如何進(jìn)行政策梳理

易世明

[摘要]政策梳理是做好審計(jì)工作的基礎(chǔ)，在提升“保落實(shí)、促發(fā)展、防風(fēng)險(xiǎn)”等審計(jì)實(shí)效方面發(fā)揮著越來越重要的作用。本文介紹了政策梳理的作用和主要做法。

[關(guān)鍵詞]政策梳理 作用 方法 審計(jì)實(shí)效

所謂政策梳理，就是對(duì)政策規(guī)定的系統(tǒng)化收集、整理、分析和正確解讀。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，政策梳理包括輸入、處理和輸出三大流程，即在廣泛收集各類政策文件資料、加工整理的基礎(chǔ)上，以標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的格式輸出梳理成果。政策梳理要注重日常積累、加強(qiáng)共享及不斷更新。

一、政策梳理的作用

（一）政策梳理有利于明確審計(jì)方向和目標(biāo)，把握審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，提高審計(jì)預(yù)警能力

1.明確審計(jì)方向和目標(biāo)。審計(jì)目標(biāo)的確立，決定了審計(jì)視野和層次，影響審計(jì)的實(shí)施和質(zhì)量。科學(xué)準(zhǔn)確地確定審計(jì)目標(biāo)，需建立在對(duì)審計(jì)對(duì)象業(yè)務(wù)特征和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，而對(duì)政策的梳理，是制定審計(jì)方案的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)。例如，2016年在開展扶貧貸款業(yè)務(wù)審計(jì)之初，由于習(xí)慣性地延用傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)思路和方法，給政策性很強(qiáng)的扶貧業(yè)務(wù)審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成一定影響，走了彎路。對(duì)此，審計(jì)組立即組織對(duì)黨中央、國務(wù)院和相關(guān)文件的再學(xué)習(xí)、再梳理，聚焦了“扶貧政策落實(shí)，重點(diǎn)看貸款是否對(duì)準(zhǔn)精準(zhǔn)；扶貧業(yè)務(wù)推動(dòng)，重點(diǎn)看是否建立相應(yīng)的機(jī)制模式；扶貧貸款成效，重點(diǎn)看資金的使用和效益”等三大重點(diǎn)和目標(biāo)，從而抓住了當(dāng)時(shí)扶貧貸款業(yè)務(wù)開展的主要矛盾和風(fēng)險(xiǎn)特征，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

2.把握審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)。審計(jì)工作既要立足具體業(yè)務(wù)又要高于具體業(yè)務(wù)，要處理好“樹木”和“森林”的關(guān)系，需要對(duì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)有客觀準(zhǔn)確的把握。通過政策梳理，審計(jì)人員能夠弄清業(yè)務(wù)的源頭和初衷，進(jìn)而把握業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)和特征。如扶貧貸款業(yè)務(wù)，審計(jì)人員通過深入學(xué)習(xí)和理解《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等政策文件中關(guān)于“扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”等“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，結(jié)合黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人相關(guān)講話精神，從而明確了審計(jì)重點(diǎn)是把握“精準(zhǔn)”，并不斷深化對(duì)“精準(zhǔn)”的理解，從而掌握新的歷史階段扶貧貸款業(yè)務(wù)的主要特征和要求。

3.提高審計(jì)預(yù)警能力。習(xí)近平總書記在全國金融工作會(huì)議上指出，要主動(dòng)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，做到“早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。審計(jì)部門和人員只有不斷提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，對(duì)涉及重要政策和重大風(fēng)險(xiǎn)的問題及時(shí)預(yù)警，才能真正體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值。政策梳理和分析，有助于準(zhǔn)確判斷政策導(dǎo)向和要求，提升審計(jì)預(yù)警能力。因此，在審計(jì)實(shí)踐中應(yīng)十分注重對(duì)重點(diǎn)、熱點(diǎn)業(yè)務(wù)的相關(guān)政策研究和梳理，不斷增強(qiáng)政策敏感性和前瞻性，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提示和預(yù)警相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。例如，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)和銀行領(lǐng)域存在的階段性風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)人員提早開展票據(jù)、同業(yè)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政策梳理和風(fēng)險(xiǎn)分析，并將分析結(jié)果運(yùn)用于專項(xiàng)審計(jì)和日常監(jiān)督之中，通過對(duì)問題的早提示，推動(dòng)相關(guān)單位的問題整改和內(nèi)控完善，有效避免了重大違規(guī)事件發(fā)生，得到監(jiān)管部門的認(rèn)可，取得明顯成效。

（二）政策梳理有助于明確審計(jì)要點(diǎn)，提供審計(jì)依據(jù)，指導(dǎo)審計(jì)定性

1.明確審計(jì)要點(diǎn)。審計(jì)要點(diǎn)是現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施的“索引”，是具體、可操作、標(biāo)準(zhǔn)化的審計(jì)“提綱”。通過政策梳理，將政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為審計(jì)要點(diǎn)，可為審計(jì)人員提供很好的工作指引。從某種程度上說，政策梳理的過程就是貫徹落實(shí)政策精神、將政策精神轉(zhuǎn)化為審計(jì)行動(dòng)的過程。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》指出，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略；堅(jiān)持精準(zhǔn)發(fā)力、注重實(shí)效的原則；貧困縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用要與脫貧成效緊密掛鉤，精確瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，改善貧困人口生產(chǎn)生活條件等。據(jù)此，在審計(jì)相關(guān)領(lǐng)域的扶貧貸款業(yè)務(wù)時(shí)，就應(yīng)該將貸款是否落實(shí)“精準(zhǔn)”、項(xiàng)目選擇和貸款資金使用是否與脫貧成效掛鉤、是否做到瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶、是否解決突出問題并改善薄弱環(huán)節(jié)、資金是否真正用于建檔立卡貧困村相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容作為審計(jì)要點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

2.提供審計(jì)依據(jù)。審計(jì)依據(jù)和審計(jì)證據(jù)是審計(jì)結(jié)論的兩大支柱，審計(jì)實(shí)施的核心工作是圍繞審計(jì)依據(jù)和審計(jì)證據(jù)的獲取來開展。相對(duì)而言，審計(jì)依據(jù)具有先導(dǎo)性，直接關(guān)系現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施的方向、重點(diǎn)，也影響和制約著審計(jì)取證的廣度和深度，在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。同時(shí)，審計(jì)依據(jù)也是做好審計(jì)問題溝通、達(dá)成審計(jì)共識(shí)的關(guān)鍵。特別是扶貧等政策性業(yè)務(wù)審計(jì)中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)往往具有系統(tǒng)性、體制性等特點(diǎn)，沒有制度規(guī)范的問題占有很大比例，各方認(rèn)識(shí)也不盡相同。審計(jì)既要鼓勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新、推動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展，又要防止政策執(zhí)行中的偏差或梗阻、出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)、損失和違規(guī)等。因此，只有通過系統(tǒng)、詳細(xì)的政策梳理，深刻把握政策精髓和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，把審計(jì)依據(jù)準(zhǔn)備充分、透徹，審計(jì)問題才能看得準(zhǔn)、立得住、定性恰當(dāng)，審計(jì)結(jié)論才有說服力。

3.指導(dǎo)審計(jì)定性。審計(jì)定性是考驗(yàn)審計(jì)人員政策水平及審計(jì)能力的重要環(huán)節(jié)，也是決定審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)價(jià)值的重要因素。對(duì)于同一審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)政策精神的理解和把握不同，審計(jì)定性往往大相徑庭。而通過政策梳理，吃透政策實(shí)質(zhì)，把握政策要義，在審計(jì)問題發(fā)現(xiàn)和定性方面才有發(fā)言權(quán)。例如，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)借款人與其分公司簽訂購銷合同支用貸款，如果僅從簽訂商務(wù)合同的合規(guī)合法性上看，該問題似乎是貸款資金支付依據(jù)問題；但是經(jīng)過對(duì)貸款業(yè)務(wù)相關(guān)政策梳理分析，審計(jì)組認(rèn)為，貸款資金支付不僅要把握支付依據(jù)的合規(guī)、真實(shí)和充分性，更重要的是把握貸款資金實(shí)際用途和流向，保證信貸資金安全。最終經(jīng)過審計(jì)組查證，發(fā)現(xiàn)借款人以總分公司購銷合同的名義支用貸款，將貸款用于在他行開立銀行承兌匯票的保證金。問題提出后，被審計(jì)單位立即提前回收了全部貸款，避免了信貸風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策梳理的做法

一是學(xué)習(xí)掌握政策。通過政府網(wǎng)站、監(jiān)管部門、公開報(bào)道、研究機(jī)構(gòu)以及單位內(nèi)部等渠道收集政策規(guī)定，深入學(xué)習(xí)消化，梳理政策脈絡(luò)，如政策出臺(tái)的背景、演變過程、前后政策的關(guān)系等，弄清政策文件的級(jí)次和邏輯關(guān)系。

二是分析政策要點(diǎn)。結(jié)合審計(jì)需要和重點(diǎn)，對(duì)政策文件內(nèi)容逐章逐節(jié)逐條梳理，抓住政策關(guān)鍵詞，結(jié)合相關(guān)配套文件、政策解釋、領(lǐng)導(dǎo)講話、檢查案例等深入剖析，掌握其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

三是提煉審計(jì)要點(diǎn)。把政策要點(diǎn)轉(zhuǎn)化為可操作的審計(jì)事項(xiàng)和步驟。重點(diǎn)關(guān)注與審計(jì)業(yè)務(wù)的相關(guān)性，特別是不同政策文件多次提及、反復(fù)強(qiáng)調(diào)、各項(xiàng)審計(jì)檢查暴露的突出問題，要作為重點(diǎn)加以提煉。

四是歸納整理審計(jì)要點(diǎn)。按照審計(jì)目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，對(duì)從政策要點(diǎn)中提煉出的審計(jì)要點(diǎn)進(jìn)行再加工，并按審計(jì)目標(biāo)和重點(diǎn)進(jìn)行合并、取舍、歸類、排序，最終使審計(jì)要點(diǎn)既全面具體，又簡明扼要、邏輯層次清晰、避免重復(fù)交叉。

五是確定審計(jì)程序和資料。審計(jì)人員在掌握政策要點(diǎn)和審計(jì)要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合審計(jì)理論和實(shí)務(wù)，依據(jù)要點(diǎn)明確審計(jì)方法、審計(jì)程序及需收集的審計(jì)資料，確定如何準(zhǔn)確、高效地開展審計(jì)，獲取審計(jì)證據(jù)，形成審計(jì)結(jié)論。

綜上，在黨中央、國務(wù)院和監(jiān)管部門強(qiáng)調(diào)政策措施落實(shí)，審計(jì)業(yè)務(wù)由合規(guī)性審計(jì)向政策性審計(jì)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化保落實(shí)、促發(fā)展、防風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)定位等背景下，政策梳理在審計(jì)中的作用和價(jià)值更加凸顯。審計(jì)部門可將政策梳理作為審計(jì)能力建設(shè)的重要內(nèi)容，結(jié)合年度審計(jì)計(jì)劃、內(nèi)外部關(guān)注重點(diǎn)和熱點(diǎn)，將政策梳理作為一項(xiàng)常規(guī)性、基礎(chǔ)性工作，不斷探索創(chuàng)新，建立健全政策梳理庫，促進(jìn)提升審計(jì)人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在推動(dòng)國家方針政策貫徹落實(shí)中的積極作用。