國(guó)家治理理念下檔案工作現(xiàn)狀探究

黃荷

【摘 要】國(guó)家治理理念倡導(dǎo)推進(jìn)體制制度改革，從制定層面保證國(guó)家的運(yùn)行。檔案工作作為公共事業(yè)不可或缺的組成部分，在國(guó)家治理理念的引導(dǎo)下，檔案部門對(duì)制度規(guī)范進(jìn)行了變革，并且一些檔案部門也增加與外界的合作，強(qiáng)化了檔案工作能力。但由于制度變革力度不夠，檔案工作治理主體相對(duì)單一，能力有待提高，檔案工作存在諸多不足，仍需進(jìn)一步深化改革。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理理念；檔案工作；深化；改革

【中圖分類號(hào)】G27 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）07-0217-03

國(guó)家治理理念的提出旨在通過(guò)推進(jìn)制度的改革，強(qiáng)化合作，推動(dòng)善治，以提升國(guó)家治理能力。回望國(guó)家治理理念推行過(guò)程中，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)檔案工作現(xiàn)狀，有助于重新審視檔案工作的成績(jī)與不足，以進(jìn)一步深化檔案工作的變革，真正實(shí)現(xiàn)檔案的社會(huì)價(jià)值。

1 檔案工作取得的成績(jī)

在國(guó)家治理理念的引導(dǎo)下，檔案工作的治理能力有所提高，為檔案事業(yè)的深入發(fā)展與變革提供了契機(jī)。在新理念的引導(dǎo)下，檔案工作取得了不小成就。

1.1 推進(jìn)檔案工作法律制度的完善

在現(xiàn)代國(guó)家治理理念的指導(dǎo)下，檔案工作的治理能力有了顯著的提升。國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華在2016年全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告中提到，檔案治理能力顯著提升主要包括3個(gè)方面：“一是完善檔案法治建設(shè)。包括繼續(xù)進(jìn)行《檔案法》修訂、推進(jìn)檔案行政審批制度改革、修改完善《檔案工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》、出臺(tái)《國(guó)家檔案局規(guī)范性文件制定管理辦法》等，使得檔案公共權(quán)力的運(yùn)行有法可依。二是推進(jìn)依法治檔。包括完成26家中央企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的審核批準(zhǔn)；對(duì)北京、遼寧、山東等10個(gè)?。▍^(qū)、市）及部分中央單位進(jìn)行檔案行政執(zhí)法檢查等。三是開展檔案普法宣傳。包含啟動(dòng)全國(guó)檔案‘七五普法工作；印發(fā)《全國(guó)檔案‘七五法治宣傳教育規(guī)劃》等?！盵1]這反映了各地區(qū)檔案部門迎合國(guó)家改革需要，積極貫徹落實(shí)現(xiàn)代國(guó)家治理理念，推動(dòng)完善法律制度，提升了檔案治理的執(zhí)行能力，有利于促進(jìn)檔案工作向著更好的趨勢(shì)發(fā)展，使得檔案收、管、用的結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，提高供需服務(wù)水平，以獲得社會(huì)各界的認(rèn)可。

1.2 合作增強(qiáng)，檔案工作能力得到提升

近年來(lái)，隨著現(xiàn)代國(guó)家治理理念的不斷發(fā)展，一些檔案館以全新的視角看待檔案工作，將館內(nèi)的一些檔案整理利用工作外包給一些企業(yè)單位來(lái)完成，借助外部?jī)?yōu)勢(shì)，加快了對(duì)檔案整理、建設(shè)開發(fā)力度。例如，中國(guó)第二歷史檔案館，將檔案的整理工作和數(shù)字化工作外包給了一些企業(yè)單位，加速檔案信息化建設(shè)，縮短檔案館藏的“真空期”，一定程度上避免了因人力不足而使檔案被“超時(shí)控制”的情況，為檔案“收放重實(shí)效”奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)檔案對(duì)外開放利用。

2 存在的不足

檔案工作雖然取得一定成就，但檔案部門也不能忽視當(dāng)前的不足，主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面。

2.1 治理主體相對(duì)單一，能力有待提高

檔案工作實(shí)施“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”是中國(guó)檔案管理原則，由國(guó)家統(tǒng)一管理檔案，這是由國(guó)家性質(zhì)和社會(huì)制度決定的。通過(guò)統(tǒng)一管理，有利于保障檔案的公共性，便于社會(huì)更方便地利用。檔案館藏是不斷積累的過(guò)程，隨著檔案館藏量的增加，檔案部門需要承擔(dān)更多的檔案管理任務(wù)。近年來(lái)，盡管一些公共檔案館會(huì)將一些檔案館整理和利用工作外包給一些企業(yè)單位完成，但畢竟只是一部分檔案館。例如，江蘇省檔案館就基于保密的需要，檔案館的工作幾乎都是由檔案館內(nèi)部人員完成。

事實(shí)上，各個(gè)地區(qū)檔案館人才也存在不足，綜合檔案館人才隊(duì)伍素質(zhì)也有待提高。從表1獲悉，國(guó)家綜合檔案館人員數(shù)量大體呈下降趨勢(shì)，2015年略有回升。并且，檔案專業(yè)學(xué)歷越高的工作人員比較少，數(shù)量變化比較明顯，表明檔案專業(yè)高學(xué)歷人才流動(dòng)性比較頻繁。此外，由于沒有充分投入到檔案工作當(dāng)中，工作人員少，既要忙于行政事務(wù)，又要忙于事業(yè)工作等原因，導(dǎo)致大量到期的解密檔案而被滯留，出現(xiàn)“超時(shí)控制”的情況。在實(shí)際中，檔案開放前一般都要經(jīng)過(guò)鑒定，而館藏的大量檔案要進(jìn)行鑒定，工作量十分大，未能及時(shí)鑒定，導(dǎo)致已到期的檔案開放利用率降低。

當(dāng)然，有些檔案被“超時(shí)控制”也是無(wú)奈之舉。檔案一般具有唯一性，一旦被損毀，就是毀掉了歷史的記憶。在一些檔案館中，由于缺乏先進(jìn)的設(shè)備技術(shù)，而無(wú)法對(duì)大面積的檔案進(jìn)行掃描，加上紙張變脆，很容易就會(huì)受到破壞。例如，南京市城市建設(shè)檔案館，保存了大量民國(guó)時(shí)期的基建圖，但因缺乏先進(jìn)的掃描設(shè)備，考慮到保護(hù)原件的需要，當(dāng)前尚未提供利用。這就需要從硬件基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)上進(jìn)行完善。2006—2015年國(guó)家綜合檔案館專職人員情況見表1。

此外，在法律方面，國(guó)家政府作為制度法律的制定者和執(zhí)行者，雖然會(huì)面向社會(huì)征集制定和修改法律的意見，但由于社會(huì)組織與公民參與的程度低，其所制定的法律制度的合理性是受到質(zhì)疑并且有時(shí)候是難以服眾的。由于缺乏社會(huì)公眾的參與，缺乏互動(dòng)，導(dǎo)致檔案利用工作的有效性低。

有效性是指國(guó)家的治理體系能夠最大限度地協(xié)調(diào)社會(huì)個(gè)體之間、社會(huì)群體之間及公民與政府之間的利益矛盾和社會(huì)沖突，能夠提供各種公共服務(wù)，滿足人民社會(huì)生活日益多樣化的需求和訴求，反映的是各種治理活動(dòng)能夠贏得人民群眾最大限度的同意和認(rèn)可[2]。缺乏社會(huì)公眾參與的檔案工作，國(guó)家掌握著絕對(duì)的權(quán)力，可以按照自己的認(rèn)識(shí)和理解，主觀決定哪些檔案被保存，哪些可以提供利用。因此，檔案館更多的是基于自身的需要出發(fā)，而非考慮到社會(huì)的實(shí)際需求情況。這就容易導(dǎo)致公共檔案館的館藏開放結(jié)構(gòu)不合理，檔案資源得不到有效的配置，不能充分滿足社會(huì)公眾多樣性的需求。并且，各個(gè)地區(qū)檔案館之間存在各自為政的狀態(tài)，缺乏深度合作，難以形成協(xié)同效應(yīng)。因此，從一定程度上說(shuō)，現(xiàn)有的檔案工作的有效性供給處于低水平狀態(tài)，難以滿足現(xiàn)代國(guó)家治理理念發(fā)展中對(duì)力量與智庫(kù)的需求。

2.2 法律制度有待完善

檔案控制與利用都應(yīng)該有相關(guān)的法律、制度及條例規(guī)則等來(lái)管控，但當(dāng)前這些法律、制度規(guī)則等有待完善，難以適應(yīng)國(guó)家法制化和制度化建設(shè)，一定程度上激化利益相關(guān)者之間的矛盾。例如，《中華人民共和國(guó)檔案法》規(guī)定，國(guó)家檔案保管的檔案，一般自形成之日起滿30年向社會(huì)開放；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案。此外，在《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》中又規(guī)定了：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和組織及公民如需要利用的，須經(jīng)檔案保存單位同意。但事實(shí)上，這種“可以按照有關(guān)規(guī)定”和“須經(jīng)檔案保存單位同意”都使得社會(huì)公眾在檔案利用上處于被動(dòng)的地位。更令人瞠目結(jié)舌的是，“《檔案法》第二十條明確授權(quán)制定‘利用未開放檔案辦法的國(guó)家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門至今沒有出臺(tái)‘有關(guān)規(guī)定，因此從一定意義上說(shuō)，館藏未開放檔案的利用還是一個(gè)‘無(wú)法可依的領(lǐng)域”[3]，與國(guó)家倡導(dǎo)的法治與開放理念尚存在距離，一定程度上導(dǎo)致檔案開放受限。

從2007—2016年全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館館藏與開放數(shù)量上看，檔案開放的數(shù)量確實(shí)是逐年在增加，但還有諸多處于不開放的狀態(tài)（如圖1所示）。盡管檔案開放數(shù)量在逐年增加，但是2007—2016年全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館館藏開放數(shù)量都達(dá)不到館藏的一半。

此外，全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案編研也具有同樣的情況。從表2可知，從2013—2016年全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案編研情況看，雖然編研成果頗為豐碩，但是檔案編研成果多以內(nèi)部參考為主，這就意味著社會(huì)各界對(duì)這些檔案編研成果可能并不知情，更談不上利用了。

因此，上述問(wèn)題的存在無(wú)疑反映了檔案工作中的不足，與國(guó)家治理理念所倡導(dǎo)的開放與共享仍有很大的距離。

3 緊隨國(guó)家治理理念，深化檔案工作變革

只有正確理解和掌握國(guó)家治理理念的內(nèi)涵，才能更好地把握公共檔案館的目標(biāo)取向。新理念下，突出強(qiáng)調(diào)要使制度體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)善治，讓發(fā)展成果共享。運(yùn)用在檔案工作中要突出公共檔案館服務(wù)的性質(zhì)，以平衡這個(gè)時(shí)期檔案供需的關(guān)系，發(fā)揮檔案作為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源應(yīng)有的價(jià)值，使檔案能夠服務(wù)大局，服務(wù)中心工作，并服務(wù)社會(huì)各界人士，以促進(jìn)檔案事業(yè)全面、深層次地發(fā)展。

3.1 推進(jìn)檔案工作制度的改革

“體制是一個(gè)基礎(chǔ)性的概念，是產(chǎn)生于制度與機(jī)制的基礎(chǔ)，決定著制度與機(jī)制的發(fā)展與運(yùn)行，通常以組織系統(tǒng)的具體的管理模式加以表現(xiàn)”[4]。當(dāng)前，“館局合一”的體制，表面上是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但卻導(dǎo)致一方面檔案館（局）堆積了大量的工作，另一方面也因?yàn)閳?zhí)行者與監(jiān)管者不到位，使得監(jiān)管失效，進(jìn)而降低了檔案工作的有效性。再加上法律與制度對(duì)社會(huì)參與到檔案工作中和檔案相關(guān)概念及其開放主體、范圍、職責(zé)等界定十分模糊，這就導(dǎo)致檔案控制與利用在責(zé)任、義務(wù)及權(quán)利等缺乏明確的規(guī)定，限制了檔案工作的順利進(jìn)行。因此，應(yīng)該推進(jìn)檔案管理體制制度的改革。雖然檔案法律制度也經(jīng)過(guò)多次修訂，但這些問(wèn)題卻始終被界內(nèi)外詬病。

然而，筆者認(rèn)為，當(dāng)前的檔案管理體制雖有不足，但能集中力量辦大事，可集中資源為檔案工作的開展提供保障，應(yīng)從法律制度層面變革，突破檔案工作瓶頸。檔案法律制度的修訂應(yīng)該從利用者的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)好國(guó)家與個(gè)人之間的利益關(guān)系，對(duì)檔案范圍做明確規(guī)定，方便其利用檔案，避免檔案法律制度的柔性原則而引起不必要的糾紛和矛盾。還應(yīng)該對(duì)利用者和工作人員做具體的規(guī)定，明確各自的權(quán)利與義務(wù)責(zé)任，完善表達(dá)與監(jiān)督審查機(jī)制，從宏觀層面上，調(diào)控治理主體、檔案客體等，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，從大局出發(fā)，處理好各方面的利益關(guān)系。利益可以說(shuō)是治理的源頭，只有處理好檔案相關(guān)利益者之間的關(guān)系，檔案的利用才可以順利進(jìn)行。綜合檔案館的本質(zhì)是服務(wù)，應(yīng)該在維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，征集社會(huì)各方意見，最大限度地滿足利用者的需求，真正做到“開放是原則，不開放是例外”，把握好控制與利用的度，做到“收放重實(shí)效”，避免過(guò)度控制和破壞檔案的公共性，使得檔案工作能夠產(chǎn)生良好的效益。

3.2 加強(qiáng)與社會(huì)工作的合作

檔案是國(guó)家運(yùn)行的產(chǎn)物，是公共物品或者準(zhǔn)公共物品的一種，理應(yīng)向社會(huì)提供利用服務(wù)。但由于涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私等，又會(huì)對(duì)這些檔案定期保密。這是無(wú)可厚非的。然而，我們不能因?yàn)樯婷茈[私等而拒絕公眾參與到其中，或者以此為由，“超時(shí)控制”檔案。實(shí)踐中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息，也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[5]。新理念倡導(dǎo)治理的主體多元化，實(shí)際上，在“十三五”倡導(dǎo)推動(dòng)區(qū)域合作，亦是要發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)，為檔案工作增添活力。

首先，檔案系統(tǒng)內(nèi)部之間應(yīng)該打破各自為政的局面，始終堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，實(shí)現(xiàn)檔案館與館之間的強(qiáng)強(qiáng)合作，形成良好的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)檔案價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其次，檔案部門應(yīng)加強(qiáng)與外部合作，創(chuàng)新檔案事業(yè)發(fā)展動(dòng)力。檔案工作量繁重，并非檔案局（館）內(nèi)部為數(shù)不多的檔案工作人員就可以完成的，必須讓社會(huì)參與到檔案工作當(dāng)中，這樣才能加快檔案信息資源開發(fā)共享的進(jìn)程。集結(jié)社會(huì)各路人馬，凝聚社會(huì)力量與智慧，參與到檔案的工作中，通過(guò)良好的協(xié)商與合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高檔案工作管理的有效性。

然而，“影響國(guó)家治理能力除了制度外，還有一個(gè)極其重要的因素，即治理主體的素質(zhì)，既包括官員的素質(zhì)，也包括普通公民的素質(zhì)”[6]。讓社會(huì)組織和個(gè)體參與到檔案工作當(dāng)中，這必然會(huì)對(duì)參與主體的素質(zhì)提出新的要求。檔案大多源于國(guó)家政府機(jī)關(guān)，檔案工作一般具有政治性和機(jī)要性，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，并非只是一些基礎(chǔ)性的整理，關(guān)系檔案供給與需求，涉及檔案開放的程度，關(guān)系社會(huì)可以利用檔案的范圍與檔案涉密等諸多情況，這對(duì)治理主體來(lái)說(shuō)并不是一件容易的事。因此，治理主體要不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，使得治理能力得到提升，使檔案工作能夠產(chǎn)生良好效益。

為此，在進(jìn)行多方合作的同時(shí)，檔案部門也應(yīng)該通過(guò)制訂合理的培訓(xùn)計(jì)劃與培訓(xùn)課程，依照不同的檔案工作者人群進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)，有針對(duì)性地提高檔案工作者的工作能力，讓檔案工作各個(gè)環(huán)節(jié)都有拔尖的人才。

4 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家治理理念下，要實(shí)現(xiàn)善治，國(guó)家要與社會(huì)公眾協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，建立良好的溝通機(jī)制，完善檔案法律制度，提高治理主體的素質(zhì)等。檔案工作作為國(guó)家發(fā)展的一項(xiàng)工作之一，應(yīng)該從制度和能力上改革，以落實(shí)和堅(jiān)持檔案開放利用為導(dǎo)向，堅(jiān)持適度控制的原則，把握好檔案控制與利用的維度，促進(jìn)檔案工作轉(zhuǎn)變，提質(zhì)增效，使檔案處于可控可用的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的最優(yōu)配置，以方便社會(huì)各方面利用檔案。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]李明華.在在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告[N].中國(guó)檔案報(bào)，2017-01-06.

[2]唐皇鳳.中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2013-12-06.

[3]戴志強(qiáng).我國(guó)政府信息公開與綜合檔案館的自我調(diào)適[EB/OL].www.archives.sh.cn/docs/200902/d-265004.html，2009-02-12.

[4]羅軍.中國(guó)檔案管理體制改革研究[M].上海：上海世界圖書出版公司，2016.

[5]Jan Kooiman.Governance and Governability UsingComplexity Dynamics and Diversity[M].LondonSAGE Publications，1993：252

[6]李燕凌.國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全新的政治理念[J].上海黨史與黨建，2014（3）.

[責(zé)任編輯：高海明]