全球能源治理：中國貢獻(xiàn)的路徑

摘要：國際能源形勢受到世界政治經(jīng)濟(jì)格局變動(dòng)以及新一輪科技革命的影響，不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)與變化，給不同國家以及某個(gè)國家內(nèi)的各種能源供需主體，都帶來了新機(jī)遇與挑戰(zhàn)。任何一個(gè)國家，單靠自身力量來解決重大能源議題都是困難的，必須通過國際能源合作，推進(jìn)全球能源治理改革，保障各國的能源利益。中國要建立穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的能源供應(yīng)體系，就必須實(shí)施國際能源合作戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)多方共贏。在戰(zhàn)略上應(yīng)從多層次的國際能源合作對(duì)象、多渠道的國際能源合作方式、多元化的國際能源合作形式、多領(lǐng)域的國際能源合作內(nèi)容、多任務(wù)的國際能源合作進(jìn)程五大方面深入推進(jìn)國際能源合作。要處理好“一帶一路”能源合作與當(dāng)前主流全球能源治理的沖突與合作；通過提高中資企業(yè)自身的國際政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，增強(qiáng)中國在國際能源治理領(lǐng)域的軟實(shí)力；強(qiáng)化在二十國集團(tuán)框架下能源治理領(lǐng)域政策性溝通；加強(qiáng)與國際能源署的合作關(guān)系。

關(guān)鍵詞：全球能源治理國際能源合作能源安全能源貿(mào)易

作者簡介：

查道炯，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合國力不斷增強(qiáng)，成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)總量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，中國的能源需求持續(xù)增長，中國已經(jīng)成為全球能源生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國。這個(gè)宏觀地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治領(lǐng)域背景，決定了中國既有自身發(fā)展決定的需求，也有外部世界的要求和期盼，會(huì)在國際能源治理領(lǐng)域發(fā)揮更重大的作用。

與此同時(shí)，全球的資源和工業(yè)產(chǎn)品鏈、服務(wù)鏈不斷延伸，經(jīng)濟(jì)相互依存和其他方面的全球化也在推進(jìn)，伴隨全球化過程的能源格局包括經(jīng)濟(jì)格局和地緣政治形勢發(fā)生了很大的變化。全球都在追求能源市場波動(dòng)的可控以及能源經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，總體目標(biāo)相同但利益主體眾多，利益追求的過程充滿矛盾。國際能源形勢受到世界政治經(jīng)濟(jì)格局變動(dòng)以及新一輪科技革命的影響，不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)與變化，對(duì)不同國家以及一個(gè)國家內(nèi)的各種能源供需主體，都帶來了新機(jī)遇與挑戰(zhàn)。任何一個(gè)國家，單靠自身力量來解決重大能源議題都很困難。如何通過國際能源合作，推進(jìn)全球能源治理改革，保障各國的能源利益，已成為新時(shí)期中國與世界各國的重大課題。中國如何構(gòu)建國際能源合作戰(zhàn)略、如何更好地參與全球能源治理，已不僅事關(guān)中國自身的發(fā)展，更事關(guān)全球的未來。

一、全球能源治理的國際大環(huán)境

在國外，特別是對(duì)能源消費(fèi)大國而言，歷史上的兩大事件具有劃時(shí)代的意義，催生了最原始意義上的尋求國際合作動(dòng)力，以求能實(shí)現(xiàn)能源為盡可能多的國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求所用。能源治理所不得不面對(duì)的基本矛盾是：化石能源由地質(zhì)條件決定其物質(zhì)存量與能源開發(fā)利用的政策條件又受國家主權(quán)管轄；資源需求方所追求的開放流動(dòng)性與資源擁有方所追求的流動(dòng)和流向限制性之間存在天然的矛盾。梳理近100年的全球能源治理追求，有利于我們摸索未來能源治理的可能路徑。

英國之所以在第一次世界大戰(zhàn)中能夠勝出，一個(gè)重要的因素是英國海軍從以煤為燃料改成以石油作動(dòng)力資源，盡管英國海軍不再依賴安全可靠的英國威爾士煤，而要依靠遙遠(yuǎn)的不可靠的波斯石油。同時(shí)，英國政府向私營的英波石油公司注資，掌握了51%的股權(quán)（控制權(quán)）。這樣以石油作燃料的英國海軍就能獲得更快的速度和更節(jié)省的人力，實(shí)現(xiàn)“海軍優(yōu)勢建立在石油之上”的戰(zhàn)略成為可能。能源為軍事建設(shè)服務(wù)，舉國家之力保障液體能源（石油）的進(jìn)口渠道，成為英國等發(fā)達(dá)國家追求能源安全的標(biāo)準(zhǔn)政策選項(xiàng)。

在化石能源的輸出側(cè)，第二次世界大戰(zhàn)后，亞非國家從萬隆會(huì)議（1955年）開始，追求石油等資源的國有化，1960年中東石油出口國結(jié)成石油輸出聯(lián)盟（OPEC）。1973 年10月，中東爆發(fā)戰(zhàn)爭，OPEC為了打擊以色列及支持它的美國，宣布石油禁運(yùn)，暫停出口石油到這些國家，導(dǎo)致油價(jià)大幅上漲，由每桶不到3美元漲到超過13美元。這是當(dāng)代世界“能源危機(jī)”定性的起源：進(jìn)口側(cè)與需求側(cè)之間圍繞石油使用的政治（外交）條件和定價(jià)展開了結(jié)構(gòu)性競爭。1975年，為對(duì)抗歐佩克而設(shè)置的國際能源署（IEA）正式成立。

這兩大事件所誘導(dǎo)出的進(jìn)口依賴國通過國際合作所追求的“能源治理”目標(biāo)：其一，賦予石油軍事層面上的戰(zhàn)略意義；其二，在中東地區(qū)展開地緣政治競賽和競爭；其三，像一戰(zhàn)期間的英國那樣，缺油（進(jìn)口國）政府影響乃至控制私營企業(yè)的石油生產(chǎn)和貿(mào)易；其四，輔之以海軍和其他軍事力量的部署和使用，保障石油源源不斷地從產(chǎn)出地流向消費(fèi)地。

在能源消費(fèi)側(cè)，部分因?yàn)?973年的石油危機(jī)，也因?yàn)楣I(yè)發(fā)展需求催生新燃料、新能源的市場運(yùn)用，更因?yàn)樵谶M(jìn)口國政府和社會(huì)間形成了降低石油依賴度的廣泛共識(shí)，從加快投資天然氣的商業(yè)利用開始，其他形式的能源應(yīng)用獲得支持，以免重蹈覆轍。經(jīng)過幾十年的努力，石油在世界能源消耗中所占比重不斷下降，盡管石油在全球能源消費(fèi)中所占比重依然最高。石油在全球發(fā)電量所占比重（對(duì)依賴石油進(jìn)口的國家而言，在社會(huì)層面，這是一個(gè)特別重要的指標(biāo)）也不斷下降。在住宅和商業(yè)應(yīng)用中，石油的市場占有率也呈下降趨勢。

在生產(chǎn)方面，OPEC 1972年的石油產(chǎn)量占全球石油產(chǎn)量的52%，石油價(jià)格暴跌后，這一數(shù)字跌至1985年28%的水平，雖然之后一度回升到43%，但還是低于禁運(yùn)前的數(shù)字。數(shù)十年來，石油的全球消費(fèi)總量其實(shí)不斷上升，但市場占有率卻下降。出現(xiàn)這種變化的原因是中東以外地區(qū)的石油天然氣的生產(chǎn)獲得了廣泛的支持，除油氣以外的燃料的消費(fèi)總量上升得更快。

有關(guān)全球能源統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來源眾多，具體額度，不同的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)給出的數(shù)據(jù)不同，但是對(duì)趨勢的判斷沒有差別。參見《BP世界能源年鑒（2017）》。

還是在能源消費(fèi)側(cè)，除了政府組織和支持（石油企業(yè)和民間投資）大幅度建設(shè)石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系外，能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向在20世紀(jì)80年代和90年代發(fā)生了重大改變。以英國首相撒切爾和美國總統(tǒng)里根為代表，西方國家政府推崇“自由主義”經(jīng)濟(jì)理念，通過私有化等手段，將政府在國家層面的能源政策作用從直接管理變成了宏觀調(diào)控。特別是電力產(chǎn)業(yè)的私有化，擴(kuò)大了發(fā)電用能源的來源，降低了整體電力行業(yè)對(duì)石油的依賴程度。值得一提的是，這一時(shí)期的能源政策改革，特別是在天然氣領(lǐng)域，為在20年后的美國“頁巖氣革命”獲得成功打下了基礎(chǔ)。

也就是說，在20世紀(jì)末，由主要西方能源消費(fèi)國主導(dǎo)而建立的國際能源治理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，其追求的治理目標(biāo)也變得多元化。80年代的能源治理核心手段是應(yīng)急機(jī)制協(xié)調(diào)。那么，經(jīng)過十多年的努力，IEA基本實(shí)現(xiàn)了以下兩大目標(biāo)：一是動(dòng)員盡可能多的國家建立起石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備；二是建設(shè)供應(yīng)短缺應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)機(jī)制。

Richard Scott，The International Energy Agency：the first twenty years，Paris，1994，https：//www.iea.org/media/about/1ieahistory.pdf.

能源治理的國際協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際協(xié)調(diào)分不開?？偛恳苍O(shè)在巴黎的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），其在國際能源治理領(lǐng)域的作用也不可忽視。OECD由美國、德國、法國和日本等34個(gè)發(fā)達(dá)國家（也是市場經(jīng)濟(jì)體制國家）組成。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織提供了一個(gè)框架，在此框架內(nèi)成員國可以交流經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為共同的問題尋找答案，協(xié)調(diào)在國內(nèi)外政策中的合作實(shí)踐。在這個(gè)論壇里，各國政府可以達(dá)成沒有約束性的建議（軟法律）或是有約束性的條約，這些文件對(duì)國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易環(huán)境的改善具有強(qiáng)大的推動(dòng)力。

市場調(diào)研分析、市場變化趨勢的描繪、應(yīng)對(duì)理論、邏輯和政策主張或建議等對(duì)能源投資和貿(mào)易行為有影響的信息，在IEA和OECD分別或者聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告和推廣活動(dòng)中得以體現(xiàn)，通過影響全球的商業(yè)媒體，形成對(duì)貿(mào)易油價(jià)、能源資產(chǎn)估值等重要環(huán)節(jié)的話語領(lǐng)先狀態(tài)。

Thijs Van de Graaf and Dries Lesage，“The International Energy Agency after 35 years：Reform needs and institutional adaptability”，The Review of International Organizations，4：3，September 2009，pp.293-317.

進(jìn)入21世紀(jì)，眾多以“能源安全”、“能源治理”為目標(biāo)的國際合作與對(duì)話機(jī)制進(jìn)入了成型期。這些機(jī)構(gòu)和機(jī)制（見表1）打破了20世紀(jì)70年代OPEC和IEA所具有的壟斷性地位。原油與天然氣供應(yīng)安全與價(jià)格穩(wěn)定依然是全球能源治理追求的重點(diǎn)。但是，在國際層面的“能源安全”的內(nèi)涵依然由參與方的自身利益制約，在此基礎(chǔ)上形成的生產(chǎn)國集團(tuán)與消費(fèi)國集團(tuán)之間的利益磨合，伴隨著“能源治理”活動(dòng)的拓展而展開。

傳統(tǒng)上，中國一直更加重視雙邊能源合作機(jī)制，參與多邊能源對(duì)話機(jī)制是一種輔助性工具。自從“一帶一路”建設(shè)被推出以來，中國與外部世界的互動(dòng)有了一個(gè)新的共同追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺(tái)，該平臺(tái)也可以為探索新的能源治理途徑發(fā)揮作用，使得未來更多的合作主張的形成有更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推出的合作愿景也更能夠有效地得以落實(shí)。

隨著人們對(duì)全球氣候變化所造成的現(xiàn)實(shí)損失的認(rèn)知以及潛在威脅意識(shí)的提高，越來越多的國家政府及跨國企業(yè)開始認(rèn)識(shí)到，在保障能源安全的同時(shí)，還必須采取快速減少溫室氣體排放的行動(dòng)。盡管特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，但是歐盟、中國、印度及其他主要國家多次重申將履行各自的減排承諾。同時(shí)，即便是在美國，就在總統(tǒng)宣布退出之后，州長和主要城市的領(lǐng)導(dǎo)人，包括約211名市長和12個(gè)州的代表人（代表美國超過1/3的國內(nèi)生產(chǎn)總值）表示擁護(hù)該協(xié)定。

“Paris agreement：US states and mayors fight climate change after Donald Trump pulls US out of deal，” The Independent，17 June 2017，http：//www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/paris-climate-change-agreement-mayors-states-american-hawaii-salt-lake-donald-trump-pulls-us-out-a7795426.html.

因?yàn)槊绹?lián)邦政府和地方政府在財(cái)政權(quán)上各自獨(dú)立，地方政府在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域?qū)ν饨煌臋?quán)限和空間較大，美國（聯(lián)邦政府）退出國際氣候協(xié)議，不等于美國（地方政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)及社會(huì)力量）在全球氣候治理中的作用勢微。

如果說未來應(yīng)對(duì)氣候變化而推動(dòng)節(jié)能減排具有某種做“國際公益”的性質(zhì)，對(duì)包括中國在內(nèi)的眾多的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言，節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)收獲是改善空氣質(zhì)量。減少和控制能源使用過程中的污染，這是絕大多數(shù)發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的追求。從這個(gè)角度看，中國在推動(dòng)自己倡議的“一帶一路”建設(shè)過程中，中國國內(nèi)的節(jié)能減排成就、中方所能為參與國（直接還是間接）的節(jié)能減排所做的貢獻(xiàn)，將是一個(gè)成敗的重要標(biāo)識(shí)。就應(yīng)對(duì)節(jié)能減排的挑戰(zhàn)而言，特別是在制造業(yè)領(lǐng)域，中國已經(jīng)在圍繞低碳、清潔能源的政策激勵(lì)方面走在全球的前列，在推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和節(jié)能低碳產(chǎn)品價(jià)格的下降（例如太陽能和風(fēng)能設(shè)備）方面發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)性作用。與之相關(guān)的成就和未來規(guī)劃，都會(huì)為中國在未來國際能源治理中話語權(quán)的提高發(fā)揮正面作用。

不難看出，要推動(dòng)卓有成效的能源治理合作的話，就不得不采納以下認(rèn)知：促使全球不同國家、不同力量走到一起的共通性需求，已經(jīng)從油氣供應(yīng)保障和價(jià)格穩(wěn)定擴(kuò)大到能源與環(huán)境安全并重。例如，在IEA設(shè)定的2040年氣溫上升2℃情景中，從現(xiàn)在開始，一次能源消耗量的增長空間僅僅有9%。盡管包括國際能源署在內(nèi)的機(jī)構(gòu)所發(fā)布的這種未來減排目標(biāo)不具有國際法意義上的政策約束力，維持氣候變化話題熱度的（政府的和非政府的）機(jī)構(gòu)將不斷引用類似目標(biāo)來評(píng)判重大跨國投資能源項(xiàng)目。

針對(duì)因控制氣候變化運(yùn)動(dòng)而出現(xiàn)的“去煤化”議題，在中國國內(nèi)有一種聲音認(rèn)為未來氣溫上升的情景不應(yīng)該被拿過來作為約束中國經(jīng)濟(jì)特別是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件，因?yàn)橹袊莻€(gè)發(fā)展中國家，首先要解決的問題是地面和空氣環(huán)境問題。例如，秋冬季節(jié)的霧霾、水污染、土地污染都很嚴(yán)重；大氣層的氣候很重要，但是不是中國馬上要解決的問題。對(duì)中國而言，煤炭是最主要的能源，價(jià)格相對(duì)比較便宜，中國的能源經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能源利用技術(shù)路徑?jīng)Q定了中國只能走清潔化的利用煤炭、高效率的利用煤炭之路。不過，決定中國煤炭消費(fèi)未來走向的關(guān)鍵性因素將是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展需求。

綜合來看，在國際上，圍繞“能源治理”，如何在具有共通性的多方合作與對(duì)話平臺(tái)上找到利益交集，才是我們所需要研究的課題。這是因?yàn)橹卫淼姆懂犚呀?jīng)從油氣的跨國貿(mào)易條件拓展到對(duì)各種能源形式的關(guān)注，從貿(mào)易和消費(fèi)拓展到應(yīng)對(duì)由能源消費(fèi)而引起的環(huán)境后果、合作和對(duì)話的范圍，也從國外拓展到了國內(nèi)。

二、中國參與國際能源治理面臨的問題與挑戰(zhàn)

改革開放前，中國處于所有國際能源機(jī)制之外。改革開放后，中國逐步融合全球經(jīng)濟(jì)，開啟了參與全球能源治理的進(jìn)程。1983年，中國成為世界能源理事會(huì)（WEC）成員。這一時(shí)期，中國不太熟悉國際規(guī)則，參與全球能源機(jī)制持謹(jǐn)慎的態(tài)度，以探索、學(xué)習(xí)國際規(guī)則為主。20世紀(jì)90年代以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)在全球的擴(kuò)展，中國開始積極參與全球能源治理。1991年，中國加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作組。隨后，還開展了區(qū)域能源合作機(jī)制。不過，該時(shí)期中國參與國際能源治理并不深入，象征意義大于實(shí)際意義。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球化進(jìn)一步深入，中國開始嘗試更加主動(dòng)、深入地為全球能源問題作出切實(shí)的貢獻(xiàn)，由積極參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)影響，通過擔(dān)任成員國、聯(lián)盟國、對(duì)話國、觀察員國等，與IEA、OPEC、國際能源論壇（IEF）、能源憲章（Energy Charter）、國際可再生能源署（IRENA）和國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）等開展了多種形式的合作，并在一些重大能源議題上發(fā)揮重要作用。特別是，中國通過二十國集團(tuán)（G20）、金磚國家、亞太經(jīng)合組織和上海合作組織等，在一些重大能源議題上成為實(shí)質(zhì)推動(dòng)者。

中國目前也是許多國際能源機(jī)制的創(chuàng)始成員，如IEF、聯(lián)合數(shù)據(jù)倡議組織（JODI）、國際能源合作伙伴關(guān)系（IPEEC）和清潔能源部長級(jí)會(huì)議（CEM）等。中國還積極參與并主辦了眾多國際能源會(huì)議。2015 年11 月，中國成為 IEA 聯(lián)盟首批成員國。2016 年在中國作為東道國舉辦了 G20 杭州峰會(huì)，全球能源治理成為 G20 重要議題。

中國的國際能源合作存在一系列現(xiàn)實(shí)與潛在的問題和挑戰(zhàn)。一是中國參與的國際能源合作大多為對(duì)話性合作與一般性合作。導(dǎo)致這種局面的原因是多方面的，從學(xué)者所了解的國外能源界反應(yīng)看，“富煤、缺油、少氣”是對(duì)中國化石能源地質(zhì)狀況的常用描述，也為中外能源界所公認(rèn)。不過，外商、外資在中國油氣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（特別是上游）的存在比較薄弱，中國的油氣開發(fā)政策導(dǎo)向繼續(xù)強(qiáng)調(diào)國有控股。如此等等，使得外部世界產(chǎn)生一個(gè)疑問：中國所追求的國際能源合作過程“對(duì)等”原則是否適用？這是一個(gè)嚴(yán)肅的問題，盡管“對(duì)等”更多的是一個(gè)理念性概念，可造作性程度不高。

二是中國的海外能源投資尚處于起步階段。中國企業(yè)在境外從事能源投資只有20多年的經(jīng)歷。不過，就在這20多年中，我們發(fā)現(xiàn)，在境外能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不同國家競爭的不是如何擴(kuò)大資源供應(yīng)量，而是如何把握某種能源產(chǎn)品在國際大宗商品貿(mào)易中的獲利程度。這20年的歷史還告訴我們，中資企業(yè)在境外投資，與保障本國國內(nèi)的消費(fèi)需求掛鉤，既不符合能源產(chǎn)業(yè)鏈條自身的邏輯，也是不切實(shí)際的目標(biāo)。畢竟，國際關(guān)系體系的基本原則依然是維護(hù)某個(gè)主權(quán)國家對(duì)所有外資所涉及資產(chǎn)流向的控制力。包括能源在內(nèi)的國際大宗商品貿(mào)易的流向，依然是受市場供求動(dòng)態(tài)驅(qū)動(dòng)。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的能源進(jìn)口與它的對(duì)外投資之間，不存在一對(duì)一的關(guān)系。如何處理國有能源企業(yè)在國內(nèi)外的國際化經(jīng)營活動(dòng)與國家外交追求之間的關(guān)系十分重要？

三是多數(shù)中國專家認(rèn)為中國在國際石油貿(mào)易中缺乏“定價(jià)權(quán)”或者“話語權(quán)”。而眾多的國際能源治理機(jī)制，又如何能對(duì)接中方的希望或要求呢？的確，對(duì)像中國（還有印度、日本等）這樣的油氣進(jìn)口大國而言，國際油氣貿(mào)易合同中的“目的地條款”“照付不議”模式等，特別是在整體油價(jià)下跌的時(shí)候，凸顯了其不合理性：投資的風(fēng)險(xiǎn)和市場變化的風(fēng)險(xiǎn)就要由消費(fèi)國、進(jìn)口國來承擔(dān)，合同中的目的地條款則限制了能源使用的目的地，也極大地增加了貿(mào)易的不靈活性。受“亞洲溢價(jià)”等不合理的貿(mào)易現(xiàn)象影響的中國進(jìn)口企業(yè)，多年來一直努力尋求改變現(xiàn)狀。

能源貿(mào)易的“話語權(quán)”，除了合同模式之外，還包括計(jì)價(jià)貨幣的選擇。但是，正如一些外國專家的研究所示，原油貿(mào)易結(jié)算貨幣的選擇權(quán)，終究是在眾多交易商的手中；在絕大多數(shù)貿(mào)易環(huán)境中，計(jì)價(jià)貨幣不是政府間的協(xié)議能夠左右的。

Elitza Mileva and Nikolaus Siegfried，“Oil Market Structure，Network Effects and the Choice of Currency for Oil Invoicing”，Energy Policy，44，May 2012，pp.385～394.也就是說，更能體現(xiàn)中國以及其他油氣進(jìn)口大國利益訴求的“定價(jià)權(quán)”“話語權(quán)”議題，在哪些國際能源治理機(jī)制中適合討論，其效用如何？這都是需要通過實(shí)踐磨合的課題。

四是在實(shí)施“一帶一路”建設(shè)的背景下，中國面臨的政治環(huán)境復(fù)雜，涉及能源利益的政治風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)椤耙粠б宦贰笔且粋€(gè)宏大的構(gòu)想，每一個(gè)被歸類為這個(gè)構(gòu)想的項(xiàng)目都被貼上代表國家意志的標(biāo)簽，中資企業(yè)在海外不得不更加謹(jǐn)慎。能源投資，不論其產(chǎn)品是有運(yùn)回國內(nèi)選項(xiàng)的石油、天然氣、煤炭，還是不可運(yùn)回國內(nèi)的火電、水電、風(fēng)能、太陽能，都比普通加工業(yè)投資更加敏感。投資接受國既需要能源為自己的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，也容易受到經(jīng)濟(jì)“大國掠奪小國”的境外媒體惡意炒作影響，使能源投資的風(fēng)險(xiǎn)（成本升高、甚至失?。┘哟?。投資來源國政府或者是領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目的重視程度越高，來自這個(gè)國家的企業(yè)輸不起的概率也就越高，國際媒體和非政府組織對(duì)該項(xiàng)目的關(guān)注度也會(huì)更高。因政權(quán)更替而出現(xiàn)的經(jīng)營政策環(huán)境問題，特別是在通過選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的國家里更是比較普遍；嚴(yán)重的時(shí)候，新上任的政府會(huì)因兌現(xiàn)競選承諾而單方面撕毀合同。這些都是中國的企業(yè)和它們的政府管理人員必須納入冷靜思考視野的現(xiàn)實(shí)。

為了應(yīng)對(duì)未來中國對(duì)外能源投資所不可避免的政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，參與多邊國際能源合作與對(duì)話將是一個(gè)必不可少的選擇。

三、未來中國參與國際能源治理的思考

就整體狀況而言，中國應(yīng)對(duì)國際能源合作的歷史經(jīng)驗(yàn)比較薄弱，準(zhǔn)備不足。而且，因?yàn)榭偭可夏茉磳?duì)外依存度并不高。改革開放以來，從海外市場獲得油氣資源的過程相當(dāng)順暢，所以在國內(nèi)形成提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)也比較薄弱。能源領(lǐng)域的國際競爭壓力主要由從事進(jìn)出口的相關(guān)企業(yè)內(nèi)部消化。盡管如此，國際市場的動(dòng)蕩，“中國能源威脅論”的影響，有關(guān)資源國合作環(huán)境中的政治風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等因素都應(yīng)該變成中國參與國際能源治理的內(nèi)生性動(dòng)力。

中國要建立穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的能源供應(yīng)體系，就必須實(shí)施國際能源合作戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)多方共贏。在戰(zhàn)略上應(yīng)從多層次的國際能源合作對(duì)象、多渠道的國際能源合作方式、多元化的國際能源合作形式、多領(lǐng)域的國際能源合作內(nèi)容、多任務(wù)的國際能源合作進(jìn)程五大方面深入推進(jìn)國際能源合作。

就參與能源治理所應(yīng)秉持的理念而言，中方要清醒地認(rèn)識(shí)到未來全球能源治理變化趨勢對(duì)中國等新興經(jīng)濟(jì)體的利弊關(guān)系，這將影響中國參與意愿與戰(zhàn)略。這事關(guān)雙方及全球能源治理其他參與者的妥協(xié)程度與利益博弈，以及中國深度參與全球能源治理的條件、成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)、模式等。

同時(shí)，要清醒地認(rèn)識(shí)到中國作為全球獨(dú)一無二的能源需求仍然增長且與轉(zhuǎn)型并存的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體大國的特殊性。中國的核心利益訴求與目前主流治理框架下各參與者（主要是發(fā)達(dá)國家）的價(jià)值取向存在的差異及程度，需要準(zhǔn)確的評(píng)估。充分認(rèn)識(shí)這些差異的復(fù)雜性和潛在變化，與中外各國的發(fā)展階段差異及應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力與行動(dòng)密切相關(guān)，復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了能源問題本身。

最后，要清醒地認(rèn)識(shí)到能源安全依然是中國參與全球能源治理的核心價(jià)值目標(biāo)，是中國在能源對(duì)外關(guān)系上的“核心利益訴求”。說服中國相信市場可以充分保證常態(tài)下的能源安全并非短期可以見效，仍需要國內(nèi)的市場化改革創(chuàng)造條件。中國的能源安全依然是目標(biāo)導(dǎo)向，即能源供給的經(jīng)濟(jì)、足量、連續(xù)是首要目標(biāo)，而效率、公平等則是第二層次目標(biāo)。也就是說中國需要實(shí)現(xiàn)多元的能源安全，單純通過加入國際機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的主流治理體系或協(xié)調(diào)機(jī)制，并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國在能源領(lǐng)域的“核心利益訴求”。

（一）處理好“一帶一路”能源合作與當(dāng)前主流全球能源治理的沖突與合作

“一帶一路”對(duì)全球能源治理提出了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。例如，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)能源共贏的頂層性包容性利益協(xié)商平臺(tái)、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)能源及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的針對(duì)性專業(yè)化談判平臺(tái)、確保長效能源投資的靈活性競爭協(xié)調(diào)平臺(tái)等。這些對(duì)從“一帶一路”建設(shè)中直接得益的國家而言，是正面的發(fā)展。但是，對(duì)沒有積極參與該戰(zhàn)略的國家而言，其在國際能源和更廣泛領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)地位，相對(duì)會(huì)下降。也就是說“一帶一路”能源合作的推進(jìn)，將凸顯既有全球能源治理的不足。如，覆蓋區(qū)域重合度與參與主體包容性較低，缺乏促進(jìn)能源互聯(lián)互通的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏區(qū)域能源貿(mào)易和投資的便利化制度安排，缺乏保障長效能源投資的金融機(jī)制，缺乏將經(jīng)濟(jì)、政治、能源于一體的頂層對(duì)話機(jī)制。

以歐美日老牌發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為主的西方世界對(duì)“一帶一路”倡議目標(biāo)及能源合作有所保留。他們認(rèn)為須謹(jǐn)慎對(duì)待能源合作，尤其是從優(yōu)勢互補(bǔ)程度（能源供需關(guān)系）、輻射帶動(dòng)作用、地緣政治敏銳性等方面考慮。他們的顧慮包括：對(duì)倡議目標(biāo)的戰(zhàn)略疑慮、對(duì)綠色可持續(xù)實(shí)施的疑慮、對(duì)市場先行項(xiàng)目落地高風(fēng)險(xiǎn)的疑慮等。

在參與“一路一帶”框架的多數(shù)國家中，促進(jìn)境外投資地（國）的能源自我供應(yīng)水平，必須是中資企業(yè)在境外從事能源投資的基礎(chǔ)性邏輯。包括參與“一帶一路”構(gòu)想的國家在內(nèi)，眾多資源國自身依然面臨著不同程度的能源貧困。中資企業(yè)將與之從事能源合作的基本目標(biāo)鎖定為緩解其能源貧困狀況，才能讓相關(guān)國家的社會(huì)相信中國政府所說的“共享”原則不是空話。

也只有將參與緩解投資對(duì)象國的能源貧困、緩解其經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展所需的能源瓶頸放在投資條件談判的突出地位，中資才可以更好地管控境外投資項(xiàng)目的非技術(shù)、非財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與之相關(guān)，中資是否投資某個(gè)境外項(xiàng)目，核心指標(biāo)應(yīng)是其盈利程度，而不是對(duì)中國國內(nèi)能源需求的貢獻(xiàn)。

中東、海灣地區(qū)也在“一帶一路”的范疇之內(nèi)。受歐美發(fā)達(dá)國家石油供應(yīng)來源多樣化戰(zhàn)略和國際石油市場板塊化的影響，過去10年，海灣國家逐漸失去了美國和歐洲第一大石油供應(yīng)來源的地位。而中國經(jīng)濟(jì)的快速增長、石油需求的迅速增加，恰恰為中東北非國家尋求長期穩(wěn)定的石油出口市場提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

就與中東、海灣原油出口國之間的產(chǎn)品貿(mào)易而言，盡快完成中國—海灣合作委員會(huì)（GCC）自由貿(mào)易協(xié)定談判并批準(zhǔn)實(shí)施，將有利于應(yīng)對(duì)原油出口方和進(jìn)口方在貿(mào)易穩(wěn)定性方面的共同關(guān)切。不過，該項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定談判從2004年就開始了，過程并不順利。前景如何尚待觀察。

更為重要的是，中國對(duì)中東國家的經(jīng)濟(jì)外交思維，必須走出如何穩(wěn)定和擴(kuò)大中國從該地區(qū)石油和天然氣進(jìn)口這個(gè)狹窄的議題。其實(shí)，即便是在化石能源領(lǐng)域，上下游合作、裝備和技術(shù)服務(wù)出口等油氣產(chǎn)業(yè)鏈條中的各個(gè)環(huán)節(jié)，也應(yīng)是中國與中東能源關(guān)系的必要內(nèi)容。在與包括中東投資來源互動(dòng)的過程中，中國應(yīng)著眼于如何有利于提高自身石化產(chǎn)品的附加值。

基于中國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)狀況與發(fā)展趨勢（過剩）的需求，對(duì)中東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)外交應(yīng)拓展到促進(jìn)中資參與該地區(qū)各國的新能源、可再生能源工程建設(shè)，海外承包工程市場（鐵路、港口、電站、房建、路橋、市政、電信等）諸多領(lǐng)域。這樣做，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的多元化，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，將是明智的“一帶一路”建設(shè)舉措。

（二）通過提高中資企業(yè)自身的國際政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，增強(qiáng)中國在國際能源治理領(lǐng)域的軟實(shí)力

關(guān)于對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)的表述，一般用“規(guī)避”或者“回避”，但這是不可能做到的。同財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)一樣，政治風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著所有投資項(xiàng)目整個(gè)的過程，需要進(jìn)行日常性管理。對(duì)此，必須有一個(gè)根本性的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變。

基礎(chǔ)設(shè)施投資，不論是新建還是改建，不論是在某一國之內(nèi)還是跨國互聯(lián)互通，都有獨(dú)特的敏感性。原因之一是它往往涉及項(xiàng)目所在地百姓的拆遷、安置、補(bǔ)償，改變當(dāng)?shù)丶扔械纳鷳B(tài)環(huán)境。從電力、電信、公路、鐵路、水利、水電、到生活（工業(yè)）垃圾處理等等，都屬基建。無一不涉及社會(huì)（文化）層面的舒適度。發(fā)展這個(gè)道理的“軟”“硬”程度，是多方磨合的過程；而且磨合是個(gè)持久、反復(fù)的過程。這也是一種正常的現(xiàn)象，與一個(gè)國家對(duì)中國是否友好沒有什么關(guān)系。

雙邊投資保護(hù)條約（BIT），是為了保護(hù)跨國企業(yè)而出現(xiàn)的。中國同140多個(gè)國家之間都簽訂了相關(guān)條約，其中絕大多數(shù)都在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織的條約庫中全文公開。中資企業(yè)應(yīng)該將這些BIT的內(nèi)容融入合同談判。國際間，管理投資風(fēng)險(xiǎn)的法律性安排，還包括避免雙重征稅條約、《紐約公約》和《華盛頓公約》。

中國的企業(yè)必須看到，政府間的外交關(guān)系固然重要，中國政府也不遺余力地增進(jìn)對(duì)外友好關(guān)系；但保護(hù)企業(yè)利益的責(zé)任不在政府，而在企業(yè)的主管部門。對(duì)外投資，即使獲得了項(xiàng)目所在國的領(lǐng)導(dǎo)人支持，但是對(duì)方可選擇的合作伙伴很多，對(duì)方不會(huì)因?yàn)檎g的關(guān)系好，就有義務(wù)保障來自某個(gè)國家的企業(yè)把事情做成功。事實(shí)上，一個(gè)政府優(yōu)先服務(wù)的是其國內(nèi)企業(yè)和個(gè)人的利益。所以，對(duì)企業(yè)而言，友好合作是意愿，更為重要的是自己要拿出一個(gè)辦法來，讓對(duì)方從一開始就明了違約的成本。

同時(shí)，投資來源國政府或者是領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目的重視程度越高，來自這個(gè)國家的企業(yè)輸不起的概率也就越高，國際媒體和非政府組織對(duì)該項(xiàng)目的關(guān)注度也會(huì)更高。因政權(quán)更替而出現(xiàn)的經(jīng)營政策環(huán)境問題，特別是在通過選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的國家里比較普遍；嚴(yán)重的時(shí)候，新上任的政府會(huì)因兌現(xiàn)競選承諾而單方面撕毀合同。這種情況在斯里蘭卡和緬甸都已經(jīng)出現(xiàn)了。

出現(xiàn)這種廣為國內(nèi)外媒體評(píng)說的事件后，中資項(xiàng)目所在國政府也會(huì)因此而損失它的名聲，來自其他國家的外商也會(huì)因中資所受到的待遇而放慢進(jìn)入這些市場的腳步。但從中方投資者利益角度來看，對(duì)方這種名聲損失是暫時(shí)性的。這是因?yàn)橹灰匈Y源就會(huì)有人求他；我國投資方業(yè)已動(dòng)工的項(xiàng)目，很有可能被其他競爭者取代。更為重要的是，能否有效應(yīng)對(duì)一個(gè)“新興市場”或“前沿市場”的種種不確定性，也是所有跨國投資商競爭的領(lǐng)域。從這個(gè)意義上看，我方企業(yè)的損失則是更長久性的。

作為對(duì)策之一，中資企業(yè)要更多地講：去投資就是為了去獲利，這是企業(yè)自保非常重要的一點(diǎn)。中資企業(yè)要為投資地提供能源產(chǎn)品和服務(wù)，提高當(dāng)?shù)氐哪茉垂?yīng)水平。多年來，國內(nèi)關(guān)于為什么要到國外去投資，有很多宏大（實(shí)質(zhì)上超出企業(yè)能力）的論述，國外也有種種評(píng)說（中資出海是為了大國競爭等等）。中資能源企業(yè)因此而被外國視為例外。

其二，管理風(fēng)險(xiǎn)的眾多途徑中，盡職調(diào)查（due diligence）特別重要。這個(gè)概念是從英文翻譯過來的。在英文里，due就是你做職業(yè)判斷所應(yīng)該做的所有的事；diligence是勤勉的意思。但是，在中文力，“盡職”兩個(gè)字很容易被理解為：我把老板交給我的事情做好了，就是盡職了。實(shí)際上，要做的事情除了評(píng)估資金、技術(shù)、市場的需求，還要了解投資所在地的法規(guī)、歷史、人文環(huán)境，項(xiàng)目所在地的各個(gè)級(jí)別的政府歷史上是如何處理外商投資糾紛的，有哪些習(xí)慣的行為等等。有太多國內(nèi)主管沒能預(yù)見的情況，需要在可行性調(diào)研階段摸清楚。

其三，越來越多的“一帶一路”沿線國家參與了一些國際能源治理機(jī)制。比如《采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃》（EITI），其目的是要健全透明度與問責(zé)制。這是一個(gè)得到公司聯(lián)盟、政府、投資商和公民社會(huì)組織支持的自愿行動(dòng)。其中有一個(gè)規(guī)定是：成員國政府有義務(wù)將其外商能礦開采稅收及其支出去向做到透明。當(dāng)一個(gè)國家加入了EITI之后，一些社會(huì)組織或者非政府組織就可以用該國的某項(xiàng)能礦外資項(xiàng)目是否符合EITI條文要求而展開公開問責(zé)。用媒體的話說，就是包括中資在內(nèi)的外資也就“躺著中槍”了。其實(shí)，不論你怎么看這個(gè)現(xiàn)象，它是現(xiàn)實(shí)。

進(jìn)入一個(gè)市場前的調(diào)研工作，應(yīng)以企業(yè)自身團(tuán)隊(duì)為主，參考國際咨詢服務(wù)為輔。游走于不同的國家之間的咨詢服務(wù)公司有局限性。例如，它可能并不了解中方的盲點(diǎn)，它也不是神仙，其分析更多的是基于歷史事件的分析，而不是對(duì)未來的預(yù)測?？傊?，必須自己把前期調(diào)研做全面。

（三）強(qiáng)化在G20框架下，能源治理領(lǐng)域政策性溝通

因?yàn)镚20涉及全球最有影響的經(jīng)濟(jì)體，其成員包括了IEA所沒能包括的國家，G20是改善國際能源治理合適的論壇。成立以來，G20能源工作小組所涵蓋的議題包括成員國間的能源生產(chǎn)和消費(fèi)、溫室氣體、基礎(chǔ)設(shè)施、化石能源的補(bǔ)貼等等。G20也為推進(jìn)全球的金融和經(jīng)濟(jì)改革提供思路。中國在2009年通過G20推動(dòng)的農(nóng)業(yè)能源市場的信息系統(tǒng)，在相關(guān)問題上也有很好的工作成績，從基礎(chǔ)設(shè)施的投資到石油化石燃料補(bǔ)貼的議題，中國的方案受到了其他成員國的支持。

未來，中國可以通過G20這個(gè)平臺(tái)獲得更多國家的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大IEA成員國的目標(biāo)，擴(kuò)大IEA的覆蓋面，而不是另起爐灶，以求為更好地應(yīng)對(duì)油氣供應(yīng)波動(dòng)。

（四）加強(qiáng)與IEA的合作關(guān)系

在2016年，中國在獲得IEA成員地位的路途上邁出了一步，成為“聯(lián)系國”。這個(gè)“頭銜”是新任IEA秘書長的創(chuàng)舉，因?yàn)橹袊€不是OECD的成員，美國、日本等主要IEA成員國在加強(qiáng)與中國的關(guān)系方面也持保留態(tài)度。在“聯(lián)系國”的安排下，中國與IEA之間互相通報(bào)一些重大的活動(dòng)，決策層和學(xué)術(shù)研討的交流越來越常態(tài)化。通過這個(gè)聯(lián)系國安排，擴(kuò)大盡可能多的中國政府內(nèi)涉及的能源部門，以及能源企業(yè)了解IEA，也讓IEA了解自己，以求建立互信。

參考挪威與IEA互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與IEA的合作關(guān)系。從歷史先例看，有效地參與IEA不見得一定要簽IEA的條約。挪威堅(jiān)持自己的油氣國有化政策，這與IEA所推動(dòng)的去國有化、私有化在理念上相反?；陬愃频脑?，挪威沒有簽IEA的條約，所以它不是正式的IEA，但是它與IEA有一個(gè)具體的伙伴合作協(xié)議，挪威也遵守IEA的能源儲(chǔ)備等安全規(guī)則。資料來源：https：//www.iea.org/countries/membercountries/norway/。

IEA對(duì)中國的要求之一是能源數(shù)據(jù)透明（包括提前與IEA分享）?？梢宰?年的計(jì)劃，中國把這個(gè)數(shù)據(jù)做得更加的透明，IEA和成員國也需要對(duì)中國的要求做出一些讓步。中方建議在北京或上海設(shè)立IEA的亞洲辦事處，這樣可以加強(qiáng)中國政府和IEA的聯(lián)系。其實(shí)，IEA不僅僅是限于OECD的機(jī)構(gòu)，包括具體做一些試點(diǎn)的項(xiàng)目，建立市場改革。在中國做一些試點(diǎn)，IEA能夠參與一些與中國官方的具體合作，建立緊密合作關(guān)系，包括在省級(jí)層面做一些事情。這些倡議應(yīng)該會(huì)得到IEA的歡迎，因?yàn)镮EA也在尋求擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，包括對(duì)中國電力市場改革的了解和分析貢獻(xiàn)。

總而言之，盡管 G20“務(wù)虛”、IEA“務(wù)實(shí)”，二者目前并不在同一層級(jí)，或沒有實(shí)質(zhì)上的競合關(guān)系，但是二者都具有全球能源治理的“基因”，已在引領(lǐng)全球社會(huì)發(fā)展、能源安全領(lǐng)域展現(xiàn)出不同的領(lǐng)導(dǎo)力。中方應(yīng)通過提高實(shí)質(zhì)性參與這兩個(gè)機(jī)制的途徑，來實(shí)現(xiàn)提高自己在國際能源治理領(lǐng)域政策溝通的愿景。

責(zé)任編輯：谷岳