日本國家公園的生態(tài)規(guī)劃理念、管理體制及其借鑒

趙人鏡 尚琴琴 李雄

摘要：日本是亞洲最早建立國家公園的國家。作為自然公園體系中最為重要的一類，日本的國家公園制定相應(yīng)的保護(hù)計(jì)劃，對(duì)具有特色的自然風(fēng)景資源進(jìn)行謹(jǐn)慎嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)和科學(xué)合理的利用。文章分析我國國家公園現(xiàn)狀特點(diǎn)和存在問題后，參考日本國家公園的發(fā)展規(guī)劃特點(diǎn)及保障管理體制，提出日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國國家公園建設(shè)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：經(jīng)驗(yàn)啟示，管理機(jī)制，生態(tài)規(guī)劃，國家公園，日本

1 自然公園體系下的國家公園

日本的公園分為3類：城市公園、自然公園和其他公園[1]。自然公園體系是由政府指定并分級(jí)管理的自然風(fēng)景地，這些自然風(fēng)景地因包含重要的原始森林和海洋湖泊等自然景觀而作為國家自然風(fēng)景的代表。自然公園體系根據(jù)自然風(fēng)景地的典型性、原始程度等方面的差異分為3類。分別依據(jù)《自然公園法》條例，由相應(yīng)部門指定并管轄（表1）。其中國立公園作為自然公園體系中最重要的一類，不僅代表日本典型資源特征，更具有世界意義。如尾瀨國立公園，其地域范圍涵蓋了日本典型的高山濕原生態(tài)系統(tǒng)，擁有拋水林（濕原中沿河流分布的帶狀樹林）、池塘等特殊景觀，并有一些珍貴植物，如水芭蕉、水苔等珍貴的濕原植物群落[2]。尾瀨國立公園在日本自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)中具有代表性意義。

2 國立公園發(fā)展及生態(tài)理念演變

從游山玩水的傳統(tǒng)習(xí)俗發(fā)展到國立公園建設(shè)制度化、體系化，目前，日本共設(shè)立34個(gè)國立公園，如富士箱根伊豆國立公園、小笠原國立公園、尾瀨國立公園等。

隨著日本國立公園的發(fā)展，其管理建設(shè)逐步從民間團(tuán)體走向政府機(jī)構(gòu)。在國立公園的規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境問題正式被納入政府干預(yù)范疇。20世紀(jì)80年代泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期，日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)自然環(huán)境造成了極大影響，以生態(tài)旅游為依托大興土木建設(shè)度假村。1992年，日本開始重新審視國家公園發(fā)展，愈加意識(shí)到保護(hù)生物多樣性的重要，并簽署《生物多樣性條約》，從最初以“自然”為特色開發(fā)旅游轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)“自然風(fēng)景地”資源為主要目的，同時(shí)科學(xué)合理進(jìn)行生態(tài)游憩。管理部門政府化與保護(hù)理念自然化，體現(xiàn)了日本國立公園在發(fā)展歷程中的生態(tài)保護(hù)思想的融入和生態(tài)理念的不斷轉(zhuǎn)變。

3 國立公園的生態(tài)規(guī)劃

日本國立公園的建設(shè)主要考慮自然景觀的特殊性、典型性和物種生態(tài)保護(hù)的必要性和緊迫性，對(duì)具有特殊資源稟賦的自然資源、已經(jīng)或極有可能遭受破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性生態(tài)保護(hù)：同時(shí)，日本國立公園在保護(hù)核心區(qū)域的基礎(chǔ)上，滿足大眾游憩體驗(yàn)的需求。為了有計(jì)劃地對(duì)公園進(jìn)行保護(hù)和利用，公園管理機(jī)構(gòu)制定了各個(gè)公園的公園計(jì)劃[l]。

3.1 保護(hù)限制計(jì)劃

為保護(hù)國立公園自然資源的原始生態(tài)環(huán)境，防止因利用者過多而對(duì)其自然景觀風(fēng)貌、生物多樣性產(chǎn)生影響，通過設(shè)置利用調(diào)整區(qū)，及時(shí)協(xié)調(diào)可能對(duì)公園生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的活動(dòng)。為更好的對(duì)公園的使用強(qiáng)度進(jìn)行規(guī)范，按照生態(tài)系統(tǒng)完整和風(fēng)光秀麗等級(jí)、人類對(duì)自然環(huán)境的影響程度、游客使用的重要性等指標(biāo)將所有國家公園的土地劃分為特別區(qū)域和普通區(qū)域[3]。根據(jù)公園類型，海域公園分為海中公園地區(qū)和普通區(qū)域：陸域公園分為特別區(qū)域和普通區(qū)域，其中特別區(qū)域是國立公園中最核心的保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)控制措施[4].特別區(qū)域又細(xì)分為特別保護(hù)區(qū)及一、二、三類特別區(qū)域。

不同等級(jí)分區(qū)自然保護(hù)的要求、資源利用的程度、規(guī)劃景觀的內(nèi)容都不同。陸域公園中的特別保護(hù)區(qū)對(duì)公園中最原始的核心自然景觀資源進(jìn)行保護(hù)，在該區(qū)域，一切破壞自然的活動(dòng)，如獵捕、采伐、開采礦石等都被禁止，在沒有許可證的情況下，不允許新建或?qū)ㄖ镞M(jìn)行改建，不允許對(duì)地形地貌進(jìn)行改動(dòng)。一級(jí)保護(hù)區(qū)同樣要求對(duì)景觀資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。二、三級(jí)保護(hù)區(qū)可設(shè)機(jī)動(dòng)車道，在有行為許可證的前提下，可進(jìn)行農(nóng)、林、漁業(yè)活動(dòng)和其他設(shè)施建設(shè)。海域公園中海中公園地區(qū)具有熱帶魚類、海藻、珊瑚等代表性的海洋資源，以及海涂、巖礁地形和海鳥活動(dòng)區(qū)域[5]：海中公園地區(qū)內(nèi)所進(jìn)行的活動(dòng)受行為許可制限制。海域公園及陸域公園中所劃分的普通地區(qū)，主要為避免外界環(huán)境變化對(duì)公園主要保護(hù)區(qū)產(chǎn)生直接影響，其位置處于海中公園地區(qū)、特別地區(qū)與外界環(huán)境之間，起緩沖隔離作用，風(fēng)景資源同樣受到保護(hù)。

3.2 保護(hù)設(shè)施計(jì)劃

保護(hù)設(shè)施規(guī)劃主要服務(wù)于自然生態(tài)環(huán)境，為自然植被、動(dòng)物、水土等提供必要的保護(hù)。包含為已經(jīng)遭受破壞的荒廢自然景觀建設(shè)輔助復(fù)原設(shè)施的規(guī)劃，如植被恢復(fù)設(shè)施等，或?yàn)榉乐刮磥頌?zāi)害發(fā)生建立保護(hù)設(shè)施的規(guī)劃，如防火防沙、水土保持設(shè)施等。

在對(duì)國立公園進(jìn)行謹(jǐn)慎科學(xué)保護(hù)規(guī)劃的同時(shí)，也允許在一定區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)利用，如為游客休息、野營、交通等建造集中或單獨(dú)服務(wù)設(shè)施、運(yùn)輸及道路設(shè)施等：但需要進(jìn)行嚴(yán)格限制，如控制公園人數(shù)及游覽時(shí)間，控制車輛允許進(jìn)入的區(qū)域及限制通行時(shí)間、控制機(jī)動(dòng)車尾氣排放及停車場容量等。

4 生態(tài)保障體系

4.1 綜合管理體制

日本因其土地權(quán)屬的特殊性形成了由中央和地方協(xié)同管理的地域制自然公園體制。管理組織嚴(yán)格而統(tǒng)一，自上而下層層部署，權(quán)責(zé)清晰。環(huán)境省作為最高管理部門負(fù)責(zé)國立公園的總體管轄，根據(jù)各地區(qū)具體情況設(shè)置相應(yīng)的自然保護(hù)事務(wù)所，自然保護(hù)所專門為負(fù)責(zé)國立公園管理事務(wù)的自然保護(hù)官設(shè)自然保護(hù)官事務(wù)所。在國立公園數(shù)量較多的地區(qū)，增設(shè)自然環(huán)境事務(wù)所作為二級(jí)管理機(jī)構(gòu)。自然保護(hù)官負(fù)責(zé)對(duì)國立公園管理進(jìn)行“計(jì)劃立案”、協(xié)調(diào)各方關(guān)系。同時(shí)在國立公園管理中引入公眾參與機(jī)制，公眾不僅參與管理決策制定，還可以具體執(zhí)行各項(xiàng)管理事務(wù)，如自然公園指導(dǎo)員對(duì)公園管理工作進(jìn)行輔助，主要對(duì)來訪人員活動(dòng)及公共設(shè)施情況進(jìn)行管理。公園管理團(tuán)體、學(xué)生公園護(hù)林員、志愿者等以民間團(tuán)體或市民白發(fā)組織的形式廣泛參與到國立公園的保護(hù)管理中，負(fù)責(zé)國立公園內(nèi)的巡邏調(diào)查、為游人進(jìn)行科普解說、定期對(duì)公園美化清掃等。

4.2 法律法規(guī)體系

地域制自然公園規(guī)劃理念的落實(shí)和管理計(jì)劃的實(shí)施離不開法律法規(guī)的保障?！蹲匀还珗@法》專門針對(duì)國家公園管理等方面進(jìn)行立法，《自然公園法施行令》《自然公園法施行規(guī)則》作為配套法規(guī)輔助《自然公園法》的實(shí)施?！栋兹还珗@法》主要對(duì)國家公園的選定與發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行規(guī)定，對(duì)行政管理體系及主要職責(zé)進(jìn)行明確，根據(jù)公園計(jì)劃制定白然公園內(nèi)設(shè)施的種類及配置、保護(hù)程度的強(qiáng)弱[6].從法律法規(guī)的層面保障了國立公園更為科學(xué)合理的生態(tài)規(guī)劃和游憩利用。

相關(guān)法律法規(guī)還包括《自然環(huán)境保全法》《自然再生推進(jìn)法》《瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)法》《鳥獸保護(hù)及狩獵正當(dāng)化相關(guān)法》等，這些法律法規(guī)相關(guān)的施行令與施行規(guī)則作為配套規(guī)則同樣有效。總的來說，包括《景觀保護(hù)條例》與《自然環(huán)境保護(hù)條例》以及上述相關(guān)法律條例在內(nèi)，共同構(gòu)成了日本國家公園自然保護(hù)和管理的法律制度系統(tǒng)，以便相關(guān)從業(yè)人員與社會(huì)民眾的遵守與執(zhí)行[7]。

5 我國國家公園發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會(huì)正式提出在我國建立國家公園體制。黨的十九大報(bào)告明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，進(jìn)一步明確了國家公園定位和作用，指明了新時(shí)期我國生態(tài)保護(hù)的重要方向[8]。2018年4月10日，自然資源部和國家公園管理局揭牌儀式的正式完成，標(biāo)志著我國國家公園建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。目前，我國正在穩(wěn)步推進(jìn)10個(gè)國家公園試點(diǎn)建設(shè)，探索完善自然生態(tài)保護(hù)的新體制、新模式[8].包括保護(hù)源頭生態(tài)系統(tǒng)的三江源國家公園、保護(hù)物種為主的大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園，保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的神農(nóng)架國家公園、綜合保護(hù)地質(zhì)地貌、水源、森林生態(tài)系統(tǒng)的普達(dá)措國家公園等。目前，國家公園試點(diǎn)建設(shè)正在平穩(wěn)發(fā)展，并探索了一些行之有效的管理方法：各方在國家公園的生態(tài)保護(hù)、體制建設(shè)等方面也達(dá)成了共識(shí)：國家統(tǒng)一的管理體制的建立也改善了此前多頭管理的現(xiàn)象。但同時(shí)我國國家公園的建設(shè)仍存在一些問題，如地方對(duì)國家公園功能作用的認(rèn)識(shí)仍有偏差，發(fā)展方式與生態(tài)保護(hù)理念相矛盾：現(xiàn)行法律法規(guī)、管理體制對(duì)國家公園體制建設(shè)形成制約[9]：原住民利益保障措施缺失；社會(huì)力量參與不足等。我國仍需在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的前提下，發(fā)展具有中國特色的國家公園管理體制。

6 經(jīng)驗(yàn)與啟示

6.1 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展思想

日本的國立公園在對(duì)自然資源進(jìn)行謹(jǐn)慎嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)也進(jìn)行了科學(xué)合理的利用。其管理原則始終圍繞保護(hù)自然資源的原真性和完整性而展開，最大化確保國立公園能持續(xù)發(fā)揮維持生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的功能。我國自然生態(tài)系統(tǒng)多樣，原有建立的以最嚴(yán)格保護(hù)為目標(biāo)的自然保護(hù)區(qū)面積相對(duì)小，生態(tài)系統(tǒng)不夠完整。不同于日本國家公園相對(duì)小規(guī)模的建設(shè)，中國國家公園的建設(shè)應(yīng)該是保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的[10].我國國家公園是在自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地的基礎(chǔ)上建立的范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強(qiáng)的保護(hù)地類型。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)中國國家公園全民公益性、全民共享、提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能[10]的另一大目標(biāo)，應(yīng)借鑒日本國家公園為國民提供游憩機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)合理利用的目標(biāo)。但資源的合理利用絕不是走旅游帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)化運(yùn)作模式，自然資源的過度開發(fā)導(dǎo)致了景觀的人工化。在中國生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國國家公園的建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持原生態(tài)恢復(fù)、嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)利用的可持續(xù)發(fā)展思想，借鑒日本國立公園平衡利用與保護(hù)關(guān)系的分區(qū)規(guī)劃思想，堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)第一”的管理原則，保護(hù)國家自然資源和文化資源永續(xù)利用，堅(jiān)持“科學(xué)利用”的開發(fā)理念，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，為國民提供科普游憩與休閑的場所。

6.2 完善保障管理體制

日本國立公園的管理體系嚴(yán)格而統(tǒng)一，從上級(jí)政府管理部門到基層管理人員分工明確、權(quán)責(zé)清晰。我國已經(jīng)制定了充分體現(xiàn)國家意志的統(tǒng)一管理體制，對(duì)國有自然景觀資源、人文遺產(chǎn)資源的保護(hù)、國有資源社會(huì)公益性、公平性的體現(xiàn)也將更加徹底，但同時(shí)我國國家公園的管理體制尚未完善，資源保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾、規(guī)劃管理問題仍然存在。為保障國家公園受到最大化保護(hù)，在未來國家公園的發(fā)展建設(shè)中我們應(yīng)該充分協(xié)調(diào)中央事權(quán)與地方積極性的關(guān)系，堅(jiān)持貫徹上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)方針，堅(jiān)持統(tǒng)一管理體系的同時(shí)，合理劃定不同層級(jí)政府行使所有權(quán)邊界：創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，改變現(xiàn)有資源利用方式，對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型：建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)經(jīng)營、消費(fèi)與使用者之間的關(guān)系，保障生態(tài)資源的投資者收到合理的回報(bào)；完善國家補(bǔ)償機(jī)制、資金籌措機(jī)制，在建設(shè)國家公園的同時(shí)考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和原住居民的生活，如優(yōu)先聘用原住民負(fù)責(zé)解說導(dǎo)覽、巡守、清潔等工作，國家公園營建工程及維護(hù)整修等項(xiàng)目優(yōu)先由原住民廠商競標(biāo)，國家公園游客服務(wù)點(diǎn)優(yōu)先由原住民負(fù)責(zé)經(jīng)營[11]。樹立國家公園從業(yè)人員的主人翁意識(shí)、生態(tài)保護(hù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)各級(jí)組織積極性、人員積極性，變被動(dòng)維護(hù)為主動(dòng)管理。

管理理念的貫徹執(zhí)行離不開法律法規(guī)體系的保障。日本國立公園的發(fā)展歷程中伴隨著相關(guān)立法的不斷完善，從整體規(guī)劃到細(xì)節(jié)保護(hù)形成了一套完整科學(xué)的法律法規(guī)體系。我國尚需進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定出一部更為全面統(tǒng)一、針對(duì)性和執(zhí)行性更強(qiáng)的國家層面的國家公園保護(hù)法[12].通過法律法規(guī)體系對(duì)國家公園的選定標(biāo)準(zhǔn)、主要功能、規(guī)劃管理等進(jìn)行規(guī)范；同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)、不同特點(diǎn)的自然人文景觀資源制定相應(yīng)的保護(hù)計(jì)劃，結(jié)合法律法規(guī)體系，形成完善科學(xué)的保障制度。

6.3 建立社會(huì)參與機(jī)制

日本國立公園土地權(quán)屬的特殊性使得公園土地的所有者作為公園的管理者對(duì)公園行使保護(hù)管理的權(quán)利和義務(wù)，這種參與模式使他們參與國立公園保護(hù)的同時(shí)也獲得了國立公園帶來的經(jīng)濟(jì)效益。中國資源豐富，人口眾多，保護(hù)與利用協(xié)同規(guī)劃為生態(tài)文明背景下中國國家公園未來發(fā)展提供了新思路。資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾，妥善處理兩者之間的關(guān)系，在對(duì)自然資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地開發(fā)利用，使當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)企業(yè)參與到國家公園的管理和生態(tài)游憩功能的開發(fā)中，并從中獲得經(jīng)濟(jì)效益。居民生活的穩(wěn)定，企業(yè)發(fā)展的平穩(wěn)必將反作用于國家公園的保護(hù)管理工作，從而形成長久穩(wěn)定的良性循環(huán)。增加社會(huì)團(tuán)體組織，如以村民自治的形式建立環(huán)境保護(hù)組織，組建社會(huì)團(tuán)體開展國家公園維護(hù)的志愿活動(dòng)，從全社會(huì)參與角度推廣國家公園保護(hù)理念。

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