焦作黃河防洪工程建設(shè)管理模式探索與實踐

李懷志 王昊 田甜

摘要：針對黃河系統(tǒng)市、縣級傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下監(jiān)管同體、權(quán)責(zé)不清的情況，“十三五”期間，焦作黃河河務(wù)局率先在市級河務(wù)局將建設(shè)管理部從工務(wù)科分離出來獨立運行；將移民征遷工作委托地方政府管理，成立專職征遷機構(gòu)，實行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的管理模式。通過完善機制、規(guī)范管理、強化措施，有效確保了焦作黃河防洪工程建設(shè)順利推進(jìn)，在實際工作中取得了良好的效果。

關(guān)鍵詞：模式；管理；建設(shè)；防洪工程；焦作河段；黃河

中圖分類號：TV87；TV882.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/ j.issn.1000-1379.2018.03.008

“十三五”期間，焦作市境內(nèi)黃河（含沁河，下同）防洪工程建設(shè)總投資約10.7億元，其中黃河下游防洪工程投資2.2億元、沁河下游防洪治理工程投資8.5億元，主要建設(shè)內(nèi)容包括堤防加高幫寬、堤防加固、涵閘改建、險工改建續(xù)建、堤頂硬化、防浪林種植等。境內(nèi)治理河道長度100余km，具有“點多、線長、面廣”的典型特征，建設(shè)項目類別“多、雜、碎，相互交叉”，內(nèi)在聯(lián)系復(fù)雜，加之工程征遷永久征地、臨時占地多，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，社會環(huán)境復(fù)雜等，給工程建設(shè)實施帶來了很多困難。面對困難，焦作黃河河務(wù)局勇于創(chuàng)新，積極探索出一套行之有效的建設(shè)管理模式，率先將建設(shè)管理部（簡稱“建管部”，下同）從局工務(wù)科剝離出來，作為項目法人的延伸，獨立履行項目法人授權(quán)職責(zé)；成立了防洪工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在工務(wù)科，具體行使工程建設(shè)水行政管理監(jiān)督職能；將移民征遷工作委托地方政府管理，成立專職征遷機構(gòu)，建立了“市政府領(lǐng)導(dǎo)、縣政府負(fù)責(zé)、建管部參與、縣河務(wù)局作為政府指定機構(gòu)實施”的征遷新模式，做到了組織領(lǐng)導(dǎo)堅強有力、依規(guī)建管組織高效、政府主導(dǎo)和諧征遷，在實際工作中取得了良好的效果。

1 傳統(tǒng)建設(shè)管理模式及存在的弊端

黃河防洪工程建設(shè)項目大多數(shù)是防洪、排澇等公益性項目，投資主體一般是國家。在傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式下，黃河系統(tǒng)工程建設(shè)單位——市、縣級派駐機構(gòu)既是建設(shè)單位又是運行管理單位。運行管理單位既是轄區(qū)黃河水行政管理和水利工程管理單位，同時又代表政府對國家投資的黃河水利建設(shè)項目履行本級管理和監(jiān)督職責(zé)。這就造成工程建設(shè)單位與政府監(jiān)督機構(gòu)實為一體。在建設(shè)過程中，由于缺乏有效的約束機制，因此建設(shè)單位容易偏向自身利益，導(dǎo)致工程建設(shè)存在著監(jiān)管同體、權(quán)責(zé)不清甚至監(jiān)管失靈的弊端，工程進(jìn)度、投資、質(zhì)量等均難以得到有效控制。

1990年前，黃河防洪工程建設(shè)移民征遷工作由黃河基層河務(wù)部門負(fù)責(zé)實施；1990年后，逐漸過渡到由項目法人委托縣級人民政府負(fù)責(zé)組織實施；2012年，在黃河下游近期防洪工程建設(shè)中，其永久用地征遷安置工作由省移民辦負(fù)責(zé)組織實施，市、縣政府具體實施，這種模式與《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號）中要求的“移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制”還存在一定的差距，容易滋生腐敗現(xiàn)象，國家規(guī)定的征遷管理體制僅用于永久征地項目，征遷實施范圍存在一定的局限性，亟待全面實施和不斷完善體系。

2 創(chuàng)新思路與主要做法

針對傳統(tǒng)建設(shè)管理模式存在的弊端，焦作黃河河務(wù)局創(chuàng)新思維，大膽改革，積極探索，通過完善機制、科學(xué)管理等有效措施，高效推進(jìn)了防洪工程建設(shè)，確保了工程安全、生產(chǎn)安全、資金安全和干部安全。

2.1 創(chuàng)新組織架構(gòu)，理順運行機制

2.1.1 建管組織與運行機制

按照水利部、黃委在工程建設(shè)領(lǐng)域“嚴(yán)格實行政企分開，避免同體監(jiān)管、監(jiān)管失靈”的要求，分別成立了“防洪工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“建管部”。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項目決策、組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等工作，建立了“月聯(lián)席、季通報、年評價、隨時督查”的運行機制，及時掌握工程建設(shè)動態(tài)，調(diào)整階段工作重點；建管部（包括縣局項目辦）按照土地征遷、合同、質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度、水環(huán)保、檔案等工作內(nèi)容，設(shè)立了綜合科、建設(shè)科，從機關(guān)部門中分離出來，作為項目法人的延伸，履行項目法人在工程建設(shè)現(xiàn)場的建設(shè)管理職責(zé)，與水行政職能徹底分離。建管部建立了“周例會、旬公示、月檢查、隨時巡查”的運行機制，以動態(tài)管理的理念盯緊工程建設(shè)過程管控。

2.1.2 征遷組織與運行機制

按照大中型水利水電工程建設(shè)征遷安置工作實行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的管理體制，工程建設(shè)單位與工程所在地市簽訂了工程建設(shè)征遷安置任務(wù)與投資包干協(xié)議，委托政府機構(gòu)對工程建設(shè)征遷安置組織實施。結(jié)合焦作市及所屬縣工作實際，積極構(gòu)建“市政府領(lǐng)導(dǎo)、縣政府負(fù)責(zé)、建管部參與、縣河務(wù)局作為政府指定機構(gòu)實施”的新模式，市、縣兩級政府分別成立工程建設(shè)征遷安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市征遷安置領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市移民局，負(fù)責(zé)征遷安置的組織協(xié)調(diào)工作；縣征遷安置領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在當(dāng)?shù)睾觿?wù)局，負(fù)責(zé)工程建設(shè)征遷安置工作的具體實施和日常管理。進(jìn)一步明晰征遷安置機構(gòu)與建管部的征遷職責(zé)，采取建管部與征遷機構(gòu)直接對接的工作方式，縮短工作路徑，提高征遷效率。

2.2 加強溝通協(xié)調(diào)，確保運行順暢

建立了高效的信息溝通機制，按照已建立的焦作黃河防洪工程組織機構(gòu)和運行管理機制，暢通各施工、監(jiān)理單位與建管部、征遷機構(gòu)的聯(lián)系渠道，實行工程聯(lián)系制度，通過召開工程建設(shè)座談會、碰頭會和現(xiàn)場辦公會，及時協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)、征遷安置中存在的問題。利用電子政務(wù)、QQ群和微信群，發(fā)送通知、公告、即時消息和工作提醒，確保信息傳遞高效有序。

2.3 實施科學(xué)管控，工作高效推進(jìn)

2.3.1 進(jìn)度管理

建立科學(xué)的進(jìn)度控制機制，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，分解進(jìn)度節(jié)點，明確責(zé)任分工，制作“工程建設(shè)形象進(jìn)度圖”且每旬更新，實行“建設(shè)進(jìn)度周排名公示”制度，建設(shè)高峰期加密統(tǒng)計公示，采取“進(jìn)度每日統(tǒng)計，每周一、三、五公示”。

2.3.2 質(zhì)量管理

健全“項目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工（設(shè)計）單位保證、政府監(jiān)督部門監(jiān)督”的質(zhì)量管理體系，通過分析研判各類工程關(guān)鍵工序、重點部位和易發(fā)生的問題，做到早提醒、早檢查、早預(yù)防。開展質(zhì)量巡查，以“零容忍”態(tài)度消除各類工程質(zhì)量隱患。

2.3.3 安全管理

建管部與監(jiān)理、施工單位簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，組織編制《安全風(fēng)險防控手冊》，開展“安全生產(chǎn)月”、應(yīng)急預(yù)案演練等活動，建立安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理，以“隱患即事故”的管理理念加大安全檢查和事故隱患排查。

2.3.4 水環(huán)保管理

督促監(jiān)理單位和施工單位認(rèn)真落實“三同時”制度，強化完善水環(huán)保措施，積極與市藍(lán)天工程行動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（藍(lán)天辦）、環(huán)保局等單位建立溝通聯(lián)系機制，對工程建設(shè)實施精準(zhǔn)管控，及時掌握新政策，健全監(jiān)督管理機制，以新理念、新思路、新方法穩(wěn)步推進(jìn)工程建設(shè)。

2.3.5 廉政管理

認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格按照《水利工程建設(shè)管理廉政風(fēng)險防控責(zé)任清單》，強化對關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部堅決做到“四個決不允許”（決不允許強行推薦使用合作隊伍和勞務(wù)方、決不允許干涉勞務(wù)價格、決不允許安排額外的資金支付、決不允許參與勞務(wù)隊伍惡性司法訴訟和追薪），建立工地質(zhì)量、安全、廉政等問題舉報制度和勞務(wù)隊伍推薦人實名制度，現(xiàn)場公示各參建單位基本情況及監(jiān)督電話，自覺接受各方監(jiān)督，確?！八膫€安全”。

2.4 嚴(yán)格監(jiān)督管控，獎勵懲罰并舉

建立嚴(yán)明的獎懲激勵機制，將工程建設(shè)各項目標(biāo)作為考核內(nèi)容，實行容錯糾錯與問責(zé)追責(zé)相結(jié)合，明確標(biāo)段、片區(qū)、工區(qū)責(zé)任人及責(zé)任，制定落實獎懲措施。加強對工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、安全等方面的隱患排查和風(fēng)險控制，針對檢查發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險隱患，及時向各責(zé)任單位下達(dá)《風(fēng)險提示單》，提出防范建議和要求。堅持以問題為導(dǎo)向，以解決工程建設(shè)過程中的突出問題為突破口和主抓手，根據(jù)問題屬性分類統(tǒng)計管理，明確問題牽頭部門（單位）、參加部門（單位）、責(zé)任人、聯(lián)系人、完成時限、擬采取措施等，量化臺賬問題并定期公示，加強臺賬問題的跟蹤落實，及時銷號。為助力工程建設(shè)，施工前期采取對監(jiān)理認(rèn)定優(yōu)先開工的工區(qū)進(jìn)行獎勵；施工期間在各標(biāo)段適時開展“質(zhì)量月”“安全月”“工程建設(shè)勞動競賽”等活動，綜合評價工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、廉政等建設(shè)情況，對成績突出的參建單位予以獎勵，充分調(diào)動各參建單位的積極性，既規(guī)范提升了工程建設(shè)管理水平，又保證了工程建設(shè)有序、較快推進(jìn)。

3 結(jié)語

“十三五”期間，黃委黨組提出了“規(guī)范管理、加快發(fā)展”的總要求，為加快治黃事業(yè)發(fā)展明確了努力方向，規(guī)范管理和加快發(fā)展是鳥之兩翼、車之兩輪，兩者不可或缺、不可偏廢。實踐證明，焦作黃河河務(wù)局創(chuàng)新思維，打破傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的弊端，在市級黃河河務(wù)局率先成功實施了政企分開、監(jiān)管分離，進(jìn)一步規(guī)范了防洪工程建設(shè)管理工作，有效推進(jìn)了治黃事業(yè)健康發(fā)展。

“十三五”期間，焦作黃河河務(wù)局2016年、2017年連續(xù)2a提前、超額、保質(zhì)完成上級下達(dá)的年度工程建設(shè)任務(wù)。轄區(qū)黃河下游防洪工程（河南段）焦作防洪工程第一標(biāo)段榮獲黃委“2015—2016年度黃河水利建設(shè)工程文明工地”稱號。