創(chuàng)新金融工具改善安老服務(wù)

蔡美碧

在英國(guó)，傳統(tǒng)上改善社會(huì)問(wèn)題的服務(wù)一般是由政府推動(dòng)和撥款的，但這些服務(wù)通常是按照年度為單位進(jìn)行規(guī)劃，一旦當(dāng)年撥款用完后便無(wú)以為繼。同時(shí)，當(dāng)政府財(cái)務(wù)緊縮時(shí)，社會(huì)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)往往會(huì)被削減。既然政府在財(cái)政上未必能全面投入，那么希冀解決這一問(wèn)題就需要突破多年來(lái)的僵局，運(yùn)用新思維去開(kāi)拓“錢”途?！鞍葱Ц顿M(fèi)”（Pay-for-Success）機(jī)制是以效益為本的一種投資類型，其投資回報(bào)取決于特定的社會(huì)服務(wù)所獲得的成果。英國(guó)在十多年前就率先研究以金融方式推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，逐漸形成社會(huì)投資市場(chǎng)，效果顯著。

效益?zhèn)葱Ц顿M(fèi)

英國(guó)稱這種“按效付費(fèi)”機(jī)制為“社會(huì)效益?zhèn)保⊿ocial ImpactBonds）。這是一種吸引私人投資于公共服務(wù)的創(chuàng)新投資機(jī)制。特點(diǎn)是由政府和民間合作，把投資效益與非社會(huì)效益融合起來(lái)，目的是解決嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。此機(jī)制由五個(gè)主要參與者協(xié)同運(yùn)作：政府與金融中介機(jī)構(gòu)合作，發(fā)行“社會(huì)效益?zhèn)?，向投資者（私人投資者或慈善組織）進(jìn)行募資，提供資金給非盈利組織執(zhí)行特定的改善社會(huì)問(wèn)題的服務(wù)計(jì)劃。在規(guī)定的時(shí)間，再由獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)作效益評(píng)估;根據(jù)評(píng)估結(jié)果，若執(zhí)行成效達(dá)到原先設(shè)定的目標(biāo)，就由政府支付約定好的利息給投資者;成效越高，利息便越高。反之，若沒(méi)有達(dá)到預(yù)期改善目標(biāo)，政府或可停止這一計(jì)劃，并只須償還部分本金。若服務(wù)順利結(jié)束，政府則要向投資者支付本金和利息。

英國(guó)的社會(huì)金融公司（ Social Finance）是一所非盈利金融中介機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是推動(dòng)社會(huì)效益?zhèn)氖甲?，為解決社會(huì)問(wèn)題另辟蹊徑，創(chuàng)造了集數(shù)據(jù)、投資、伙伴關(guān)系及創(chuàng)新思維于一體的方式。2 010年其首創(chuàng)彼得堡監(jiān)獄（ Peterborough）社會(huì)效益?zhèn)?，由十多位社?huì)投資者集資500萬(wàn)英鎊，目的是提供釋囚重投社會(huì)工作的機(jī)會(huì)，以降低再犯率。

這種“按效付費(fèi)”機(jī)制旋即在美國(guó)、加拿大和澳大利亞等地得到迅速推廣和持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)在有20個(gè)國(guó)家推行了百余項(xiàng)社會(huì)效益?zhèn)?，募集資金約3億英鎊（約港幣31.4億）。韓國(guó)及日本也先后在2014年及2015年開(kāi)始推動(dòng)社會(huì)效益?zhèn)?/p>

公私合營(yíng)投資社會(huì)服務(wù)

“按效付費(fèi)”機(jī)制是一種新的公私合營(yíng)伙伴關(guān)系，也是一個(gè)多方其贏方案。從政府角度來(lái)看，鼓勵(lì)民間資金投資社會(huì)服務(wù)，參與改善社會(huì)問(wèn)題，政府只需支付報(bào)酬給有成效的方案，無(wú)須負(fù)擔(dān)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，因而可多方嘗試各項(xiàng)創(chuàng)新的預(yù)防服務(wù)，不用擔(dān)心會(huì)因成效不彰白費(fèi)公共費(fèi)用。另一方面，社會(huì)效益?zhèn)顿Y者可以抱有“投資為善”的心態(tài)，不僅看到投資回報(bào)與社會(huì)效益掛鉤，且提供了一個(gè)分散投資風(fēng)險(xiǎn)的良心選擇。目前英國(guó)的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目，多是通過(guò)早期介入，防止相應(yīng)社會(huì)問(wèn)題惡化，節(jié)省了為社會(huì)問(wèn)題作出補(bǔ)救措施的支出。非盈利機(jī)構(gòu)在資金的支持下可嘗試更創(chuàng)新的行動(dòng)方案，使民眾更多獲得需要的服務(wù)，

雖然社會(huì)效益?zhèn)暮锰幉簧?，但因?yàn)槭峭顿Y在嶄新的社會(huì)服務(wù)計(jì)劃上，當(dāng)中又涉及眾多執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此，需要通過(guò)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)建立可信的評(píng)估制度，完善監(jiān)督的責(zé)任，用以確保利潤(rùn)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格評(píng)估、信息透明并督促建立具體的責(zé)任機(jī)制。

“按效付費(fèi)”對(duì)中國(guó)香港來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)新嘗試，對(duì)地區(qū)政府來(lái)說(shuō)更是匪夷所思之舉。香港地區(qū)作為亞太地區(qū)的國(guó)際金融中心，發(fā)展出倡導(dǎo)“投資為善”的生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)在投資獲利的同時(shí)能夠?yàn)樯鐣?huì)做好事，值得政府部門、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利組織一起探索。

借用社會(huì)效益?zhèn)鉀Q人口老齡化問(wèn)題

英國(guó)是一個(gè)人口高齡化占比趨勢(shì)嚴(yán)重的國(guó)家，65歲以上人口在2050年將會(huì)達(dá)到1900萬(wàn)。英國(guó)的許多長(zhǎng)者長(zhǎng)期被嚴(yán)重的孤獨(dú)感困擾，有超過(guò)10%的老人長(zhǎng)期孤獨(dú)地生活，有三分之一的老人經(jīng)常感到孤獨(dú)。孤獨(dú)令生活質(zhì)素下降，容易引發(fā)抑郁、焦慮乃至死亡，其嚴(yán)重性猶如每天抽15支香煙般。據(jù)英國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，每個(gè)孤獨(dú)的人對(duì)公共服務(wù)的需求比一般人每年多耗費(fèi)12000英鎊，換句話說(shuō)，孤獨(dú)不純粹是個(gè)人和社會(huì)問(wèn)題，還直接影響到政府的開(kāi)支。但由于缺乏最有效的預(yù)防措施和難以計(jì)算所需要的經(jīng)費(fèi)，長(zhǎng)者被孤獨(dú)困擾的情況沒(méi)有被正視，逐漸成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

社會(huì)金融公司為此采用新思維，在201 5年推出全球酋項(xiàng)降低個(gè)人孤獨(dú)感和社會(huì)孤立的社會(huì)效益?zhèn)?。這項(xiàng)名為“重新連接”（ Reconnections）的社會(huì)效益?zhèn)@得多個(gè)機(jī)構(gòu)投資，主要包括英國(guó)國(guó)家科學(xué)藝術(shù)基金會(huì)（ NESTA），服務(wù)則由非盈利機(jī)構(gòu)Age UK在烏斯特郡（ Worcestershire）做試點(diǎn)推行。社工需要先識(shí)別負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)孤獨(dú)的長(zhǎng)者，近而根據(jù)他們的個(gè)人情況制訂改善計(jì)劃，協(xié)助他們克服障礙。這一計(jì)劃以“一對(duì)一”的形式安排有經(jīng)驗(yàn)的義工為“同行者”，提供陪伴型支援服務(wù)，與孤獨(dú)長(zhǎng)者一起定下行動(dòng)計(jì)劃，重新與社區(qū)聯(lián)系和參加社交活動(dòng)。獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)采用美國(guó)加州大學(xué)的Revised University of CaliforniaLoneliness Scale為準(zhǔn)則，分階段由“計(jì)劃開(kāi)始”“6個(gè)月-9個(gè)月”“18個(gè)月”分別作出效果評(píng)估。這一計(jì)劃從運(yùn)行以來(lái)，已經(jīng)協(xié)助1500名50歲以上的長(zhǎng)者。若受惠人士的身心健康獲得改善，在未來(lái)15年預(yù)計(jì)可為公共部門節(jié)省300多萬(wàn)英鎊的開(kāi)支。社會(huì)金融公司亦會(huì)發(fā)展開(kāi)源工具，協(xié)助其他地方復(fù)制這創(chuàng)新的計(jì)劃。

負(fù)責(zé)“重新連接”項(xiàng)目的鮑威爾（ Janette Powell）是英國(guó)社會(huì)金融公司董事，主力研究和推動(dòng)社會(huì)效益?zhèn)?，并曾領(lǐng)導(dǎo)成立首個(gè)社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目（即彼得堡監(jiān)獄社會(huì)效益?zhèn)?，其后專?xiàng)負(fù)責(zé)的社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目方向包括教育、家暴及健康等。鮑威爾擁有房屋與社會(huì)工作學(xué)位，1993年開(kāi)始服務(wù)弱勢(shì)人群及家庭，其中主要是為釋囚提供多項(xiàng)新生服務(wù)。在談到“重新連接”時(shí)鮑威爾指出：全球人口老齡化日趨嚴(yán)重，社會(huì)福利開(kāi)支將持續(xù)上升，政府必須采取有效機(jī)制，既令長(zhǎng)者服務(wù)得以改善，又可讓政府有效控制財(cái)政。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)也面對(duì)以下挑戰(zhàn)——當(dāng)預(yù)算每況愈下時(shí)，如何能更好地做到“錢盡其用”？怎樣在不用花費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)下確定一個(gè)項(xiàng)目的成效？怎樣既可運(yùn)用創(chuàng)意，又能解決社會(huì)問(wèn)題？

香港地區(qū)政府每年花費(fèi)于長(zhǎng)者社會(huì)保障援助的金額數(shù)以百億。如今老齡人口達(dá)116萬(wàn)，占香港人口總數(shù)16%，到2036年，將有三分之一的香港人步入長(zhǎng)者行列。香港地區(qū)長(zhǎng)者平均年齡雖然在世界長(zhǎng)壽城市（地區(qū)）排名首位，但是約六分之一的長(zhǎng)者有明顯抑郁癥病征;而預(yù)計(jì)患腦退化癥的人口會(huì)高達(dá)30萬(wàn)人。加上老齡人口在衣食住行等方面皆有龐大的需求，這些并不是光引入科技就能夠解決，因此需要更切合實(shí)際的創(chuàng)新方式有效應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題。

香港非盈利組織“黃金時(shí)代基金會(huì)”多年來(lái)致力于以創(chuàng)新思維和模式應(yīng)對(duì)人口老化的挑戰(zhàn)，該會(huì)已與社會(huì)金融公司合作在香港地區(qū)積極推動(dòng)社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)展。基金會(huì)特別邀請(qǐng)鮑威爾在香港與各界人士分享怎樣量度“重新連接”社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的效益，及如何克服前兩年運(yùn)作上遇到的困難。

展望未來(lái)，世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)，隨著人口老齡化的趨勢(shì)，在社會(huì)福利、醫(yī)療、教育等開(kāi)支都會(huì)持續(xù)上升，二三十年后這些方面的支出很可能會(huì)對(duì)政府造成壓力，政府應(yīng)推動(dòng)一個(gè)跨界的公私合營(yíng)合作模式，運(yùn)用金融界的資金，結(jié)合學(xué)術(shù)界和科研機(jī)構(gòu)的成果，制定政策吸引商界推動(dòng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而“社會(huì)效益?zhèn)庇行?gòu)建了一個(gè)適應(yīng)性的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)者身心皆健康，度過(guò)有生活品質(zhì)的人生下半場(chǎng)。