西漢刺史制度的形成及其特征

張文淵

[摘要]西漢刺史制度是中央政府對(duì)地方官員進(jìn)行監(jiān)察的主要手段之一，是中國(guó)古代監(jiān)察史上的一大創(chuàng)舉，是中國(guó)古代監(jiān)察制度中的重要組成部分。它在維護(hù)中央權(quán)威、加強(qiáng)中央對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督方面發(fā)揮了積極的作用。就形成過(guò)程而言，西漢刺史制度大致經(jīng)歷了這幾個(gè)階段：孕育階段——高祖到惠帝時(shí)期；確立階段——文帝到景帝時(shí)期；成熟階段——武帝時(shí)期；異化階段——成帝到哀帝時(shí)期。刺史制度的建立對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察制度產(chǎn)生了極為重要的影響。

[關(guān)鍵詞]漢代；監(jiān)察；刺史制度

[中圖分類號(hào)]K234 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-3541（2018）05-0110-04

中華民族在數(shù)千年悠久的歷史長(zhǎng)河中，創(chuàng)造了極為完備與豐富的政治制度和國(guó)家治理方式，形成了一整套規(guī)范嚴(yán)密的地方巡視監(jiān)察管理體系，在維護(hù)中央政府權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督方面都發(fā)揮了重要作用。刺史作為中國(guó)古代政治制度中獨(dú)具特色的一部分，是監(jiān)察制度的一種重要形式。所謂刺，是檢核問(wèn)事之意即監(jiān)察，刺史制度就是中央對(duì)地方進(jìn)行巡視監(jiān)察的一種制度。

刺史制度是西漢統(tǒng)治者在總結(jié)秦御史監(jiān)郡、漢初丞相史出刺基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，經(jīng)歷了孕育、確立、成熟和變異幾個(gè)階段，與西漢的政治休戚相關(guān)。研究西漢刺史制度的形成及其特點(diǎn)，不僅可以厘清中國(guó)監(jiān)察制度的歷史演變，而且對(duì)當(dāng)代社也能提供一定的歷史借鑒意義。

一、刺史制度的孕育階段：高祖到惠帝時(shí)期

中國(guó)是世界上最早建立和完善監(jiān)察制度的國(guó)家之一，早在堯舜時(shí)期，就有了巡守制，據(jù)《尚書(shū)》記載，天子每過(guò)幾年都要率領(lǐng)百官巡視四方，“五載一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明試以功，車服以庸”[1]（pp.50-51）?！抖Y記》的記載更詳細(xì)：“天子五年一巡守。歲二月，東巡守，至于岱宗。……五月南巡守，至于南岳?！嗽挛餮彩?，至于西岳?！幸辉卤毖彩?，至于北岳。”[2]（pp.360-363）對(duì)于什么是“巡狩”，先秦著名思想家孟子對(duì)此作了這樣的解釋：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡守也?！盵3]（p.31）夏、商、周繼承了堯舜時(shí)期的天子巡狩制度，《史記》中就有關(guān)于周武王巡狩的記載：“（武王）乃罷兵西歸。行狩，記政事，作《武成》。”[4]（p.126）殷周時(shí)期除了天子的巡狩之外，還設(shè)置了“受命于王”的“方伯”，“千里之外設(shè)方伯”[2]（p.348），用以對(duì)“外服諸侯”的監(jiān)管。

公元前221年，秦始皇完成了統(tǒng)一中國(guó)的大業(yè)，建立起中國(guó)歷史上第一個(gè)中央集權(quán)的封建制國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了中華民族歷史上第一次大一統(tǒng)。帝國(guó)統(tǒng)一之后，為了避免出現(xiàn)周朝分封制所產(chǎn)生的“后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐”[4]（p.239）等弊端，秦始皇實(shí)行了“廢封建，立郡縣”的制度，把天下分為36郡，郡守出鎮(zhèn)地方。為防止地方坐大，出現(xiàn)尾大不掉的局面，秦始皇創(chuàng)立了御史監(jiān)郡制度，“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡”[5]（p.741），在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置了以御史大夫?yàn)槭椎谋O(jiān)察機(jī)構(gòu)，御史大夫“銀印青綬，掌副丞相”，由御史大夫派遣御史監(jiān)察地方官員。

漢帝國(guó)建立初期，百?gòu)U待興的社會(huì)現(xiàn)狀，讓高祖劉邦一度取消了監(jiān)御史制度。史書(shū)記載：“漢興，接秦之弊，諸侯并起，民失作業(yè)，而大饑饉?！盵5]（p.1127）乃至“人相食，死者過(guò)半”[5]（p.1127）?；实墼谌珖?guó)范圍內(nèi)竟然找不到相同顏色的四匹馬：“天下既定，民亡蓋藏，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”[5]（p.1127）為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，漢統(tǒng)治者在黃老道家思想的指導(dǎo)下，實(shí)行休養(yǎng)生息的政策，減少對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)，以增強(qiáng)地方的積極性和主動(dòng)性。此外，漢初地方官員的特殊出身，也是劉邦取消監(jiān)御史制度的重要原因，劉邦相信他能夠駕馭手下這批兄弟，因此，漢高祖取消了秦國(guó)的御史監(jiān)察制度。

劉邦之后，隨著時(shí)間的推移，地方政府的權(quán)限越來(lái)越大，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了中央對(duì)地方的統(tǒng)治。文帝時(shí)期，中央政府開(kāi)始著手解決這一問(wèn)題，《漢官六種》：“惠帝三年，相國(guó)奏遣御史監(jiān)三輔、郡?！盵6]（p.88）武帝初元年，左內(nèi)史為左馮翊，主爵都尉；右內(nèi)史為右扶風(fēng)、京兆尹，治京師，以為“三輔”，而“郡”則是指地方政府。據(jù)據(jù)史料記載，御史的權(quán)限，涉及司法、民事糾紛、稅收、政績(jī)等各個(gè)方面，共有九條，“詞訟、盜賊，鑄偽錢(qián)、獄不直、搖賦不平、吏不廉、苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當(dāng)服，凡九條”[7]（p.1231）。由于御史權(quán)限過(guò)寬，容易干預(yù)地方政務(wù)，于是朝廷制定了具有針對(duì)性的法令，如“監(jiān)者二歲更，常以中月奏事”[6]（p.88），即御史不是終身制，而是每?jī)赡贻啌Q一次的更替制度，并且還規(guī)定御史必須在固定的時(shí)間，向漢中央詳細(xì)陳述工作情況。

然而，在實(shí)踐中還是出現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如，御史與郡守相互勾結(jié)、共同犯法，魚(yú)肉百姓，“吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行權(quán)相放，治不平正，處官不良，細(xì)民不通，下失其職”[6]（p.40）。除此之外，就監(jiān)察制度本身來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的“御史監(jiān)郡”制度還存在一個(gè)缺陷，即遣史所監(jiān)察的對(duì)象主要是京師及地方政府的官員，各諸侯王卻不在監(jiān)察范圍之內(nèi)。就當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境而言，對(duì)中央威脅最大的卻是這些諸侯王國(guó)，在這種形勢(shì)之下，一種新的監(jiān)察形式呼之欲出。

二、刺史制度確立階段：文帝到景帝時(shí)期

文帝時(shí)期，除了監(jiān)御史與郡守官員相互勾結(jié)作奸犯科外，諸侯王國(guó)因缺乏監(jiān)督進(jìn)而坐大則是更大的政治難題。對(duì)于諸侯王國(guó)的問(wèn)題，其實(shí)西漢初年朝廷在分封諸侯時(shí)，即對(duì)諸侯的權(quán)力采取了一些相應(yīng)的限制措施，“帝子為王，王國(guó)置太傅、相、中尉各一人，秩二千石，以輔王……相、中尉、傅不得與國(guó)政、輔王而已”[6]（p.80）。由于設(shè)置傅、相的主要目的是輔佐諸侯王，所以，這種手段不僅沒(méi)有對(duì)諸侯王形成有效監(jiān)督，反而激發(fā)了朝廷與王國(guó)之間的矛盾。比如，有些諸侯不把太傅、丞相放在眼里，并通過(guò)各種辦法排擠他們，對(duì)于這種情況，做過(guò)太傅的賈誼說(shuō)：“大國(guó)之王幼弱未壯，漢之所置傅相方握其事。數(shù)年之后，諸侯之王大抵皆冠，血?dú)夥絼?，漢之傅相稱病而賜罷，彼自丞尉以上偏置私人。”[5]（p.2233）為了擺脫漢中央的控制，他們?cè)谕鯂?guó)內(nèi)安插親信，培養(yǎng)自己的政治勢(shì)力，其后果是“此時(shí)而欲為治安，雖堯舜不治”[5]（p.2233）。有些諸侯還誣陷甚至殺害太傅、丞相，據(jù)史書(shū)記載：“王戊稍淫暴……景帝之三年也，削書(shū)到，遂應(yīng)吳王反。其相張尚、太傅趙夷吾諫，不聽(tīng)。遂殺尚、夷吾，起兵會(huì)吳西攻梁。”[5]（p.1924）嚴(yán)重影響了朝廷的權(quán)威。

漢中央為了加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管，文帝和他的大臣們創(chuàng)建了刺史制度，“文帝十三年以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺并督監(jiān)察御史”[8]（p.884）。對(duì)此，有些學(xué)者認(rèn)為，這是刺史制度正式創(chuàng)立的證據(jù)[9]（p.10）。從材料中可以看出，與惠帝時(shí)期的監(jiān)御史制度相比，文帝時(shí)期的刺史制度有兩大優(yōu)點(diǎn)：一是朝廷從制度上加大了對(duì)監(jiān)察官員的掌控，此時(shí)的刺史不僅僅可以對(duì)郡國(guó)進(jìn)行監(jiān)察，同時(shí)還對(duì)監(jiān)御史進(jìn)行監(jiān)督，雖然權(quán)限很大，然他們只是中央臨時(shí)委派的監(jiān)察官員，“丞相遣使分刺州，不常置”[5]（p.741）。只在固定的時(shí)間去部州巡檢問(wèn)事，“刺史常以秋分行部，御史為駕四封乘傳”[6]（p.36）。這在很大程度了有力地避免了監(jiān)察官員與地方官僚相互勾結(jié)的可能。此外，漢中央為了防止刺史的權(quán)力過(guò)大，就把刺史的秩級(jí)設(shè)為六百石，“丞相初置員吏十五人，皆六百石”[6]（p.36）。二是劃分區(qū)域進(jìn)行監(jiān)察。為了便于對(duì)郡國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)察，漢文帝把天下分為九州，郡國(guó)都屬于九州的范圍，實(shí)行郡國(guó)同刺，“東曹九人，出督州為刺史”[6]（p.36）。這種把刺史秩級(jí)設(shè)為六百石，郡國(guó)并刺的制度一直延續(xù)至西漢末年。

三、刺史制度成熟階段：武帝到宣帝時(shí)期

武帝時(shí)期是刺史制度的成熟階段，以武帝廢除監(jiān)御史為標(biāo)志。漢帝國(guó)自高祖實(shí)行休養(yǎng)生息的政策以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，整個(gè)國(guó)家已經(jīng)非常富裕，“民則人給家足，都鄙廩庚皆滿，而府庫(kù)余貨財(cái)?！薄疤珎}(cāng)之粟陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食”[4]（p.1420）。這為漢武帝進(jìn)行大刀闊斧的政治改革奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。政治上，自漢武帝實(shí)行“推恩令”等措施后，雖然消除了諸侯王國(guó)對(duì)中央政府的威脅，但是，并沒(méi)有解決地方官員作奸犯科的問(wèn)題，“天下郡太守多為奸利”[4]（p.2781），“吏民益輕犯法，盜賊滋起”[5]（p.3662）。為了加強(qiáng)中央對(duì)郡國(guó)的有效監(jiān)察，元封元年（公元前110年），漢武帝劉徹廢除了實(shí)施近百年的御史監(jiān)郡制度，“御史止不復(fù)監(jiān)”[6]（p.72），并對(duì)全國(guó)的州部重新進(jìn)行了劃分，將漢文帝時(shí)期的九個(gè)州增加至十三個(gè)，“元封五年，初分刺史部十三州”[6]（p.38）。每州派部刺史一個(gè)，負(fù)責(zé)這一州的監(jiān)察事務(wù)，“孝武元封四年始，御史丞相之遷部刺史十三人，乘驛奏事”[6]（p.150）。無(wú)論是郡縣，還是諸侯國(guó)，都在這十三個(gè)州部范圍內(nèi)，統(tǒng)統(tǒng)由刺史監(jiān)察。

武帝時(shí)期的刺史制度與文帝時(shí)期監(jiān)、刺并行的監(jiān)察制度相比，有其明顯優(yōu)勢(shì)。比如，監(jiān)察的對(duì)象與范圍非常明確，文帝時(shí)期九條比較寬泛，而武帝時(shí)期就變成了更有針對(duì)性的六條：“刺史班宣，周行郡國(guó)。省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問(wèn)事?！盵5]（p.742）正如范文瀾先生所說(shuō)：“漢武帝又設(shè)刺史官，按六條考察政事，第一條考察豪強(qiáng)，其余五條考察郡守。六條外還有不成文的一條，就是考察國(guó)王。有罪狀便奏聞，不法的國(guó)王因此受到懲罰。”[10]（p.45）此外，武帝改進(jìn)了刺史屬于臨委派官員的性質(zhì)，設(shè)置了固定的場(chǎng)所，“有常治所”[5]（p.38）?！敖恢荽淌罚瑵h武帝元鼎六年，開(kāi)百越，交趾刺史治龍編，蒼梧廣信縣”[11]（p.1204）。對(duì)于文帝時(shí)期刺史秩級(jí)為“六百石”但可以監(jiān)察“二千石”官員的優(yōu)點(diǎn)，武帝不僅很好繼承，還在此基礎(chǔ)上予以發(fā)展。如武帝專門(mén)設(shè)置了丞相司直一職，“御史中丞督司隸，司隸督司直，司直督刺史二千石以下至墨緩”[6]（p.73）。丞相司直這一職務(wù)除了輔佐丞相糾察不法官員之外，也便于對(duì)刺史的管治。

昭、宣帝時(shí)期，由于朝廷承襲武帝時(shí)期的刺史制度，這一時(shí)期的地方政府得到了有效治理，涌現(xiàn)出一批有名的刺史，如揚(yáng)州刺史黃霸，在任職刺史的幾年中，政績(jī)斐然，受到宣帝稱贊，“三歲，宣帝下詔曰：‘制詔御史，其以賢良高第揚(yáng)州刺史霸為穎川太守，秩比二千石，居官賜車蓋，特高一丈，別駕主簿車，堤油屏泥于軾前，以彰有德”[5]（p.3629）。后來(lái)此人位列三公。據(jù)此可以推斷，這種刺史制度對(duì)昭、宣時(shí)期的國(guó)家治理有積極作用。四、刺史制度異化階段：成帝到哀帝時(shí)期

西漢末年，外戚專權(quán)，皇權(quán)式微，加上地方豪強(qiáng)與中央官員相互勾結(jié)，作為中央監(jiān)察地方的刺史制度也慢慢被異化，主要表現(xiàn)在以下方面：

首先，刺史地位變得尊貴。刺史制度創(chuàng)建之初，漢中央為了限制監(jiān)察官員的權(quán)力，故把他們的秩級(jí)設(shè)得較低。成帝綏和元年（公元前8年），有些官員認(rèn)為，這種以卑臨尊的監(jiān)察形式不符合古制，需要提高其地位，“《春秋》之義，用貴治賤，不以卑臨尊”[5]（p.3406），因?yàn)椤按淌肺幌麓蠓?，而臨二千石，輕重不相準(zhǔn)，失位次之序”[5]（p.3406）。在這種情況下，當(dāng)時(shí)的大司空何武、丞相翟方進(jìn)：“請(qǐng)求罷刺史，置州牧，以應(yīng)古制”[5]（p.3406）。請(qǐng)求得到了成帝的批準(zhǔn)，于是“罷刺史，更置州牧，秩二千石?！盵5]（p.3406）刺史由下大夫搖身變?yōu)槲淮尉徘涞母吖?。三年之后，即哀帝建平二年（公元?年），由于受到朱博等人的強(qiáng)烈反對(duì)，皇帝“罷州牧，復(fù)刺史”[5]（p.339）。但幾年之后，到了哀帝元壽二年（公元前1年），刺史又改為州牧。

其次，刺史權(quán)限變大。無(wú)論是九條問(wèn)事，還是六條問(wèn)事，刺史都嚴(yán)格按照律令規(guī)定行事，然而，到了西漢晚期，刺史的權(quán)限越來(lái)越大。有些刺史不僅監(jiān)察郡國(guó)，而且還對(duì)地方的政務(wù)指手畫(huà)腳，“部刺史奉使典州，督察郡國(guó)，吏民安寧”[5]（p.3406）；不僅能決定所監(jiān)察地區(qū)官員的升降，“今部刺史，居牧伯之位，乘一州之統(tǒng)，選第大吏，所薦者高至九卿，所惡立退，任職重大”[5]（p.3406）。而且還掌握著地方官員的生殺大權(quán)，據(jù)史書(shū)記載，朱博當(dāng)刺史的時(shí)候，因“老從事教民聚眾”[5]（p.3399）之罪而殺之。

刺史制度在西漢晚期已經(jīng)異化，這種異化是隨著刺史地位的提高和權(quán)力的擴(kuò)大而轉(zhuǎn)變的，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程也是中央派出的監(jiān)察官向地方官轉(zhuǎn)化的過(guò)程[12]（p.115）。五、西漢刺史制度的特征

武帝時(shí)期，由于刺史制度的完善，刺史監(jiān)郡國(guó)的模式得以在比較平穩(wěn)的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。成、哀帝以后，雖然刺史制度慢慢異化，但這種以中央派出監(jiān)察官監(jiān)督地方官員的模式卻為歷代統(tǒng)治者所效仿，從政治史的角度來(lái)說(shuō)，是西漢刺史制度的延續(xù)。從這個(gè)意義上講，西漢刺史制度是成功的，與其他監(jiān)察制度相比，有以下幾個(gè)主要特征。

首先，治所從無(wú)到有。所謂的治所，“刺史所止理事處”[5]（p.3399）。文帝到武帝初期，刺史是沒(méi)有固定治所的，所以，采取“秋分行部”。到了武帝元封五年（公元前106年），“刺史假印緩，有常治所”?！坝远R長(zhǎng)吏者，使者行部還，詣治所”[5]（p.3399）。“永遷涼州刺史，奏事京師訖，當(dāng)之部”[5]（p.3458）。這樣，刺史就由臨時(shí)派出的監(jiān)察官，變?yōu)槌Ｗ⌒缘闹醒氡O(jiān)察派出機(jī)構(gòu)[9]（p.12）。

其次，監(jiān)察范圍明確。漢初監(jiān)御史采用的是“察辭詔凡九條”，到了武帝“御史止不復(fù)監(jiān)”的時(shí)候，監(jiān)察范圍則變?yōu)榱鶙l[5]（p.742）。刺史在監(jiān)察官員的時(shí)候，只能質(zhì)詢六條所規(guī)定的內(nèi)容，不能超出其范圍。如朱博任刺史時(shí)，有人向他揭發(fā)當(dāng)?shù)爻形居袉?wèn)題，而他則以丞尉不在自己的管轄權(quán)限之內(nèi)為由，拒絕辦理這個(gè)案子，并讓百姓去找別的部門(mén)來(lái)解決這個(gè)丞尉的問(wèn)題，“民欲言丞尉者，刺史不察黃緩，各自詣郡[5]（p.3399）。

最后，監(jiān)察方式以輕御重。從文帝“遣丞相史出刺”，到成帝“罷刺史，更置州牧”前，刺史都是六百石的官員，但權(quán)限很大，能監(jiān)察“二千石以下至墨緩”的官員。這種以輕御重的特點(diǎn)，既有利于中央對(duì)刺史的控制，又可以對(duì)地方官員形成有力的震懾，是一套非常有效的監(jiān)察制度。難怪顧炎武讀到這段歷史時(shí)，給予“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也”[13]（p.529）的評(píng)價(jià)；錢(qián)穆在《中國(guó)歷代政治得失》中也指出：“（刺史）惟其官小，所以敢說(shuō)敢講，無(wú)所避忌”[14]（p.10）?？傊?，無(wú)論歷史如何變遷，無(wú)論朝代怎么更替，以西漢刺史制度為核心的監(jiān)察制度一直被后世所沿用。

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