水利支撐長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的舉措

胡甲均 馬水山

摘要：面對高質(zhì)量發(fā)展新的形勢與要求，認(rèn)真梳理了長江流域水利發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，從加強水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、完善防洪減災(zāi)體系、提升水資源保障能力、統(tǒng)籌加強流域綜合管理等四個方面提出了水利支撐長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的對策與建議。

關(guān)鍵詞：水利；長江經(jīng)濟帶；生態(tài)文明

中圖法分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0302

長江是中華民族的母親河。自源頭到入東?？?，干流全長6 300余km。長江流域面積約180萬km2，涉及我國19個省級行政區(qū)域，其人口和經(jīng)濟總量均超過全國的30%，生態(tài)作用突出、綜合實力較強、戰(zhàn)略地位重要、發(fā)展?jié)摿薮骩1]。近年來，我國生態(tài)文明建設(shè)快速推進(jìn)，長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略深入實施。2018年4月，習(xí)近平總書記考察長江，在武漢主持召開座談會并發(fā)表了重要講話，為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展指明了方向，明確了目標(biāo)?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)、不搞大開發(fā)”，“科學(xué)、綠色、可持續(xù)”發(fā)展內(nèi)涵更加清晰，流域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求更加明確。水是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐。準(zhǔn)確把握新形勢要求，加強水利對長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的支撐具有重要意義。

1 流域水利發(fā)展態(tài)勢

1.1 生態(tài)優(yōu)先要求加強流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)

黨的十九報告將生態(tài)文明上升為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，把美麗中國納入國家現(xiàn)代化目標(biāo)，提出了以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展?！堕L江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的總體要求，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為流域發(fā)展的首要任務(wù)。水生態(tài)環(huán)境是流域生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，河湖水域岸線等水生態(tài)空間是生態(tài)空間重要載體。加強流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)美麗長江，既是維系流域優(yōu)良生態(tài)的重要抓手，也是踐行生態(tài)文明理念的生動體現(xiàn)。

1.2 高質(zhì)量發(fā)展要求強化水安全保障

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，強調(diào)加強改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，以長江經(jīng)濟帶發(fā)展推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水利工作在流域社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必然要求以流域為單元統(tǒng)籌開展山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、強化防洪供水安全保障、以水資源水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

1.3 治水護(hù)水協(xié)同要求強化流域綜合管理

《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要統(tǒng)籌加強流域管理。習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，再次強調(diào)建立健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機制。國家實施河長制、湖長制指導(dǎo)意見也強調(diào)在河湖管護(hù)中發(fā)揮流域機構(gòu)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和監(jiān)測作用。治水護(hù)水協(xié)同要求加強流域綜合管理，強化跨行業(yè)跨區(qū)域涉水事務(wù)協(xié)調(diào)，聯(lián)合多部門力量開展綜合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法水事行為，加強河湖管護(hù)，健全長效機制，不斷推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作。

2 流域水利發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

經(jīng)過多年的建設(shè)，長江流域水利發(fā)展取得了顯著成效，流域防洪減災(zāi)體系基本建立、水資源綜合利用體系初步形成、水資源與水生態(tài)保護(hù)體系逐步構(gòu)建、流域綜合管理體系不斷加強，為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)[2]。但仍存在一些問題，與當(dāng)前長江經(jīng)濟帶發(fā)展要求不相適應(yīng)。

2.1 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)有待加強

隨著人們對生態(tài)環(huán)境問題的重視，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的難題逐步破解。長江流域已初步建立起有效的水資源與水生態(tài)保護(hù)體系，水環(huán)境綜合監(jiān)測站網(wǎng)逐步建設(shè)，水土流失治理面積逐年增加。據(jù)《長江流域及西南諸河水資源公報（2016）》，全年期評價河長的82.6%符合或優(yōu)于III類水。但當(dāng)前流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢依然嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在局部水域污染嚴(yán)重。主要城市江段近岸水域存在污染帶；重點流域支流如岷江、沱江等污染嚴(yán)重；重點湖泊如滇池、巢湖、太湖等富營養(yǎng)化問題突出。水污染隱患加大。入河污染物負(fù)荷基數(shù)仍較大，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村污染源問題尚未得到有效解決；水污染突發(fā)事件時有發(fā)生，沿江化工產(chǎn)業(yè)集中使得潛在污染風(fēng)險增加；應(yīng)對重大突發(fā)水污染事件能力較薄弱。水生態(tài)系統(tǒng)功能受損。人類活動導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完整、功能下降的趨勢日益明顯。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機制有待加強。流域內(nèi)各自然要素之間、各行政區(qū)域之間的系統(tǒng)性、協(xié)同性保護(hù)不夠等。

2.2 防洪減災(zāi)體系仍然存在薄弱環(huán)節(jié)

新中國成立以來，尤其是1998年大洪水之后，國家加大了對長江流域防洪治理的力度，大規(guī)模整治江河、興修水利、平垸行洪、退田還湖，初步形成了以堤防為基礎(chǔ)，三峽工程為骨干，干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道治理相配套的工程措施以及非工程措施構(gòu)成的綜合防洪減災(zāi)體系，長江中下游防洪能力顯著增強。但是，近年來洪澇致災(zāi)現(xiàn)象依然頻發(fā)，洪澇災(zāi)害仍是制約流域經(jīng)濟社會發(fā)展的心腹之患，如2016年發(fā)生的長江中下游大洪水、2017年發(fā)生的中游型大洪水等，都不同程度地暴露出了長江防洪體系存在著薄弱環(huán)節(jié)，如連江堤防防洪能力偏低、山洪災(zāi)害防治薄弱、防洪排澇體系建設(shè)滯后、河道崩岸威脅河勢穩(wěn)定與防洪安全、蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后、防洪非工程措施仍不完善等。這一方面是由于受全球氣候變化影響，極端災(zāi)害天氣出現(xiàn)頻繁，另一方面，小流量高水位、易災(zāi)區(qū)向長江上游、支流、中小河流轉(zhuǎn)移、病險水庫安全隱患等成為洪澇致災(zāi)表現(xiàn)的新特點。

2.3 水資源配置格局有待進(jìn)一步優(yōu)化

長江是我國重要戰(zhàn)略水源地，多年平均水資源總量約占全國的35%。通過實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，加強“三條紅線”的約束作用，流域水資源管理和保護(hù)工作不斷強化，水資源過度開發(fā)、用水浪費、水污染嚴(yán)重等突出問題得到改觀，水資源要素在流域經(jīng)濟發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中逐漸成為重要的約束性、控制性、先導(dǎo)性指標(biāo)。

但是，水資源短缺仍是我國的一大基本國情，流域內(nèi)資源性缺水、工程性缺水和水質(zhì)性缺水問題同時存在。局部地區(qū)如四川盆地腹地、滇中高原、黔中、湘南湘中、贛南、唐白河、鄂北崗地等，供用水矛盾較為突出；下游一些沿江城市和部分湖泊存在水質(zhì)性缺水問題；農(nóng)村飲水安全、城鎮(zhèn)應(yīng)急備用水源等保障能力不足；水資源利用率低下、開發(fā)利用方式粗放等問題沒有得到根本性解決。這些與我國當(dāng)前推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)建新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化國家，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等不相適應(yīng)。

2.4 流域管理體制機制亟待完善

《中華人民共和國水法》等法律法規(guī)明確了在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和監(jiān)督等方面實行分行業(yè)管理、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。多年來的治江實踐表明，這種管理體制總體上是合理的，使得流域水安全總體可控，有力地支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展。

但是，現(xiàn)行的涉水事務(wù)管理體制機制仍然存在不完善、不合理的地方：現(xiàn)行針對長江的涉水事務(wù)管理并非水利部門一家，在當(dāng)前共抓大保護(hù)的新形勢下，有必要通過立法明確各地區(qū)、各部門的管理保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)籌各類保護(hù)規(guī)劃，為長江流域統(tǒng)一管理提供強有力的法治保障；在流域?qū)用骈_展統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)督的職能不強，綜合執(zhí)法能力有待加強；高層次、高效率的議事程序和爭端協(xié)調(diào)機制尚未建立，難以形成強約束、高權(quán)威的決策力和執(zhí)行力；水利行業(yè)信息化水平低，信息共享機制不健全，往往導(dǎo)致資源浪費、管理“內(nèi)耗”；水利公共服務(wù)有待專業(yè)化、規(guī)范化和制度化，公眾參與涉水事務(wù)管理的體制機制有待進(jìn)一步建立健全。

3 主要舉措

水利是長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)支撐，在維系優(yōu)良水生態(tài)環(huán)境、保障防洪供水安全、協(xié)同推進(jìn)水治理等方面發(fā)揮著重要作用。2018年，長江委提出了由開發(fā)中保護(hù)向保護(hù)中發(fā)展轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)以保護(hù)為前提的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的新時期治江思路，明確了“安瀾長江、綠色長江、和諧長江、美麗長江”建設(shè)目標(biāo)[3]。建議從以下四個方面，統(tǒng)籌推進(jìn)“四個長江”建設(shè)，不斷加強長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的水利支撐與保障。

3.1 加強水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)

嚴(yán)格水功能區(qū)管理。從嚴(yán)核定水域納污能力和限制排污總量，強化陸域污染源治理和污染物減排，優(yōu)化入河排污口布局，推進(jìn)入河排污口綜合整治。

強化飲用水源地保護(hù)。加強三峽、南水北調(diào)等重要水源地保護(hù)，開展安全保障重點抽查和監(jiān)督監(jiān)測，切實保障供水安全。實施長江流域重要水源地安全警示、隔離防護(hù)、水源涵養(yǎng)和修復(fù)措施，大力推進(jìn)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)。

加強水生態(tài)修復(fù)。抓緊完成長江流域及重點水域水生態(tài)及水體富營養(yǎng)化狀況調(diào)查與評價等基礎(chǔ)工作，積極推進(jìn)長江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃編制。推進(jìn)水資源保護(hù)帶、生態(tài)隔離帶建設(shè)，實施江河湖庫水系與水生生物洄游通道連通性恢復(fù)工程，改善河湖生態(tài)環(huán)境狀況。

加強生態(tài)調(diào)度。加強水工程生態(tài)調(diào)度，保障河湖基本生態(tài)用水，提高水環(huán)境容量。開展三峽、向家壩等重點水庫生態(tài)調(diào)度試驗監(jiān)測和調(diào)度效果評估。推動長江上中游控制性水庫群聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與防洪、供水、發(fā)電、航運等需求，增加枯水季下泄水量，維護(hù)水生生物多樣性。

3.2 完善防洪減災(zāi)體系

加大崩岸及河道系統(tǒng)治理力度。著力推進(jìn)長江中下游崩岸治理，加緊實施三峽后續(xù)工作規(guī)劃的宜昌至湖口河段崩岸重點治理項目和湖口以下崩岸重點治理項目，研究建立崩岸預(yù)警和應(yīng)急搶護(hù)長效機制。積極推進(jìn)長江中下游干流河道系統(tǒng)治理，維護(hù)河勢穩(wěn)定、堤防安全。

加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)。抓緊開展蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施和圍堤達(dá)標(biāo)建設(shè)，重點加強錢糧湖、共雙茶、大通湖東垸、洪湖東分塊等重要蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)，加快實施武漢附近蓄滯洪區(qū)、洪湖、華陽河蓄滯洪區(qū)圍堤建設(shè)。

加快災(zāi)后薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。實施洞庭湖、鄱陽湖防洪治理，加快開展岷江、嘉陵江、漢江等主要支流段堤防建設(shè)及中小河流治理。開展山洪災(zāi)害防治非工程措施完善和重點山洪溝防洪治理。加快洞庭湖區(qū)、江漢平原區(qū)、鄱陽湖區(qū)、安徽沿江圩區(qū)等重點澇區(qū)排澇、蓄澇工程建設(shè)。

加強防洪非工程措施建設(shè)。完善長江防汛指揮系統(tǒng)，將現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于暴雨洪水監(jiān)測預(yù)報、洪水調(diào)度、防洪決策、防洪工程管理。推進(jìn)洪澇災(zāi)害社會化管理，制定蓄滯洪區(qū)和洲灘民垸管理制度，探索建立洪水保險機制。

3.3 提升水資源保障能力

大力實施節(jié)水行動。堅持節(jié)水優(yōu)先方針，推進(jìn)實施重大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，發(fā)揮水價、水資源稅等調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)節(jié)水減排、節(jié)水減污。加強水資源消耗總量和強度雙控，強化最嚴(yán)格水資源管理制度考核，促進(jìn)沿江用水方式向節(jié)約集約利用轉(zhuǎn)變。

優(yōu)化水資源配置格局。加快灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，推進(jìn)重點水源工程和重大引調(diào)水工程建設(shè)，逐步建成水資源配置工程體系。加快實施滇中引水、黔西北調(diào)水等水資源配置工程以及貴州夾巖、重慶藻渡等重點水源工程；積極推進(jìn)渝西水資源配置、引江補漢等工程前期工作。做好南水北調(diào)東中線一期工程水量調(diào)度，加快后續(xù)工程前期論證。加強城市應(yīng)急備用水源建設(shè)，完善城鄉(xiāng)多水源供給系統(tǒng)，提高城市供水安全保障能力和應(yīng)對突發(fā)事件能力。

加強流域水量統(tǒng)一調(diào)度。加強流域水資源科學(xué)調(diào)度，提高城鄉(xiāng)供水保證率。繼續(xù)推動金沙江、沅江等跨省江河水量分配工作，積極推進(jìn)長江干流宜賓以下、湘江、贛江等跨省江河水量分配，加強水量統(tǒng)一調(diào)度。

3.4 統(tǒng)籌加強流域綜合管理

創(chuàng)新流域協(xié)同管理機制。適應(yīng)國家機構(gòu)改革和流域管理新要求，探索建立流域區(qū)域行業(yè)管理新機制。探索建立由相關(guān)部委、流域管理機構(gòu)、流域省級人民政府參加的長江流域管理與保護(hù)工作聯(lián)席會議制度。探索建立崩岸應(yīng)急守護(hù)體制機制，研究建立入河排污口管理、采砂管理、長江岸線保護(hù)與開發(fā)利用長效機制。加快建立江河源頭區(qū)、集中式飲用水源地、河湖生態(tài)修復(fù)、水土保持、重要蓄滯洪區(qū)等不同類型水生態(tài)補償機制。發(fā)揮流域區(qū)域行業(yè)協(xié)商合作機制作用，強化協(xié)同管理。

健全流域法規(guī)制度。加快推進(jìn)《長江保護(hù)法》立法及水資源保護(hù)、水工程聯(lián)合調(diào)度、岸線利用等相關(guān)配套法規(guī)的出臺實施，為促進(jìn)長江經(jīng)濟帶發(fā)展、實現(xiàn)長江大保護(hù)提供充分的法治保障。強化入河排污口監(jiān)測監(jiān)控和論證審批等政策措施，建立形成長江入河排污口監(jiān)督管理體系。推進(jìn)長江流域涉河建設(shè)項目監(jiān)督管理辦法制定出臺，加強長江岸線保護(hù)和利用管理。

嚴(yán)格水行政審批與執(zhí)法監(jiān)督。嚴(yán)格取水許可、河道采砂、岸線利用等行政許可審批。推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，加強與交通、環(huán)境保護(hù)等部門的聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊亂排、亂占、亂挖等各種涉水非法行為。不斷深化長江干流河段采砂管理合作機制和排污口聯(lián)合監(jiān)督檢查機制，不斷完善丹江口、三峽水庫執(zhí)法聯(lián)動機制，繼續(xù)健全南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機制。

提升流域管理能力。強化統(tǒng)一監(jiān)測，加快推進(jìn)流域水量水質(zhì)泥沙水生態(tài)綜合監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，強化長江流域控制性斷面建設(shè)與管理。加強基礎(chǔ)問題研究，重點就河勢變化規(guī)律、生態(tài)基流、水資源承載能力等基礎(chǔ)問題，以及控制性水利工程聯(lián)合調(diào)度、蓄滯洪區(qū)分類調(diào)整、江湖關(guān)系、河湖水系連通等重大問題開展研究。加快推進(jìn)智慧長江建設(shè)，建立長江經(jīng)濟帶資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫、長江流域控制性水利工程綜合調(diào)度系統(tǒng)、長江流域河湖保護(hù)與管理綜合信息系統(tǒng)、長江經(jīng)濟帶入河排污口監(jiān)督管理平臺等。

4 結(jié)語

推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是我國社會經(jīng)濟發(fā)展重大戰(zhàn)略之一，強化水利支撐與保障意義重大。新的時代背景下，踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，深入推進(jìn)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，需要不斷加強水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、完善防洪減災(zāi)體系、提升水資源保障能力、統(tǒng)籌加強流域綜合管理，為保護(hù)一江碧水東流，推動長江經(jīng)濟帶科學(xué)、綠色、可持續(xù)發(fā)展提供堅實的水利支撐。

參考文獻(xiàn)：

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Abstract： Facing the new situation and requirements of high-quality development， the authors have carefully sorted out the status quo and problems in the water conservancy development in the Yangtze River Basin， and proposed measures and recommendations for water conservancy to support the high-quality development of the Yangtze River Economic Belt in terms of water ecological environment protection and restoration， flood control and disaster mitigation systems， water resources security capacity， and integrated river basin management.

Key words： water conservancy， Yangtze River Economic Belt， ecological civilization