美國能源政策：傾斜的依據(jù)和代價

元簡

[提 要]特朗普政府的能源政策明顯向傳統(tǒng)化石能源，特別是油氣產(chǎn)業(yè)傾斜，背景之一是美國重新成為石油生產(chǎn)大國，高產(chǎn)能力被認為有穩(wěn)固的基礎，可在相當一段時間內(nèi)為美國提供能源安全保障。有關爭議主要圍繞政策傾斜的依據(jù)和代價，提出的問題涉及可能影響石油高產(chǎn)前景的需求和供應因素，以及政策失衡可能對美國在新能源，特別是新運輸技術市場競爭地位產(chǎn)生的不利影響。

[關鍵詞]美國能源政策、頁巖革命、運輸業(yè)電力化

[中圖分類號] F471.262

[文獻標識碼）A

[文童編號] 0452 8832 （2018）5期0074-16

特朗普就任美國總統(tǒng)后，通過簽署“能源獨立”行政令，為新政府的能源政策定下基調(diào)：全力支持油氣、煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)擴大產(chǎn)能。其政策依據(jù)包括：頁巖革命使美國重獲石油高產(chǎn)能力，產(chǎn)量增長使美國前所未有地接近“能源獨立”目標。

對這種政策傾向的批評和質(zhì)疑，開始主要集中于其對環(huán)境、生態(tài)和氣候的負面影響。后來關注擴大到經(jīng)濟風險和代價，提出的問題包括：石油高產(chǎn)的持續(xù)是否有足夠的需求和供應能力支撐，以及政策高度傾斜是否會使頁巖革命成為“雙刃劍”——在提高美國油氣產(chǎn)量的同時，妨礙美國利用本身優(yōu)勢，在新能源領域的戰(zhàn)略競爭中取勝。

一、傾斜態(tài)勢明顯

特朗普政府能源政策的傾斜，主要表現(xiàn)為在加強對油氣等化石能源產(chǎn)業(yè)扶持力度的同時，削減對替代能源技術研發(fā)和應用的政府資助。有關舉措包括：

1.大幅提升對油氣企業(yè)的稅收減免和政府補貼。到2017年底，油氣企業(yè)得到的稅收減免已創(chuàng)下紀錄。據(jù)報道，僅?？松梨冢‥xxon Mobil） -家的稅收減免額就達到59億美元。2019財年新預算計劃進一步擴大補貼和優(yōu)惠的規(guī)模。根據(jù)有關估算，石油勘探項目從中得到的額外經(jīng)濟收益可能高達1900億美元。[1]

2.不顧國內(nèi)環(huán)保組織的激烈抗議，取消和放寬前任政府對在環(huán)境和生態(tài)敏感地區(qū)和海域進行石油勘探、開采和運輸活動的限制，同時指示聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）進一步放寬對油氣和有關化工項目的污染界定，包括采用變通方式幫助這類項目“達標”。[2]

3.開放更多聯(lián)邦土地供油氣勘探和開采，并大幅增加對在聯(lián)邦土地進行有關活動的油氣項目的政府資助。而可再生能源項目使用聯(lián)邦土地卻受到更多限制，有關政府資助也被削減。[3]

4.增加對傳統(tǒng)能源技術研發(fā)的支持，包括提高能源部“化石能源辦公室”的預算撥款和對以研發(fā)油氣開采技術為主的“能源主導項目”的政府資助。能源部清潔能源研發(fā)資助項目的預算被進一步削減，2018財年預算計劃對有關項目預算的削減幅度為70%； 2019財年預算計劃提出的削減幅度為72%。此外，特朗普政府連續(xù)兩年的財政預算計劃，都提出要撤銷能源部負責資助新能源研發(fā)和商業(yè)應用的主要機構一一先進能源研究計劃署（ARPA-E）和貸款項目（LP）。[1]

此外，特朗普政府對遏制氣候變化議程的抵制，包括退出《巴黎協(xié)定》和廢除奧巴馬政府制定的《清潔電力法》（CPP），也是政策傾斜的重要表現(xiàn)：通過減弱能源消費結構向低碳化方向轉型的壓力，維護對傳統(tǒng)能源的依賴。

二、對化石能源剛性需求面臨挑戰(zhàn)

特朗普政府的能源政策向石油傾斜，不僅因為美國石油產(chǎn)能迅速增長，日產(chǎn)量已能突破1000萬桶，創(chuàng)下20世紀70年代以來的最高紀錄，[2]還基于對石油需求前景的以下看法：過去、現(xiàn)在以及在未來相當一段時間，石油都是最不可或缺的能源。雖然發(fā)達國家的石油需求增長趨于平緩，但在發(fā)展中世界，特別是中國、印度等經(jīng)濟快速增長的新興經(jīng)濟體國家，石油消費仍有很大的增長空間。[1]

這種判斷被認為過于樂觀，忽視了出現(xiàn)以下情況的可能：電動引擎和無人駕駛技術為代表的運輸業(yè)革命可能改變運輸能源結構；遏制氣候變化的壓力和努力可能加快運輸業(yè)的脫碳進程。

（一）運輸業(yè)的新投資熱點

運輸業(yè)的燃油消費是石油需求的主要支柱，占全球石油需求的一半以上。美國運輸燃料的消費占比高于全球平均值，接近三分之二。目前，燃油引擎汽車仍是主流運輸工具，以電動車為代表的新能源動力車的市場占有率仍然很低，但越來越多的分析認為，這種情況可能發(fā)生較大的變化。[2]

首先，近十年來電動車技術取得重要進展。目前，最先進的車用電池在續(xù)航里程方面已能同燃油媲美?，F(xiàn)代高精度制造技術和先進材料科學研究成果的應用，使電動引擎的電能一機械動能轉化率最高可達98%，比頂級燃油引擎的轉化率（45%）高出近一倍，意味電動車的總體使用成本有可能明顯低于燃油引擎汽車。[3]

此外，美國投資界看好高科技電動車的商業(yè)前景，較突出的例子是對高端電動車制造商特斯拉的支持。特斯拉于2016年3月宣布要通過推出新車型（Model 3）向大眾汽車市場進軍。華爾街對此做出積極反應：特斯拉的股價大幅飆升，兩個月后（2016年5月）達到美國最大汽車企業(yè)通用汽車公司（GM）的一半以上，一年之后（2017年7月）已同GM不相上下。而實際上，特斯拉的汽車產(chǎn)量和營銷收入遠不能同GM相比，其2016年的汽車產(chǎn)量不到后者的1%，擴大制造能力的進度也持續(xù)落后于計劃。2018年3月，一輛由自動駕駛軟件操控的特斯拉電動車發(fā)生嚴重交通事故，公司股價一度下跌。但在特斯拉宣布Model 3的產(chǎn)量在4月初提高到每周2000輛（比原計劃仍少500輛）之后，公司股價明顯反彈，反映華爾街對特斯拉的信心有一定韌度。[1]

更重要的是，自動駕駛技術成為投資熱點。除了特斯拉，近年來獲得美國股市青睞的還有硅谷一些從事無人駕駛技術開發(fā)的企業(yè)，包括Uber和Waymo。這些企業(yè)普遍沒有近期盈利的可能，但投資者們顯然看重無人駕駛技術的應用前景和市場潛力，相信這種高科技在很大程度上代表運輸業(yè)的未來：使所有人都能以更清潔、更高效、更安全和成本更低的方式出行。[2]

自動駕駛技術的廣泛應用為電動車產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的助力。自動駕駛軟件普遍更適用于電動引擎，而非傳統(tǒng)燃油引擎。美國硅谷的自動駕駛軟件不少專為電動車設計，這不僅有技術方面的考慮，也反映設計者們對氣候變化問題的關注。例如，從事共享服務和先進電動引擎技術研發(fā)的Lyft公司承諾，到2025年，將通過電動的自動駕駛汽車提供每年10億次出行服務。如果電力驅動成為主流選擇，無人駕駛時代在很大程度上也將是電動車時代。[3]

股市傳遞的信息給美國傳統(tǒng)汽車制造商帶來壓力，推動它們加快向新運輸技術領域拓展的步伐。2016年，GM給Lyft投資5億美元.并決定投資10億美元收購自動駕駛新創(chuàng)公司Cruise AV，建立自己的汽車共享服務業(yè)務。根據(jù)現(xiàn)有計劃，從2019年開始，GM將在提高其生產(chǎn)的電動車Chevy Bolt產(chǎn)量的基礎上，在多個城市提供Cruise AV自動駕駛共享服務。GM還計劃到2023年推出20款新型電動車。[4]

在GM出臺其計劃之前，美國第二大汽車公司福特（Ford）就宣布，到2020年要生產(chǎn)包括電動越野車在內(nèi)的13款新型電動車，為此將在5年內(nèi)投資45億美元。此外，福特也準備加入自動駕駛行列：5年內(nèi)投資10億美元入股從事自動駕駛軟件開發(fā)的Argo公司。[1]

在其他國家，因為有政府政策鼓勵和推動，運輸業(yè)的去碳化進程可能更早提速。英國和法國于2017年相繼宣布，將于2040年開始全面禁售柴油車和汽油車。汽車市場規(guī)模全球居首的中國計劃到2025年將電動車和混合動力車的市場份額提高到20%，并表示也在考慮將來全面禁售化石燃料汽車。中國吉利汽車公司收購的沃爾沃（ Volvo）汽車公司，在全球主流汽車制造商中第一個提出具體的脫碳時間表：從2019年開始，其推出的新款車型將全部都是電動車或混合動力車。汽車銷量高速增長的印度于2017年6月宣布，到2030年，在印度汽車工業(yè)基地生產(chǎn)的新車將全部是電動車。為此，印度的稅收新政下調(diào)了電動車稅率，廢除對混合動力車的稅收優(yōu)惠，并提高了柴油動力車和高檔轎車的稅率。[2]

僅僅幾年前，有關石油市場前景的討論還只是關心石油“產(chǎn)量峰值”何時到來。現(xiàn)在，石油“消費峰值”成為廣泛使用的概念。雖然有關消費頂峰的預測存在較大分歧，但越來越多的分析承認，運輸業(yè)的電力化進程給石油需求前景帶來相當大的不確定性。汽油和柴油主宰運輸燃料市場的時代，有可能比預期提前結束。[3]

（二）氣候議程帶來的壓力

隨著氣候變暖的后果越來越明顯，減少化石能源消費的壓力不斷加大。這對全球能源消費方式，包括對石油依賴程度的影響，可能比運輸業(yè)的電力化更為深遠。[4]

根據(jù)國際能源署（TEA）的估算，如果要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標：把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，化石能源消費需在2020年前后達到峰值。[1]還有研究報告指出，要達到上述2℃目標，全球包括煤炭、石油和天然氣在內(nèi)所有化石燃料的二氧化碳排放量不能超過565億噸，而目前已探明石油儲量的潛在碳排放量就有約620億噸。這意味，如果要執(zhí)行2℃目標要求的碳預算，大部分石油資源就需要留在地下， “不能燃燒”。[2]

一直以來，全球減排議程的注意力主要集中于煤炭的使用，即電力產(chǎn)業(yè)的減排問題，相對忽視石油消費對溫室氣體排放的貢獻。根據(jù)2014年的有關數(shù)據(jù)，全球燃料使用過程中的碳排放量，煤炭占46%，石油為34%。在美國，運輸業(yè)目前是溫室氣體排放的第一大來源。[3]近年來，全球對運輸業(yè)排放問題的關注開始增加，除了遏制全球變暖，治理城市空氣污染的需要也是重要原因。有理由相信，今后全球能源去碳化努力的重點可能會從發(fā)電領域擴大到運輸領域，更多的國家將收緊汽車尾氣排放標準。電動車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將得到更積極的政策支持，在越來越多的國家被視為實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化和遏制氣候變化雙重目標的首選途徑。

在歐洲，對氣候問題的關注和相關政策壓力已促使一些石油企業(yè)轉向新的能源領域。例如，挪威國家石油公司（Statoil）和丹麥石油天然氣公司（Dong）等北歐石油和天然氣公司，在更名后轉入風電開發(fā)領域。歐洲最大的兩家石油公司一一荷蘭皇家殼牌（Royal Dutch Shell）和道達爾（Total），開始投資可再生能源電力供應，并在其汽油銷售網(wǎng)點安裝電動車充電樁。[4]相比之下，美國的大石油企業(yè)只是擴大了對天然氣項目的投資，沒有向碳氫資源之外拓展業(yè)務的規(guī)劃。

三、影響石油高產(chǎn)前景的問題

特朗普能源政策向石油傾斜，還基于對美國石油生產(chǎn)能力的信心。有關看法包括：頁巖革命使美國進入“新的能源穩(wěn)定供應時代”；美國有望成為全球第一石油生產(chǎn)大國；[1]美國石油高產(chǎn)有助于平抑石油價格，不僅惠及美國企業(yè)和家庭，也讓全球石油消費者受益。例子是，美國頁巖油產(chǎn)量的大幅增長，推動全球油價從2008年7月的每桶145美元降至2017年初的每桶不足50美元。[2]

但也有分析指出，對美國石油產(chǎn)能和價格影響力的預期可能過于樂觀。雖然不能否認頁巖革命對美國石油生產(chǎn)能力和生產(chǎn)成本的重要貢獻，但對持續(xù)高產(chǎn)前景的判斷，也不能忽視以下因素的影響，如，美國石油產(chǎn)出的資源基礎正在發(fā)生變化；現(xiàn)有資源儲量估值可能存在偏高的問題。[3]

（一） “非常規(guī)石油”占比的增長

美國石油產(chǎn)能大幅增長同技術創(chuàng)新有直接關系。使用包括大數(shù)據(jù)和智能機器人在內(nèi)的高科技手段，石油勘探和開采得以超越傳統(tǒng)地域，擴展到地質(zhì)條件復雜的頁巖層、超過1500米的深海以及氣候條件嚴峻的極地。此外，技術革命提高了開采效率，降低了開采成本，并增加了能得到有效加工的原油品種。[4]

但與此同時，美國石油產(chǎn)出的結構也發(fā)生了變化：常規(guī)石油所占比重明顯減少，非常規(guī)石油的比重不斷增加。[1]這既反映先進技術提高了開采和加工能力，也反映優(yōu)質(zhì)石油資源在減少，后者是全球現(xiàn)象。所謂“常規(guī)石油”也稱輕質(zhì)原油，通常指含雜質(zhì)較少、開采和加工成本較低的原油，最典型的是沙特阿拉伯等中東國家出產(chǎn)的原油。 “非常規(guī)石油”也稱重質(zhì)原油，因含雜質(zhì)較多，開采和加工提煉成本通常較高，給環(huán)境帶來的危害也更嚴重。加拿大阿爾伯塔出產(chǎn)的油砂是比較典型的非常規(guī)石油，由于雜質(zhì)含量大，加工和燃燒過程的碳排放量要明顯高出普通石油。[2]此外，有些石油資源本身雖屬輕質(zhì)油，但需要在深海、極地等高風險環(huán)境進行開采，因此也常被列入非常規(guī)類別。

美國的石油產(chǎn)量增長在很大程度上受益于開采和加工提煉非常規(guī)原油的能力提高。更具體地說，美國新增產(chǎn)能的資源基礎很大部分由頁巖礦床、加拿大油砂和墨西哥灣深海油田構成。美國?？松梨诘却笫推髽I(yè)是加拿大油砂開采項目的主要投資者，開采出來的油砂幾乎全部運往美國加工，是有關企業(yè)產(chǎn)出的重要組成部分。[3]從長遠看，石油產(chǎn)出構成的這種變化，無疑將增加維持高產(chǎn)和控制成本的難度。技術創(chuàng)新雖有助于減小困難，但不大可能從根本上逆轉資源基礎變化帶來的難度增長趨勢。[4]

此外，美國產(chǎn)量的價格影響可能被高估。雖然美國石油高產(chǎn)增加了國際市場的石油供應，有助緩解油價上漲壓力，但由于生產(chǎn)成本受資源基礎限制，對全球油價的平抑作用可能沒有預想的那么大。實際上，驅動近年來國際油價起伏的還有其他更直接的原因。例如，油價從2008年出現(xiàn)下跌，背后是金融危機導致全球經(jīng)濟增長放緩，能源需求疲軟。油價在2014年的大跌，直接原因是沙特阿拉伯選擇大幅提高原油產(chǎn)量，狙擊美國頁巖油涌入國際市場只是其動機之一。以后，油價暴跌促使歐佩克和非歐佩克石油生產(chǎn)國在沙特阿拉伯和俄羅斯帶領下聯(lián)手，于2016年底達成限產(chǎn)協(xié)議，導致一年后油價開始快速回升。2017年1月到2018年5月，全球油價的漲幅超過三分之一。美國內(nèi)油價也不能免受影響：加油站每加侖汽油價格突破了3美元，比一年前增加了約五分之一。[1]

實際上，受生產(chǎn)成本制約，美國頁巖油產(chǎn)量對全球油價波動相當敏感。2014年沙特的增產(chǎn)決定導致全球油價暴跌，美國頁巖油產(chǎn)量的第一輪增長隨之結束。以后美國石油產(chǎn)量進入新二輪高速增長，被認為同歐佩克一俄羅斯的減產(chǎn)安排推高國際油價有直接關系。從目前看，美國產(chǎn)量影響全球油價的能力同沙特等傳統(tǒng)產(chǎn)油國仍有差距。后者的優(yōu)勢主要來自資源基礎，即以較低成本生產(chǎn)高品質(zhì)常規(guī)石油的能力。[2]

（二）儲量估算可能偏高

認為美國進入穩(wěn)定能源供應時代的另一個依據(jù)是，美國已探明的地下資源儲量巨大，能維持多年的大量開采。對此有分析指出，雖然高科技勘探手段有助于提高對地下資源分布情況的了解和對可開采量的估算精度，但儲量估算和實際產(chǎn)量之間往往有一定距離。更重要的是，由于以下情況的存在，美國現(xiàn)有儲量估算更有可能偏高，而非過低。[3]

第一，石油企業(yè)有高報儲量的利益動機。在股票市場，石油企業(yè)的資產(chǎn)一股票價值，同其擁有的已探明地下資源有很大關系。對投資者而言，一個石油企業(yè)擁有的待開采資源從根本上決定其未來的產(chǎn)能和產(chǎn)量，也就是提高收益的空間。儲量數(shù)值不僅在很大程度上決定企業(yè)的身價和財務狀況評估等級，還是石油企業(yè)可用的金融杠桿，幫助其在兼并、收購等活動中占據(jù)更有利的地位。為了保持儲量賬戶的“健康”，石油企業(yè)在進行開采的同時，需要盡快獲取新的地下資源開采權，彌補開采帶來的儲量萎縮，保證儲量規(guī)模有增無減。出于同樣的考慮，在面對有差異的儲量估算時，它們往往更愿意相信或采用偏高的數(shù)據(jù)。

第二，頁巖油等非常規(guī)資源的儲量，因為所涉地質(zhì)情況比較復雜，對可開采量的估算在技術上難度更大，儲量數(shù)據(jù)偏高的可能性隨之增加。例如，根據(jù)最初的勘探數(shù)據(jù)，加州蒙特雷頁巖礦架的頁巖油儲量居全美第一，然而之后的核查將有關數(shù)據(jù)下調(diào)了96%。[1]此外，有關調(diào)查顯示，頁巖油井的耗竭率往往高于預期，意味實際產(chǎn)量同儲量估算之間存在差距可能高于常規(guī)油井。[2]

第三， “儲量”定義的更新是美國己探明石油儲量近年來快速增長的原因之一。美國石油企業(yè)一向游說政府放寬“石油”的界定標準，讓更多的非常規(guī)石油資源能被計入“已探明石油資源”。2008年，美國證券交易委員會（ SEC）將油砂重新定義為一種石油。2010年1月，SEC做出的以下決定開始生效：允許石油企業(yè)自行將頁巖油、油砂甚至煤炭列入其擁有的待開采石油資源，條件是有關企業(yè)準備將有關資源加工和提煉成為某種合成石油或天然氣。[3]定義的改變?yōu)槭推髽I(yè)儲量數(shù)據(jù)的增長提供了重要幫助。以資產(chǎn)價值和市場地位持續(xù)增長的?？松梨跒槔?012年，油砂等非常規(guī)石油資源在其擁有的待開采資源中所占比重已達三分之一。[4]

有評論指出，對于儲量界定標準的修改顯示，已探明石油儲量是個“可塑的”會計概念，最終決定儲量數(shù)值的，不僅是對資源勘探的資金投入和使用的技術，還有政治因素：利益集團的影響和政府的行政指令。[1]

四、不可忽視的代價

特朗普政府的能源政策以維護對石油的需求和依賴為目標，對發(fā)展新動力運輸工具和體系態(tài)度消極。批評者們指出，要判斷這種政策偏向的代價，需重視以下事實：在全球范圍，電動車和無人駕駛技術成為投資熱點，意味領先有關領域的技術研發(fā)和應用能帶來巨大商業(yè)利益；美國企業(yè)有這方面的競爭優(yōu)勢，如今卻要面對政府扶持政策的倒退；美國政策倒退的同時，其他國家普遍在加強對相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。

（一）美國企業(yè)的競爭優(yōu)勢

在研發(fā)汽車電動化和智能化所需技術，包括高效車用電池和先進電動引擎制造技術以及自動駕駛軟件設計所需的人工智能（AI）和大數(shù)據(jù)處理技術方面，美國一些企業(yè)走在前列。例如，美國電動車制造商特斯拉最先取得高效車用鋰電池制造技術的突破，2016年在內(nèi)華達州投資建造電池“超級工廠”，被認為有望成為全球最大的高端車用電池供應商。[2]特斯拉的市場份額雖然不高，卻能在一定程度上引領電動車產(chǎn)業(yè)的全球發(fā)展潮流。2016年特斯拉通過啟動Model 3計劃，率先嘗試將高品質(zhì)電動車推進大眾汽車市場。一年后，它提出要從生產(chǎn)中短程電動“準卡車”入手，進軍燃油引擎地位最牢固的卡車貨運市場。迄今，特斯拉已得到500輛重型電動卡車訂單，新車型預計續(xù)航里程為800公里，明顯高于全球同類產(chǎn)品。此外，目前全球電動車的制造大多是在經(jīng)過改裝的燃油汽車生產(chǎn)線上完成，特斯拉率先設計和使用全新的電動車制造流程和設備，根據(jù)麥肯錫（ McKinsey）咨詢公司的有關分析，這種選擇對保障汽車質(zhì)量和控制生產(chǎn)成本意義深遠。[1]

在開發(fā)以電動和無人駕駛為代表的新運輸技術方面，美國硅谷的Alphabet等信息巨頭也是先行者，它們掌握的人工智能和大數(shù)據(jù)技術對完善自動駕駛汽車所需的車載操作系統(tǒng)和相關服務軟件十分重要。在開發(fā)被視為全自動駕駛安全生命線的三維高精度地圖技術方面，谷歌最先取得突破。在自動駕駛平臺所需人工智能圖形處理技術（GPU）方面，NVIDIA目前居全球領先地位，這些企業(yè)的技術實力為美國在新運輸技術市場占據(jù)有利競爭地位提供了資本和條件。

（二）政策環(huán)境的逆轉

奧巴馬政府積極扶持包括電動車和車用電池在內(nèi)的新能源技術研發(fā)，在2009年的經(jīng)濟刺激方案中為電池和電動車技術研發(fā)提供24億美元資助。奧巴馬政府還為電動車制造項目提供貸款支持，包括曾為特斯拉提供4. 65億美元的聯(lián)邦貸款擔保。[2]

特朗普政府雖未明確提出反對發(fā)展電動車和其他新能源運輸技術，但通過大量削減有關扶持和資助項目，明顯改變了相關產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境。例如，能源部“先進技術車輛制造貸款項目”用于資助新能源汽車制造的43億美元預算資金，在特朗普政府上臺后制定的預算計劃（FY2018）中成為削減對象。負責資助電動車技術研發(fā)的能源部“能效和可再生能源辦公室”被列為機構裁撤對象。[3]

特朗普政府對限制汽車油耗和尾氣排放態(tài)度消極。一直以來，提高燃油引擎汽車的油耗標準被視為促進電動車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段：有關標準的不斷提高是汽車制造企業(yè)轉向電動車生產(chǎn)的主要動力之一。出于提高能效、控制污染和促進電動車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，奧巴馬就任總統(tǒng)后立刻發(fā)布行政令，提高在美國出售汽車的燃油標準，并制定繼續(xù)收緊聯(lián)邦油耗標準的計劃。[1]特朗普政府從一開始就要求EPA重新審議奧巴馬政府有關汽車制造商到2025年需使出廠汽車總體燃油效率達到每加侖54.4英里的規(guī)定。這種“重審”已導致轎車和輕型卡車的油耗標準被降低。此外，未能執(zhí)行現(xiàn)有油耗標準的汽車制造商需交的罰款也將被削減。[2]

美國提高汽車燃油標準的領軍者加利福尼亞州也成為特朗普政府政策調(diào)整的目標。國會最初制定《清潔空氣法》時，考慮到汽車尾氣排放給加州城市帶來的空氣污染格外嚴重，特許加州有權自行制定高于聯(lián)邦的尾氣排放標準，并允許其他州選用加州標準。此后，加州在提高汽車油耗標準、限制尾氣排放方面一直發(fā)揮先鋒和領導作用。美國13個州及華盛頓哥倫比亞特區(qū)均采用加州的高標準。目前，特朗普政府的能源部和環(huán)保署均表示，要推動撤銷加州的標準制定權。[3]

特朗普政府的政策倒退發(fā)生在美國新能源汽車市場熱度下降、政策支持更為重要之際。美國燃油價格自2008年開始曾持續(xù)走低，減弱了新能源汽車的吸引力。傳統(tǒng)的高耗油車輛，特別是大排量的卡車和越野車（ SUV）銷量快速增長，產(chǎn)量居全球之首。福特汽車公司一家生產(chǎn)和銷售的大型皮卡和全尺寸SUV，在數(shù)量上就超過全球其他汽車企業(yè)同類車型產(chǎn)量的總和。相比，電動車的銷量和市場份額明顯下降。2017年頭8個月，盡管奧巴馬政府制定的聯(lián)邦稅收優(yōu)惠仍然有效，電動車的銷量只有60，000輛，混合動力車的銷量基本相同，占市場份額約1%。[1]

（三）政策環(huán)境差異擴大

美國扶持政策出現(xiàn)倒退的同時，其他國家為電動車產(chǎn)業(yè)提供的政策支持繼續(xù)增強。政策差異的存在和擴大意味特朗普能源政策給美國競爭地位造成的不利可能大于預想。

如前所述，中國和印度作為汽車市場規(guī)模最大和增長速度最快的發(fā)展中國家，分別推出了發(fā)展本國新能源車的長遠規(guī)劃。提升電動車制造能力成為發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，被視為實現(xiàn)從汽車消費大國轉向汽車制造大國的有效途徑。保障能源供應安全也是重要的政策動力：兩國都需要控制石油進口的高速增長，降低對進口石油的依賴程度。更重要的是，控制城市空氣污染成為重點政策目標。雖然全球的城市普遍存在汽車尾氣排放帶來的空氣污染問題，但因為城市化進程不斷提速，城市人口和汽車擁有量快速增長，在發(fā)展中國家的一些城市，空氣污染問題更需盡快得到控制。

歐盟雖未提出擴大電動車市場份額的具體目標，但通過制定積極的氣候政策，為運輸業(yè)的脫碳進程提供穩(wěn)定和長遠的推動。歐盟做出明顯高于美國和其他發(fā)達國家的減排承諾：到2030年將二氧化碳排放水平在1990年基礎上降低40%；爭取到2050年實現(xiàn)所有能源的去碳化。一些歐盟成員國的領導人表示支持出臺更有力度的限排舉措，包括提高碳排放稅，使其達到每噸30歐元；制定停止化石能源開采活動的時間表；鼓勵政府和主權資金帶頭從化石能源開采項目撤資等。因為存在爭議，這類倡議未必能成為歐盟的官方政策，但作為政策議題，其給歐洲傳統(tǒng)汽車企業(yè)傳遞的信息十分明確。歐洲，特別是德國的汽車企業(yè)，在設計和制造高端燃油引擎方面有明顯技術優(yōu)勢，一直被認為對發(fā)展新能源汽車持遲疑和抵制的態(tài)度。這種情況近兩年來發(fā)生變化。例如，在美國通用和福特公司出臺擴大電動車產(chǎn)量計劃之前，德國大眾汽車公司（ Volkswagen）就提出要擴大電動車生產(chǎn)規(guī)模，具體計劃包括在4年內(nèi)為其16個工廠配備電動車生產(chǎn)設備；從2019年開始平均每月推出一款新的電動車；下單訂購總值200億歐元的車用電池。由于出臺這些計劃，大眾汽車公司被認為有意謀求成為全球最大的電動車生產(chǎn)商。[1]

認識到其他國家的政策鼓勵可能影響新能源和新運輸技術領域的競爭格局，美國內(nèi)有專家建議，特朗普政府在確保美國石油生產(chǎn)和出口大國地位的同時，采取更平衡的能源政策，兼顧美國在發(fā)展新能源技術方面的利益。[2]從目前看，進行這種政策調(diào)整的空間有限：特朗普政府能源政策的基本出發(fā)點是維護和延長石油和煤炭等化石能源的主導地位，支持能改變能源消費結構的產(chǎn)業(yè)與這個目標存在直接沖突。

五、結語

美國能源政策引發(fā)的爭議，從一個側面反映能源政策選擇的時代背景已發(fā)生重要變化。自從20世紀70年代遭遇阿拉伯國家發(fā)起的石油禁運以來，提高石油的自給程度，減少對西半球之外石油資源的依賴，一直是歷屆美國政府最重視的能源戰(zhàn)略目標。然而，40多年過去，石油在能源市場的主導地位面臨挑戰(zhàn)：全球氣候變暖不斷增加改變傳統(tǒng)能源消費模式的壓力；新能源技術和新運輸技術快速發(fā)展擴大了能源消費的選擇范圍。形勢變化不僅意味經(jīng)濟發(fā)展對傳統(tǒng)能源的依賴可能減弱，還推動人們重新認識保障能源安全的基本條件，包括能源安全的資源基礎被技術基礎取代的可能。

[1] Erin Auel，“The Trump Budget Is Full of Giveaways to Coal and Oil Companies，”February 15，2018，https：//www.americanprogress.org/issues/green/news/2018/02/15/446678/trump-budget- full-giveaways-coal-oil-companies.

[2] Ibid：Brandy Dennis，“Environmental Groups Sue Trump Administration over OffshoreDrilling，”The Washington Post，May 3，2017，http s：//www.washingtonpO st.c om/new s/energy-envlronment/wp/2017/05/03/envlronmental-groupS - sue-trump- administration- over-O ffshore-drilling/？utm term=.d1215ca3d778.

[3]“Revenge ofthe Polluters，”The Economist，F(xiàn)ebruary 25，2017，p.23.

[1]Erin Auel，“The Trump Budget Is Full of Giveaways to Coal and Oil Companies”；KimSoffen and Denise Lu，“What Trump Cut in His Budget，”The Washington Post，March 16，2017.

[2] “The New Power Superpowers： The Geopolitics of Energy，”The Economist， SpecialReport.March 17，2018.

[1] Clifford Krauss，“U.S. Oil Exports，Once Banned，Are Now a Boon，”New York Times，June 6，2017，A.l.

[2] “Breaking the Habit，”The Economist，November 11，2016；“My Car's Sexier than Yours，”The Economist，July 8，2017.

[3] “Let's Twist Again，”The Economist，September 16，2017，p.8；“Proof by Induction，”TheEconomist，October 28，2017，p.75.

[1] “On a Charge： Tesla Mass-Market Ambitions，”The Economist，March 19，2016；“Drivingto the Next Circle ofHell，”The Economist，April 7，201 8，pp.55-56.

[2] “My Car's Sexier than Yours”.

[3] Lia Cattaneo，“Plug-In Electric Vehicles： Evaluating the Effectiveness of StatePolicies for Increasing Deployment，”June 2018， https：//www.amerlcanprogress.org/issues/green/reports/2 01 8/06/07/45 1722/plug-electric-vehicle-policy；“All Things AI，”The Economist，January 13，2018，p.57.

[4] Bill Vlasic and Neal E.Boudette，“U.S. Auto Giants Stake a Claim to a Future with LessGasoline，”New York Times，October 3，20 1 7，A.l；“The Year of the Incumbent，”The Economist，January 16，2018，p.49；“General Uber-Motors，”The Economist，January 27，2018，p.57；“JamTomorrow，”The Economist，January 20，2018，p.72.

[1] “Jam Tomorrow，”The Economist，January 20，2018，p.72.

[2] Jack Ewing，“Going Electric，Volvo Declares Gas Is the Past，”New York Times，July 6，2017，A.1.

[3] “Breaking the Habit： The Economist， November 11，2016.

[4] Brian Deese，“Paris Isn't Burning： Why the Climate Agreement Will Survive Trump，”Foreign Affairs，July/August 2017，pp.83-92.

[1] “Breaking the Habit，”The Economist，November 11，2016.

[2] Christophe McGlade and Paul Ekins，“The Geographical Distribution of Fossil FuelsUnused When Limiting Global Warming t0 2 0C，”Nature，No. 517， 2015， pp.187-190.

[3] Lia Cattaneo，“Plug-In Electric Vehicles： Evaluating the Effectiveness of State Policies forIncreasing Deployment”.

[4] “From Mars to Venus.”The Economist，March 31，2018，p.67.

[1]Amy Jeffe and Ed Morse，“The End of OPEC，”Foreign Policy，September/October 2012；Stephen Moore，“How North Dakota Became Saudi Arabia，”The Wall Street Journal，October 1，2011.

[2] David G.Victor&Kassia Yanosek，“The Next Energy Revolution： The Promise and Peril ofHigh-Tech Innovation，”Foreign Affairs，July/August 2017，pp.124-131.

[3] Timothy C.Lehmann，“The New Cost of Plenty，”in Timothy C.Lehmann， ed.，TheGeopolitics of Global Energy： The New Cost of Plenty，Lynne Rienner Publishers， 2017； Steve A.Yetiv，Myths of the Oil Boom： American National Security inαGlobal Energy Market，OxfordUniversity Press， 2015.

[4] Clifford Krauss，”U.S. Oil Exports， Once Banned， Are Now a Boon，”A.l.

[1] Philippe Le Billion and Gavin Bridge，“Oil's New Reality，”in Timothy C.Lehmann， ed.，The Geopolitics of Global Energy： The New Cost of Plenty，Lynne Rienner Publishers， 2017，pp.46-49.

[2] Michael D'Antonio，AConsequential President： The Legacy of Barack Obama，ThomasDunne Books， 2016， p.131.

[3] Matthew Philips，“The American Oil Boom Won't Last Long at $65 per Barrel，”BloombergNews，December 1.2014.

[4] Philippe and Bridge，“Oil's New Reality，”p.50.

[1] “Crude Thinking，”The Economist，January 20，2018，p.65； Matt Lee-Ashley and Mary EllenKustin，“The Trump Administration Is Adding the Pain at the Pump，”May 23， 2018， https：//www.americanprogress.org/issues/green/news/201 8/05/23/451163/trump-administration-adding-pain-pump.

[2] “A Bigger Gig，”The Economist，F(xiàn)ebruary 24，2018，p.63.

[3] Timothy C.Lehmann，“The US Energy Complex： The Price oflndependence，“in TimothyC.Lehmann，ed.，The Geopolitics of Global Energy： The New Cost of Plenty，Lynne Rienner Publishers，2017，p.129.

[1] Nauree Malik and Zain Shauk，“EIA Cuts Monterey Shale Estimates on Extraction Challenges，”Bloomberg News，May 21，2014.

[2]Ajay Makan and Javier Blas，“Oil Guru Says US Shale Revolution Is Temporary，”FinancialTimes，May 29，2013.

[3] U.S. Securities and Exchange Commission，“Modemizing of Oil and Gas Reporting，”Federal Register，Vol. 74，No.9，January 14，2009，pp.215 8-2197.

[4] Philippe Le Billion and Gavin Bridge，”O(jiān)il's New Reality，”p.46.

[1] Timothy C.Lehmann，“The US Energy Complex： The Price oflndependence，”p.125.

[2] Richard J Campbell and Paul W. Parformak，“Tesla's Home Battery： An ElectricityStorage Breakthrough？，”May 4，2015，http：//www.fas.org/sgp/crs/misc/IN10271.pdf；“A Plug for theBatteries，”The Economist，June 16，2016.

[1] Bill Vlasic，“Tesla Delivers a Mass-Market Car： Can It Upend an Industry？，”New YorkTimes，July 29，2017，A.l；“Elon Musk's Future，”The Economist，F(xiàn)ebruary 10，2018，p.19；“On aCharge： Tesla Mass-Market Ambitions，”The Economist，March 19，2016；“Plugging away，”TheEconomist， February 1 7，2018， p.67.

[2] Michael D'Antonio，A Consequential President： The Legacy of Barack Obama，p.1 16.

[3] Matt Lee-Ashley and Mary Ellen Kustin，“The Trump Administration Is Adding the Painat the Pump”；Erin Auel，“The Trump Budget Is Full of Giveaways to Coal and Oil Companies，”February 15，2018，https：//www.americanprogress.org/issues/green/news/2018/02/15/44667 8/trump-budget- full-giveaways -co al-oil-comp anies.

[1] Fred Krupp，“Trump and the Environment： What His Plan Would Do，”Foreignairs，July/August 2017，pp.73-83.

[2] Matt Lee-Ashley and Mary Ellen Kustin，“The Trump Administration Is Adding the Pain atthe Pump”.

[3] Lia Cattaneo，“Plug-In Electric Vehicles： Evaluating the Effectiveness of State Policies forIncreasing Deployment”.

[1] Lia Cattaneo，“Plug-In Electric Vehicles： Evaluating the Effectiveness of State Policies forIncreasing Deployment”； Jack Ewing，“Going Electric， Volvo Declares Gas Is the Past”.

[1] “New Hands on the Wheel，”The Economist，April 14，2018，p.58.

[2]Amy Myers Jaffe，“Green Giant： Renewable Energy and Chinese Power，”ForeignAairs，March/April 2018，pp.83-93.