè)法案》。法案中不僅涉及個人所得稅率的變化，還將公司稅率下調(diào)至20%，鼓勵美國企業(yè)把就業(yè)崗位和業(yè)務(wù)帶回美國。稅改法案明確把更簡化、更公平、激勵經(jīng)濟更快增長作為聯(lián)邦稅制改革的目標，主要表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)調(diào)整的特點，減少了稅收支出并加強反避稅建設(shè)。稅改法案的公布，表明美國稅改正在加速推進。

1 美國稅制的特點

美國是一個由三級政府（聯(lián)邦、州和地方）構(gòu)成的聯(lián)邦制國家，三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權(quán)和征收權(quán)。聯(lián)邦稅以所得稅和社會保險稅為主體，州稅以所得稅和消費稅為主體，而地方稅以房產(chǎn)稅為主體。概況來講，美國稅制有以下幾個特點。

第一，美國的稅收制度實行分稅制。聯(lián)邦、州和地方分別進行稅收的立法和征管，相互獨立、高度規(guī)范、法制化程度高。美國的稅收以聯(lián)邦稅為主，州政府的稅法需與聯(lián)邦稅法和利益一致。地方政府的稅收立法權(quán)在州政府。

第二，美國稅收收入中以直接稅和所得稅為主體。在諸多稅種中，個人所得稅能夠很好地調(diào)節(jié)居民收入分配，在美國稅收收入中比例占到了70%以上。

第三，同多數(shù)國家一樣，美國實行的也是多稅制度。美國稅收制度經(jīng)過長期的不斷改革和完善，逐步確立了以個人所得稅、社會保險稅為主體，涵蓋公司所得稅、遺產(chǎn)稅、禮品稅、消費稅、財產(chǎn)稅等主要稅種的復(fù)合稅收體系。

2 美國稅收收入結(jié)構(gòu)分析

美國稅收收入由聯(lián)邦稅收、州政府稅收、地方稅收三部分組成。三級政府稅制相對獨立，稅收收入比重也相對穩(wěn)定，大約在 6：2：2。聯(lián)邦稅收由所得稅（個人、企業(yè)）、社會保險稅、消費稅、遺產(chǎn)與贈與稅、關(guān)稅組成。2016年，聯(lián)邦稅收收入在聯(lián)邦總收入中的比例達到95.26%。個人所得稅在聯(lián)邦稅收收入中占比最高，達到約50%；其次是社會保險稅約占36%，企業(yè)所得稅約10%。州政府稅收主要由所得稅、一般消費稅和總收入稅構(gòu)成，2016年分別約占州政府稅收收入40%和32%。財產(chǎn)稅是地方稅收的主要來源，近年來平均占比高達75%左右。

3 美國稅制改革的思路

自1986年里根政府稅改以來，美國現(xiàn)行聯(lián)邦稅制已經(jīng)運行了長達30年之久，一直支撐著美國經(jīng)濟的高效運轉(zhuǎn)，但2008年爆發(fā)的美國金融危機，徹底暴露了這套稅制的局限性。最近十年來，聯(lián)邦政府債務(wù)翻了一番多，而現(xiàn)行稅制并沒有能籌措充足的財政資金。因此，美國朝野早就提出，如不進行綜合稅改，就不能解決財政治理與振興經(jīng)濟問題。經(jīng)過幾屆國會的努力，聯(lián)邦稅制改革逐步推進，國會內(nèi)部還進行了正式立法前的準備工作。最終稅改方案將會綜合美國國內(nèi)的各種稅改思想，凝聚社會的共識。

第一，實行綜合稅制改革，增加財政收入是稅制改革的主流思想。綜合稅改是對稅收制度的根本性改革，或是對兩種以上具體稅收制度的改革，如同時改革企業(yè)和個人所得稅。綜合稅改的政策選項主要包括修訂稅基、擴大稅收范圍、對現(xiàn)行稅制進行全面或部分修訂等。美國朝野各界的稅改爭論更加傾向于進行綜合稅改，例如改革美國的國際稅制，為促進跨國企業(yè)海外盈利盡快回歸。通過稅制改革強化稅收管理，降低稅收封頂、加強信息披露、防止作弊。主要思想都是著眼于聯(lián)邦財政困難的現(xiàn)狀，通過稅制改革，重振美國經(jīng)濟。

第二，改革所得稅制以增加財政收入。所得稅改革的核心是擴大稅基。國會要求盡量削減或廢除稅式支出相關(guān)政策，其中包括自住房屋抵押貸款利息折扣、房產(chǎn)稅折扣等。此外還有一些擴大稅基的政策領(lǐng)域，例如，通過對大型穿透企業(yè)的征稅將 增加財政收入，而確立降低海外企業(yè)遞延利潤的征稅政策，也有助于增加財政收入。所得稅改革要簡化征收程序，降低個人所得稅和公司所得稅法定稅率，并減少個人所得稅納稅標準檔數(shù)。擴大稅基將部分抵消降低稅率后的財政收入損失，再適當增加其他增收措施，就能在十年的預(yù)算窗口期內(nèi)實現(xiàn)財政收入中性。

第三，順應(yīng)全球化潮流實施新型消費稅制。美國國內(nèi)呼吁把聯(lián)邦所得稅體制改造成消費稅制度的聲浪越來越高。為了增加聯(lián)邦財政收入，有經(jīng)濟學(xué)家提出單一稅的建議，認為聯(lián)邦政府應(yīng)當實施增值稅、零售稅、單一稅的綜合稅制。所謂單一稅，是針對企業(yè)經(jīng)營所得征收的工薪稅與現(xiàn)金流轉(zhuǎn)稅，這部分納稅本質(zhì)上相當于增值稅，但是要從中間去除養(yǎng)老金繳費和工資部分作為稅基繳稅，一些個人消費部分也將不計入稅基。實施增值稅和零售稅都將提高聯(lián)邦政府財政收入，開征環(huán)境保護稅或者金融企業(yè)稅也可以增加財政收入。

第四，調(diào)整稅式支出政策使聯(lián)邦稅制更加科學(xué)。聯(lián)邦政府的稅式支出政策涵蓋很廣，面對每年減收財政收入數(shù)額巨大的嚴重扭曲，長期以來各種利益集團不斷呼吁聯(lián)邦政府盡快研究改革稅式支出的方案。2016財年預(yù)算報告提出了通過限制分項抵扣、減少納稅義務(wù)的思想，其核心是減少各州較高所得納稅人的抵扣數(shù)值。這項政策與AMT綜合調(diào)整后，將進一步降低優(yōu)先項目的抵扣數(shù)值。有人估計，限制州與地方稅收抵扣后，個人所得稅率將下降50%，同時財政收入仍能保持中性。

4 《減稅與就業(yè)法案》

為了配合國家發(fā)展戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟增長，做強制造業(yè)，提升美國全球競爭力，美國聯(lián)邦政府加快推進稅制改革。2017年11月2日，美國眾議院共和黨人公布了長達429頁的《減稅與就業(yè)法案》。法案擬對美國的境內(nèi)外企業(yè)和家庭進行減稅，并鼓勵境外企業(yè)把留存在外的收入帶回美國。法案的主要內(nèi)容包括以下方面。

第一，企業(yè)所得稅。稅改方案將企業(yè)稅從35%下調(diào)至20%，一次完成減稅。對于非公司體制的小企業(yè)收入，則征收不超過25%的稅率。對帶回美國的海外收入也有大規(guī)模減稅，現(xiàn)金類資產(chǎn)和工廠設(shè)備等流動性不強的投資稅率分別為12%和5%。企業(yè)可以分10年完成納稅。據(jù)高盛估計，美國企業(yè)的海外留存收入達到3.1萬億美元。

第二，個人所得稅。稅改方案對個人減稅。據(jù)估計，對于一個年收入5.9萬美元的中等收入四口之家來說，每年能少納稅1182美元。具體而言，個人所得稅率從7檔合并到了4檔。對于共同報稅的夫婦，起征點為年收入2.4萬美元。4檔稅率則分別為12%（年收入低于9萬美元）、25%（年收入低于26萬美元）、35%（年收入低于100萬美元），以及對于年收入高于100萬美元的人群，征收39.6%的稅。兒童稅收抵扣從1000美元上調(diào)至1600美元。

第三，遺產(chǎn)稅。遺產(chǎn)稅也基本被廢除。從2018年起，遺產(chǎn)的免稅額度從560萬美元提高到1100萬美元，然后在6年期間逐步廢除。這是此前民主黨抨擊特朗普借稅改為富人“送禮”的方案之一。

在減稅的同時，一些原本的抵扣優(yōu)惠也被取消或是縮水。慈善捐贈抵稅繼續(xù)保留，但房屋抵押貸款利息抵扣縮水一半。各州與本地的稅收抵扣被加以上限，學(xué)生貸款利息、醫(yī)療費用、搬遷、贍養(yǎng)費支付的稅收抵扣都遭到了取消。

稅改法案將刺激美國的企業(yè)投資和居民消費，也有利于美國境外公司的利潤和資本回流，帶動美國的就業(yè)和經(jīng)濟增長。據(jù)估計，稅改計劃將會使美國GDP增加9%，還能創(chuàng)造不少于200萬份新的工作崗位，這是美國史上最大規(guī)模的減稅。

5 中國對美國《減稅與就業(yè)法案》的應(yīng)對

美國作為全球資本市場的核心，這一重大的稅改政策必將給全球經(jīng)濟和資本市場帶來深遠的影響。它的影響不僅是對全球降稅的示范效應(yīng)，還將直接沖擊各國的國際投資與貿(mào)易活動。自十八大以來，我國的稅制改革也在穩(wěn)步推進，我們應(yīng)積極研究美國稅改動向，并趁機加快推動稅制改革。具體來說，我國應(yīng)當關(guān)注以下幾方面措施。

第一，抓住當前國際范圍內(nèi)新一輪稅制調(diào)整的時機。我國現(xiàn)在營改增稅制改革已經(jīng)全面鋪開，在全國各領(lǐng)域統(tǒng)一征收增值稅，取消營業(yè)稅，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“質(zhì)變”。在國際稅收合作方面我國也深度參與BEPS計劃設(shè)計、監(jiān)督和審議，極大地提升了中國以及新興經(jīng)濟體在國際經(jīng)濟領(lǐng)域的話語權(quán)，并將推動重塑國際稅收規(guī)則體系。我國應(yīng)當繼續(xù)通過降稅和減費降低企業(yè)負擔(dān)，提高企業(yè)競爭力，給企業(yè)提供友好平等的市場環(huán)境，并積極參與BEPS后續(xù)行動，支持我國企業(yè)參與國際合作。

第二，并行推進經(jīng)濟與社會政策改革。隨著我國長期人口結(jié)構(gòu)的改變，一方面是人口老齡化，需要財政資金投入以積極應(yīng)對，另一方面生育政策的調(diào)整，也需要從財政、稅收、社保政策等多方面給予支持。美國在這方面有很好的經(jīng)驗，所以無論是育兒政策、教育政策、衛(wèi)生醫(yī)療政策等，都可以考慮以稅收優(yōu)惠、減免、扣除、補貼等多種措施，推動企業(yè)在這些領(lǐng)域進行積極投資。這些我們都應(yīng)積極研究并且盡快開展，加快個人所得稅改革，實現(xiàn)綜合征稅，讓利于民。

第三，加強財政預(yù)算工作、實現(xiàn)長期收支管理基本平衡。這方面需要汲取美國當前財政嚴重透支，收入結(jié)構(gòu)失衡、積重難返的教訓(xùn)，實行財政收入與財政支出動態(tài)掛鉤，防范債務(wù)風(fēng)險。在控制支出方面，通過提高行政人員素質(zhì)和優(yōu)化行政組織，提高政府部門工作效率，降低行政管理成本。推進依法行政，強化行政監(jiān)督，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、財政增收、國家治理與社會政策改革同步發(fā)展。

6 結(jié)語

經(jīng)過2008年的金融危機，美國經(jīng)濟已經(jīng)完成復(fù)蘇，然而固有的制度慣性仍然沒有打破，造成那次經(jīng)濟大衰退的制度性因素有待破除，美國稅改案就是這種現(xiàn)實改革的需求造成的。當前我國經(jīng)濟正在轉(zhuǎn)型中，也面臨著諸多難題：經(jīng)濟放緩，企業(yè)稅負高，市場活力變差；貧富差距大，個人所得稅不能很好的調(diào)節(jié)居民收入分配；人民幣走低，資金大量外流以及日漸突出的老齡化問題。我們應(yīng)積極研究美國稅改動向，積極推進我國的稅制改革，降低企業(yè)稅率，改革所得稅征管辦法，研究制定房產(chǎn)稅和環(huán)保稅，通過改革激發(fā)市場活力，推動中國經(jīng)濟再上一個新臺階。

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