地方智庫與政府溝通不暢的原因及對策

張會恒 石旭齋 劉士棟

摘要：[目的/意義]智庫與政府溝通不暢、體內循環(huán)多、成果轉化少是制約智庫建設的重要因素，解決這一問題能夠有力促進中國特色新型智庫建設水平的提升。[方法/過程]本文主要采用深度訪談法和經驗總結法，對黨委政府政研室、黨校、社科院、高校智庫、民間智庫進行座談和電話訪談加以研究分析。[結果/結論]通過分析發(fā)現(xiàn)，溝通問題、溝通載體、溝通渠道、溝通語言和溝通人員5個因素導致了智庫與政府溝通不暢，相應提出解決問題的5點對策建議。

關鍵詞：決策咨詢 溝通渠道 溝通不暢 智庫聯(lián)盟

分類號：C932.6

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.05.07

1 引言

自從2013 年習近平主席提出要建設“中國特色新型智庫”后，中國特色新型智庫在政府的許多重大政策決定中發(fā)揮著越來越大的作用。然而，由于諸多原因，仍然存在著“智庫與政府溝通不暢、體內循環(huán)多、成果轉化少”的問題，這一現(xiàn)象受到學、政兩界的廣泛關注。為此，我們走訪了安徽省省委政研室、省政府經濟發(fā)展研究中心等政府智庫，以及省發(fā)改委的經濟研究院、省經信委的工業(yè)與信息化研究院、省現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展研究中心等行業(yè)智庫和民間智庫。同時，我們還通過訪問、會議交流和電話訪談等途徑訪談了省內外高校智庫和社科院及黨校智庫，通過調研，得出以下原因分析及對策建議。

2 問題與原因

智庫與政府溝通機制的良好運作是增強智庫政策轉化力的根本途徑。然而，在智庫與政府溝通過程中，卻存在以下5個方面的問題，制約了溝通機制的構建。

2.1 溝通“問題”存有偏差導致的智庫成果體內循環(huán)多、政策轉化少

智庫與政府的溝通始于問題，智庫針對黨委政府所關切問題進行研究。一方面，由于部分地方黨政層面對決策咨詢重要性認識不足，例如，某社會智庫主動向某省政府廳局提出自費就其系統(tǒng)內普遍存在的某一問題進行調研分析并提出解決方案，被以“擾亂工作”為由拒絕；對智庫建設的推動還停留在宏觀政策層面，缺少支持智庫發(fā)展的關鍵性、實質性舉措，這些使得決策咨詢的需求不旺，對需要解決的“問題”和智庫溝通的少。另一面，由于智庫與現(xiàn)有的科研機構運行體系不兼容，在成果評價體系等方面不接軌[1]，智庫主動和黨政部門溝通“問題”的能力和愿望不足，從而導致智庫和政府就需要解決的重大問題在認識上存在偏差，智庫往往尋找不到“真”問題[2]。政府常常依靠熟人和圈子找決策咨詢專家，智庫依靠自身有限信息來滿足黨委政府的決策需求，雙方之間存在信息不對稱、供需不匹配、產品不對路等問題。從而導致智庫成果體內循環(huán)多、政策轉化少。某省經濟發(fā)展研究中心部門負責人抱怨，他們很多花費數萬元進行調研寫出的研究報告，或遞送不到領導手中或得不到批示而束之高閣。其他非政府背景的智庫成果的轉化率更可想而知了。因此，構建智庫與政府溝通機制的首要任務就是要保持兩者關注點的一致性，以此協(xié)調供求偏差。

2.2 溝通“載體”質量不高導致政府與智庫間互不信任的惡性循環(huán)

智庫與黨委政府能夠良好溝通的關鍵是智庫成果質量的高低。但是，目前智庫成果總體質量不高。追逐熱點、淺嘗輒止的多，系統(tǒng)研究、深入分析的少；依據二手資料的經驗性研究多，依據翔實一手資料的規(guī)范性研究少；針對當前政策的闡釋性成果多，針對未來趨勢的引領性成果少。智庫成果質量取決于智庫研究隊伍的數量和質量、研究經費的充裕度和來源渠道以及智庫的運行機制和評價機制等。但是，在當前傳統(tǒng)的學術研究機構向新型智庫轉型的過程中，以上問題都沒有得到很好的解決。比如智庫人員專職的少、兼職的多，行政人員偏少、研究人員偏多；評價制度中，激勵學術研究的政策多、激勵應用研究的政策少；參與學術會議多、參與黨委政府活動的機會少等，這些導致智庫研究成果過于理想化、可行性低、針對性不夠，也會逐步形成黨委政府對智庫建言議政的能力產生不信任感的局面，從而導致成果轉化少。反過來，智庫人員因成果很少被采納或政府課題結項時往往被“批評”，而更愿意做學術課題（出版學術論文和專著就能順利結項），不愿做政府的課題，也不愿主動和政府部門溝通，從而形成惡性循環(huán)。比如，本人所在的智庫近兩年被省部級以上領導批示或內參選用的30余篇政策建議中，大多是圍繞精準扶貧、生態(tài)建設、金融風險等國家關注的重大問題在本省落實中出現(xiàn)的問題及解決辦法，以及圍繞本省區(qū)域發(fā)展，產業(yè)成長等方面的重大發(fā)展戰(zhàn)略而在充分調研的基礎之上撰寫的。建議報告找到了“真問題”，而且作者集中在少數智庫人員身上，說明形成了良性互動；但是我們大多政策建議或因找到的是“偽問題”，或因語言表述等問題而得不到采納，從而形成黨政領導或黨委政府部門對智庫的偏見，以及智庫人員對黨政部門不采納的不理解或抱怨，從而形成雙方互動的惡性循環(huán)。

2.3 溝通“渠道”不足導致政府“問題下達”和智庫“建議上達”阻梗

智庫與決策機構之間的溝通有兩種方式，即直接的雙向溝通與間接的單向溝通。當前，大多數智庫與決策機構之間的溝通是間接的單向溝通，即主要通過建立多渠道、多形式、多載體的智庫成果信息報送和傳播機制，充分利用新媒體和新聞發(fā)布會、座談會、論證會、智庫論壇、藍皮書等多形式和載體進行智庫成果宣傳、推介，打造應用對策研究的知名品牌，增強智庫成果的政策影響力。而對問題信息的獲取，一方面智庫缺少專門的“問題”收集分析人員和成果轉化推送人員；另一方面智庫專職研究人員積極主動從各種官方渠道整理、分析“問題”以及成果推廣的動力和精力也不足，導致當前很多智庫研究“問題”的獲取和研究成果的推送遇到阻梗。目前存在的不少智庫產品與黨政需求的匹配度不高，存在優(yōu)質產品供給不足和低端產能過剩并存現(xiàn)象，部分智庫苦于找不到產品輸出接口，智庫不能夠有效地嵌入政策研究或決策系統(tǒng)，正是政府“問題下達”和智庫“建議上達”阻梗的表現(xiàn)。以某省為例，在“問題下達”方面，除了通過每年定期的公開招投標課題如“省經濟社會發(fā)展重大課題” “省委領導圈定課題”等少量幾個課題外，就是直接交給黨委政府智庫的任務，其他智庫很難直接獲得為省委省政府重大決策提供咨詢服務的“真問題”。在“建議上達”方面，某省幾個主要的智庫成果上報渠道因缺少高質量的成果而停止報送或很少報送，而眾多的智庫特別是高校智庫卻因找不到報送渠道而求助于私人交情。現(xiàn)存的眾多報送渠道，或因級別不夠不能真正起到報送渠道的作用（如各高校的內參渠道），或因需要經過辦公廳、秘書處等機構甄別篩選而難以直接上達。安徽省委宣傳部作為2016年認定的10個省級重點智庫和5個培育智庫的管理部門，2107年、2018年連續(xù)兩年組織開展“部門出題+智庫解題”活動，由黨委政府相關部門提出需要智庫研究的課題，在資料、數據、調研等方面給予智庫支持，并參與課題結題、使用研究成果；智庫整合研究資源專心做研究；宣傳部負責收集課題、分配課題、制定激勵課題研究的政策，并把研究成果推送給有關領導和部門，在解決供需信息不對稱和成果運用問題上取得顯著成效。

2.4 溝通“語言”存在差異導致的智庫成果信息傳遞過程受阻

智庫成果的語言表達方式和文章結構往往和黨委政府的表達方式存在較大差異。在語言表達習慣上，智庫特別是高校智庫往往采用理論性、專業(yè)性較強的學術語言，而政府則期望智庫運用簡單明了、通俗易懂的語言表達；智庫傾向于直接的問題揭示性表達，而政府則傾向于間接的問題描述性表達；智庫的語言強調邏輯性、嚴謹性和準確性，而政府傾向于口號式、易記式、形象式的表達。在篇章結構上，有些智庫成果往往套用學術論文的結構，而政策建議類智庫主要有問題—原因—對策、建議—理由、情況—問題—對策等結構，與學術論文結構有很大的區(qū)別。但是，很多研究人員習慣于學術語言和結構表達，對語言和結構的轉換不適應。這種語言表達上產生的偏差會導致信息傳遞進程緩慢，智庫成果使用效率低下，智庫與政府溝通機制的“信息傳遞”過程受到阻礙[3]。例如，很多智庫成果往往洋洋灑灑用學術語言寫了很多重要意義、理論基礎或文獻分析甚至構建模型，最后所提建議卻不知所言。很多數萬字甚至十幾萬字的研究報告，難以改寫成二三千字的政策建議?，F(xiàn)在地方黨委政府官員的理論水平逐步提高、對實際情況了解更加深入、掌握的信息量也很大。但是由于領導工作繁忙，需要閱讀的材料又很多，因此到領導手中建議一般兩三頁紙，建議越長被領導看到和采納的機會越少。某智庫專門聘請有經驗的人員對智庫人員的成果，特別是有價值的學術成果進行語言等改寫，其推送的智庫成果的采用率就明顯提高。

2.5 溝通“人員”缺失導致尋找“問題”偏差及智庫成果推介不力

大多智庫人才結構不合理。一是智庫研究人員學科范圍較為單一，多側重在人文社科類的經濟和政治體制相關領域，自然和工程技術類背景人才稀缺。二是部分智庫科研人員專業(yè)能力較低。在我國一些體制內智庫中經常會迫于行政壓力安排一些學歷低、綜合研究能力弱的從業(yè)人員進來。三是黨委政府、決策部門與各類智庫之間人員流動、資源共享等存在體制障礙。不僅黨委政府、決策部門及各類智庫彼此之間的人員流動幾乎不可能，甚至彼此之間在項目研究過程中的人員共同參與、信息交流等資源整合與利用方面都有困難。四是我國智庫以研究人員為主，缺少行政人員，更談不上像西方智庫那樣，一個研究人員配備多名行政人員，特別是配備用于和政府、媒體溝通的人員和智庫成果推介人員。例如，2012年，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）共有全職人員294人，其中，總裁1人、研究員73人、項目職員63人、訪問學者27人、行政職員47人、現(xiàn)場咨詢師6人、實習生80人，職員占比66%。美國知名智庫布魯金斯學會（Brookings Institution）擁有300名專家（其中全職100名）、200位職員，職員占比67%。而我國地方智庫大多專職研究人員在10人左右，而行政人員大多為1～2人。而2015 年 8 月完成民非注冊、建設比較成功的江蘇紫金傳媒智庫，目前擁有55人，也只有1位專職運營總監(jiān)、1 位專職國際事務助理和 2 位兼職行政人員，職員占比7.3%。

3 對策建議

我們認為，“智庫與政府溝通不暢”是因，“體內循環(huán)多、成果轉化少”是果，智庫與政府溝通不暢既有智庫方面的原因，也有政府方面的原因； 既有溝通渠道少的問題，也有溝通人員少的問題。因此，提出以下建議供參考。

3.1 將智庫咨詢在決策中的地位法制化和制度化

黨委政府非常重視決策的專家咨詢制度，但尚未形成法制化、制度化的決策咨詢和決策論證機制，尤其是基層黨委政府的領導和部門普遍缺乏積極主動的智庫成果利用意識。為此，需要通過法規(guī)制度把黨委政府對智庫成果的潛在需求制度化，解決需求不足和需求得不到滿足的問題。要完善規(guī)章制度，從制度上賦予智庫更大的決策知情權、決策介入權、政策評估權與智力報償權；要建立重大決策問詢制度，建立智庫采納制度以及決策機構對智庫成果的回應機制，形成政府與智庫間的良性溝通；黨委和政府相關部門編制年度經費預算時，可根據工作需要適當安排決策咨詢成果購買經費，將智庫決策咨詢研究成果納入采購范圍和購買服務指導性目錄，引導智庫市場有效供給。

3.2 以高質量的智庫成果不斷提升智庫與政府溝通的良性互動

智庫要以高質量的智庫成果不斷提高決策部門對智庫的信任度和認可度，進而形成智庫與政府溝通的良性互動局面。主要強調以下5點。一是提升智庫的專業(yè)化程度，準確定位智庫的特色和研究重點。理論研究、戰(zhàn)略決策、應用研究與對策研究之間是相輔相成，缺一不可的，在一定的條件下，四者又是可以互相轉化的。綜合性高水平智庫可以四者兼顧，但對于一般地方性智庫而言則要有所側重。二是強化智庫成果的品牌意識。品牌是智庫發(fā)展的核心和靈魂。要打破智庫研究水平普遍不高的困局， 智庫亟需制度改革，打造穩(wěn)定、專業(yè)化的研究隊伍。使智庫由綜合化發(fā)展階段向專業(yè)化發(fā)展階段前進，并進一步向品牌化發(fā)展階段邁進。三是積極主動與決策部門進行溝通。智庫應主動與決策部門建立一種常態(tài)溝通機制，了解掌握其需求，增強研究和建議的準確性和可信度。四是以創(chuàng)新體制機制促進協(xié)同創(chuàng)新。智庫必須在體制機制上有所突破，建設跨學科、多主體的研究平臺，實現(xiàn)文理之間、高校之間、校府之間的有機融合，使不同的研究主體圍繞共同研究的問題開展高水平的研究。五是優(yōu)化智庫人員結構。一方面，增加智庫與黨委政府信息溝通人員和成果推廣人員數量。另一方面，要探索建立中國特色“旋轉門”機制。拓寬智庫與決策部門交流、聯(lián)絡、合作的渠道，提高智庫研究成果的針對性和可操作性，并把研究成果通過各種形式主動、積極地滲透到有關決策部門中去。

3.3 建立以省級層面智庫聯(lián)盟為平臺的溝通主體

由省委宣傳部、省委政策研究室或省政府發(fā)展研究中心等部門牽頭組建省級智庫聯(lián)盟。該聯(lián)盟比起單個的智庫可以在以下幾個方面更有利于與決策部門的溝通。一是有能力推進智庫研究人員與政府部門人員之間的雙向流動。比如，把政府工作人員到相關智庫掛職作為職務晉升的重要條件之一，夯實政府工作人員的理論基礎，增強其決策的科學性。同時，引導智庫人員在政府部門或企業(yè)掛職鍛煉，增加其在決策需求方的實際工作經驗，有助于增強其智庫研究成果的戰(zhàn)略性、針對性和可操作性。二是能夠建立統(tǒng)一省級服務平臺。 需求庫平臺為各級各類智庫開展決策咨詢提供需求信息和研究問題的方向性指引；信息庫平臺為開展智庫研究提供政策信息和數據信息等支持；專家?guī)炱脚_綜合反映各領域專家學者基本信息，有助于決策部門選出專家，也有利于智庫之間的協(xié)同創(chuàng)新；成果庫平臺集中匯總智庫研究成果，特別是儲備性研究成果，有利于滿足黨委政府的應急需求。這些平臺不僅有利于政府與智庫的互信和溝通交流，也有利于解決單個智庫解決不了的其他問題。三是建立智庫與決策部門間的常態(tài)化溝通與成果報送機制。建立全省智庫成果收集整理、審核報送、成效反饋制度，匯編智庫成果專報，定期報送省委省政府，拓寬成果應用轉化渠道， 提高轉化效率。實現(xiàn)“問題下達” “建議上達”的良好互動關系，也避免多頭報送良莠不齊的智庫成果，導致不利于政府在“信息海洋”中對智庫成果進行篩選、甄別。探索建立“綠色通道”，確保具有決策參考價值的政策咨詢、對策建議快捷傳遞。四是整合各類智庫研究資源，形成研究合力，開展聯(lián)合攻關，為黨委政府推送智庫研究精品成果。

3.4 創(chuàng)新智庫與黨委政府直接雙向的溝通渠道

目前，智庫與黨委政府的溝通方式有官方溝通和私人溝通，有正式的溝通和非正式的溝通，也有直接的雙向溝通與間接的單向溝通?？傮w看，目前以官方溝通、正式的溝通和直接的雙向溝通為主，私人溝通、非正式的溝通和間接的單向溝通為輔。但是，前者作用的有效發(fā)揮還有很大的提升空間。因此，高校智庫和民間智庫可以以黨委政府智庫和媒體智庫做中介，以及直接和地方政府合建智庫的方式開展與決策部門的直接雙向溝通。一是發(fā)揮政研室、發(fā)展研究中心等在智庫與政府溝通中的中介作用。一方面，政策研究機構通過編輯報送內參等方式，把經過篩選和認可的智庫研究成果報送領導參閱，發(fā)揮質量把關作用以及直接、適時送達相關領導的作用。另一方面，解決智庫成果被決策者認可之后吸收、轉化以及未被直接批示成果的間接轉化問題。二是發(fā)揮媒體在智庫與政府溝通中的中介作用。資深媒體人往往對政策的把握比較準，對政府關注點和社會熱點、難點有極強的敏銳性。因此，更能找到領導的關切所在，更能發(fā)現(xiàn)一些問題并推薦給智庫加以研究，也能很好地把智庫成果用適當的方式和語言推向政府和社會。三是智庫與地方黨委政府合建智庫。一些智庫和地方政府合建研究該地區(qū)或該行業(yè)的智庫，能很好地解決智庫和政府溝通中存在的問題；也有一些智庫和政府的職能部門共同研究一些問題，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，取長補短，也起到很好的作用。

3.5 智庫成果轉化形式多樣性和采用時間的滯后性應當得到認可

智庫參與黨委政府決策的方式多種多樣。例如，參與黨委政府制定政策及決策的調研、座談會，向黨委政府提交政策建議，參與起草政策法規(guī)，接受媒體采訪引導輿論和闡釋政策，以及通過發(fā)布研究報告間接影響決策等，其智庫成果的轉化形式也多種多樣，例如，智庫提出的概念、理論、措施被政策文件直接和間接采納，智庫的研究成果引起大眾傳媒的注意，進而引起決策者的注意等。同時，有些前瞻性的研究往往并不能得到決策部門當時的采納，若干年后證明專家建言的正確性或適當條件下被政府采納。因此，不能僅以領導當時的批示作為成果采納多少的唯一判斷依據，也要認可非顯示化和非短期顯示的智庫成果。

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作者貢獻說明：

張會恒：規(guī)劃和梳理論文選題、框架、思路，論文撰寫；

石旭齋：論文修改、完善和規(guī)范；

劉士棟：資料收集整理，參與調研。

Abstract： [Purpose/significance] Miscommunication between the local think-tank and the government， more internal circulation， and less transformation of results are the important factors restricting the construction of think-tanks. Solving this problem can effectively promote the improvement of the construction of new think-tanks with Chinese characteristics. [Methods/processes] This paper mainly uses in-depth interviews and empirical methods to conduct research and analysis on the party committee governments policy research office， party schools， social science academy， university-affiliated think-tanks， and folk think-tanks. [Results/conclusions] Through analysis， it finds that the miscommunication between the local think-tank and the government is caused by five factors， including communication problems， communication carriers， communication channels， communication speech and communication personnel. Then， it proposes five countermeasures to solve the problem.

Keywords： decision-making consultation communication channel miscommunication think tank alliance

收稿日期：2018-08-19 修回日期：2018-09-20 本文責任編輯：呂青