撬動農民最大財產權農村產權盤活五步曲

黃偉君

黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，提出“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。” 2018年中央一號文件也明確要求：“推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場?！睘槲覈斍罢谶M行的農村集體產權制度改革強化了頂層設計，注入了強大動力。

新中國成立后，我國的農村集體經濟模式是通過土改、農業(yè)合作化、人民公社化，再經過家庭承包，逐步形成的。迄今為止，農村集體產權制度雖然有較大的改變，但總體而言，所謂農民持有農村產權的財產權益還難以有效實現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制亟待健全①。作為農民最大的財產權，農村產權的盤活，對于增加農民財產性收益，撬動農村金融市場，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村振興具有重大意義。

1 確權頒證是前提

產權制度是社會主義市場經濟的基石。逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度是當前農村改革的首要目標②。通過確實權、頒鐵證，科學確認農村集體經濟組織成員身份，明確集體所有產權關系，維護農民合法權利。這涉及億萬農民的切身利益，是事關這一輪農村改革成敗的基礎性工作。2013年中央一號文件就提出，要全面開展農村土地確權登記頒證工作，并用5年時間基本完成這項任務。

通過幾年的努力，各地農田、林地、集體股權、農房和宅基地等各類集體產權確權進度很快，但也暴露出許多問題：一是工作進度不一致，整體上東部地區(qū)快，中西部慢，土地承包經營權快，其他產權確權慢；二是工作標準不統(tǒng)一，衛(wèi)星地圖使用比例、現(xiàn)場定點采集精度、入庫數(shù)據口徑等指標存在差異，準確率不高，浙江、江蘇等部分工作靠前的地區(qū)還出現(xiàn)了返工的現(xiàn)象；三是數(shù)據成果管理和運用不到位，各類農村產權信息沒有納入不動產部門管理，統(tǒng)一的不動產數(shù)據庫還沒有形成，確權數(shù)據信息化程度很低，網絡系統(tǒng)查詢還十分不便，有關各方數(shù)據共享、互聯(lián)互通程度還很低。這些都是當前農村集體產權確權過程中必須加快突破的重點問題。

2 流轉交易是基礎

引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展，事關農村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，有利于提高農村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農業(yè)現(xiàn)代化③。當前，城鄉(xiāng)融合進一步加快，城鄉(xiāng)要素平等交換的訴求越來越強烈，農村各類資源要素流動不暢的矛盾日益突出，建立公開透明、規(guī)范有序、流轉順暢、互聯(lián)互通的農村產權流轉交易市場勢在必行。

浙江麗水從2014年開始探索構建農村產權流轉交易服務體系，實行市場建設和運營財政補貼相結合，建成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級的“1+10+172”的農村產權交易平臺體系，培育經紀人212人，聘請專家224人，全市農村產權交易實行統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一網絡操作、統(tǒng)一平臺建設的“五統(tǒng)一”管理模式。在農村產權完成流轉交易的同時，農民可憑農村產權交易鑒證書，獲得評估、過戶、擔保、融資等配套服務，真正實現(xiàn)資源變資產、資產變資本、資本變資金。四年來，麗水全市實現(xiàn)農村產權公開交易2873宗，交易金額4.16億元，涉及土地承包經營權、林權、農房、集體物業(yè)等，帶動農村產權直接抵押融資1.16億元。

3 金融配套是核心

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題。目前我國農村集體資產總量規(guī)模龐大，全國農村集體經濟組織賬面資產總額（不含西藏）2.86萬億元，村均493.6萬元，其中：東部地區(qū)資產總額2.16萬億元，占資產總額的75.5%，村均929.5萬元④。而農民手中的農村產權，價值量則大得多。巨大的資產寶庫，如果不盤活整合，就難以發(fā)揮應有的作用。

當前，國家支農體系相對薄弱，農村金融服務水平低下，農業(yè)信貸擔保體系不健全，農村信用建設進度緩慢，農村金融改革發(fā)展的任務十分艱巨。要加快制定金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核獎勵辦法，設立專項引導資金，鼓勵支持農村產權直接抵押融資。強化金融服務方式創(chuàng)新，因地制宜開發(fā)一些適合“三農”領域的金融產品，加大中長期信貸支持。針對目前農村產權處置還存在一些政策瓶頸、金融機構進入有所顧慮的問題，大力發(fā)展涉農擔保體系顯得尤為重要。2015年以來，浙江安吉借助政策風險金1000萬元，開展中央財政支持農民合作社創(chuàng)新試點，成立兩山農林合作社聯(lián)合社，注冊資金2000萬元。探索政府、農商行、聯(lián)合社三方5：3：2的風險共擔防控機制，通過開展融資擔保、資金互助、農業(yè)產業(yè)化服務等業(yè)務，在解決涉農企業(yè)融資擔保難、融資費用貴、短期資金周轉互助等方面取得突破。三年來，共為社員辦理擔保業(yè)務185筆，金額1.71億元；為社員解決擔保難的同時，節(jié)約利息支出達350余萬元；為300余家社員提供短融及資金互助業(yè)務，金額達7億元，為社員節(jié)約資金成本500余萬元。

4 處置收儲是保障

總的來看，農村產權制度改革進程是按照“確權—賦權—活權”三步循序漸進的，活權用權是當前的重點。從目前各地實踐來看，農村產權進入流通和融資擔保環(huán)節(jié)后，一旦發(fā)生金融風險，普遍面臨難以有效處置的窘境，存在較大的金融隱患，因此，必須構建相應的農村產權處置收儲機制。

農村產權處置主要是通過農村產權交易市場，實現(xiàn)產權的再流轉。當前重點要完善信息發(fā)布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資為一體的交易服務體系，推進交易信息平臺和產權登記備案平臺聯(lián)網一體化，實現(xiàn)數(shù)據共享、互聯(lián)互通。收儲機制可結合當前供銷社“三位一體”改革，探索成立市、縣兩級農合聯(lián)資產經營公司，及時收儲農村產權抵押產生的不良貸款資產，進一步促進農村金融和農村產權制度改革工作的良性循環(huán)。司法機構應為推進農村產權抵押貸款業(yè)務工作提供司法保障，建立健全訴訟便民機制。開通“訴訟綠色通道”，規(guī)范并擴大簡易程序的適用。凡是以農村產權作為貸款主要擔保方式的借貸糾紛案件，只要事實清楚、權利義務明確，能夠適用簡易程序的，原則上都適用簡易程序進行審理。

5 完善政策是關鍵

當前，現(xiàn)行政策、法規(guī)對農村產權進入流通市場和融資渠道還有諸多限制，《城市房地產管理法》、《土地管理法》等法律明確規(guī)定，農村宅基地只能在以村組為單位的農村組織內部成員之間轉讓，流通性極小，價值難以被有效體現(xiàn)，農民在自己的集體土地上除了居住權外，土地的轉讓權、發(fā)展權和保障權都被嚴格限制?！段餀喾ā返?28條、第133條對通過家庭承包方式和通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農村集體土地規(guī)定了不同的流轉方式，但只有后者可以通過抵押的方式進行流轉。《擔保法》第184條第二款明確規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。因此，從現(xiàn)行法律條文規(guī)定來看，實踐中創(chuàng)新的以家庭承包方式所取得的土地承包經營權、林權、農房流轉和抵押都存在較大的法律風險。

今年中央一號文件明確加快土地管理法修改，完善農村土地利用管理政策體系。扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權⑤。與此同時，針對《物權法》、《擔保法》等法律法規(guī)相關的條款也必須要相應進行修改。

（作者為浙江省麗水市農業(yè)投資發(fā)展有限公司副總經理）

參考文獻：

①《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018.1.2.

②韓長賦，全國農村集體產權制度改革試點工作會議，成都，2017.6.9.

③《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號），2014.9.

④張紅宇，縣級綜合體制改革暨威縣創(chuàng)新實踐高層研討會，山東威海，2017.6.

⑤《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018.1.2.