首都功能核心區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀及對策

王鳳春 王效科 鄭華 馬東春

摘要：根據(jù)北京市節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，評價(jià)了首都功能核心區(qū)域的用水水平和節(jié)水現(xiàn)狀，以存在的問題為導(dǎo)向，針對區(qū)域的節(jié)水潛力，以首都功能核心區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會特征為出發(fā)點(diǎn)，研究提出節(jié)水型社會建設(shè)的對策建議。研究結(jié)果表明，當(dāng)前還存在著節(jié)水管理體制和計(jì)劃用水管理制度不健全、節(jié)水監(jiān)控管理水平不高、節(jié)水宣傳不夠等問題，在公共服務(wù)業(yè)、居民家庭、園林綠化等方面還有一定的節(jié)水潛力，因此從完善節(jié)水管理制度建設(shè)、借助非首都功能疏解、促進(jìn)各行業(yè)節(jié)水管理、加強(qiáng)節(jié)水精細(xì)化管理、全面推進(jìn)節(jié)水文化建設(shè)等方面提出建議，支撐首都功能核心區(qū)全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：水資源緊缺：節(jié)水型社會：非首都功能疏解：首都功能核心區(qū)

中圖分類號：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi： 10.3969/j.issn.1000-1379.2018.06.014

北京市作為水資源極度緊缺的特大型城市，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)、推進(jìn)水資源的可持續(xù)利用勢在必行[1-2]。首都功能核心區(qū)作為體現(xiàn)首都功能和“四個服務(wù)”的最主要載體[3]，其城市功能集中疊加現(xiàn)象更為明顯，“大城市病”癥狀也更為突出。因此，首都功能核心區(qū)域“節(jié)水優(yōu)先”“量水發(fā)展”“人水和諧”理念[4]的貫徹落實(shí)對北京市建設(shè)節(jié)水型城市、國際一流宜居城市至關(guān)重要。

近年來，北京市不斷借鑒倫敦、紐約、巴黎、東京等世界城市的節(jié)水管理經(jīng)驗(yàn)[5-6]，通過制定法律、政策、制度，實(shí)現(xiàn)依法節(jié)水，采取了用水定額、水價(jià)管理、水權(quán)交易以及節(jié)水獎勵等一系列措施推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)[7-10]。尤其是2016年1月，北京市人民政府出臺《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的意見》[11]，提出要建立以行政區(qū)為責(zé)任主體的節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建機(jī)制，要求到2020年各區(qū)政府全面完成節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作。按照該要求和各區(qū)實(shí)際情況，首都功能核心區(qū)須于2017年完成節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建申報(bào)T作。

在此背景下，本研究通過評價(jià)首都功能核心區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀，分析面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題，并根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)研究其節(jié)水潛力，提出區(qū)域節(jié)水型社會建設(shè)的對策建議，為全面推進(jìn)首都功能核心區(qū)水與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然概況

首都功能核心區(qū)位于北京的中心區(qū)域，包括東城區(qū)和西城區(qū)[1，12]，集中體現(xiàn)我國政治、文化中心功能，集中展現(xiàn)古都特色，是首都功能及“四個服務(wù)”的最主要載體[1]。研究區(qū)面積92.54 km2，北與朝陽區(qū)、海淀區(qū)相連，南與豐臺區(qū)接壤，西部與海淀區(qū)、豐臺區(qū)毗鄰，東與朝陽區(qū)相接。屬大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，四季分明，降水年內(nèi)分配很不均勻，全年降水的80%集中在6-8月。

1.2 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平

首都功能核心區(qū)下轄32個街道辦事處439個社區(qū)，2015年常住人口為220.3萬人，人口密度為2.4萬人/km2，居全市乃至全國之首。區(qū)域經(jīng)濟(jì)以第三產(chǎn)業(yè)為主，大力發(fā)展金融業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。根據(jù)東城區(qū)和西城區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年全區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)總值5 128.2億元，其中第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值4 754.4億元，占全區(qū)域生產(chǎn)總值的92.7%。按常住人口計(jì)算，2015年全區(qū)域人均地區(qū)生產(chǎn)總值為37 365美元（按當(dāng)年匯率），達(dá)到國際發(fā)達(dá)地區(qū)水平。

2 節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀分析評價(jià)

2.1 用水水平

（1）水資源現(xiàn)狀。首都功能核心區(qū)地處海河流域，屬于北四河下游平原水資源三級區(qū)，境內(nèi)主要河流有北護(hù)城河、南護(hù)城河、金水河、筒子河等11條，除金水河外其余均為跨區(qū)域河流，主要湖油有龍?zhí)逗⑶嗄旰?、后海、動物園湖等15個。全區(qū)域的河流、水利工程均有市級相關(guān)部門管理，河湖由市級部門或區(qū)域園林部門管理。

（2）供用水現(xiàn)狀。2012-2015年，區(qū)域用水量雖低于全市下達(dá)的用水總量指標(biāo)，但總體呈現(xiàn)上升趨勢，其中：第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)用水量呈先增大后減小趨勢，居民家庭生活用水量逐年增長。用水比重較大的是第三產(chǎn)業(yè)和居民家庭用水，二者約占總用水量的90%（見圖1，圖中數(shù)據(jù)來源于北京市水務(wù)局），這與全區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢一致。

（3）用水管理現(xiàn)狀。區(qū)域供水由市自來水集團(tuán)統(tǒng)一管理，排水和再生水相關(guān)工作由城市排水集團(tuán)管理。區(qū)域無水務(wù)管理部門，由區(qū)域城市綜合管理委員會或市政市容委員會下設(shè)節(jié)水辦，承擔(dān)區(qū)域的節(jié)水、水污染防治和防汛等相關(guān)工作，主要包括計(jì)劃用水管理、節(jié)水載體創(chuàng)建、節(jié)水宣傳、節(jié)水檢查與執(zhí)法、河湖水污染防治與管理、防汛管理等工作，市水務(wù)局對區(qū)域節(jié)水工作進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)。

2.2 現(xiàn)狀分析

衡量節(jié)水型社會建設(shè)的程度需要有統(tǒng)一的客觀評價(jià)指標(biāo)體系[13-15]。本研究采用北京市《節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核評定辦法》中提出的指標(biāo)體系[11]，評價(jià)現(xiàn)階段首都功能核心區(qū)的節(jié)水工作現(xiàn)狀（見表1）。

根據(jù)對節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核標(biāo)準(zhǔn)中11項(xiàng)考核指標(biāo)的現(xiàn)狀分析，目前節(jié)水型社會建設(shè)投入水平、節(jié)水型社區(qū)覆蓋率、萬元GDP新水用量年下降率、人均生活用水量、主要工業(yè)行業(yè)用水定額達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)節(jié)水器具普及率、綠地節(jié)水灌溉面積比率7項(xiàng)指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核標(biāo)準(zhǔn)，但是節(jié)水管理基礎(chǔ)工作、計(jì)劃用水覆蓋率、節(jié)水設(shè)施正常運(yùn)行率、節(jié)水型企業(yè)（單位）覆蓋率還未達(dá)到創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。由于萬元GDP新水用量下降率和人均生活用水量為綜合性指標(biāo)，與區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等相關(guān)，因此還有許多不確定因素，首都功能核心區(qū)的節(jié)水型社會建設(shè)任務(wù)仍然艱巨。

2.3 存在的問題

按照北京市《節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核評定辦法》要求，11項(xiàng)指標(biāo)總分達(dá)到90分及以上即可申報(bào)節(jié)水型區(qū)，同時必須保證每3a-次復(fù)驗(yàn)合格。由現(xiàn)狀分析得出，首都功能核心區(qū)距離節(jié)水型區(qū)目標(biāo)還有一定差距（總得分為87分），在管理體制機(jī)制、計(jì)劃用水管理、節(jié)水監(jiān)控以及節(jié)水宣傳等方面還存在很多問題。

（1）區(qū)域節(jié)水管理體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。目前，首都功能核心區(qū)尚未設(shè)立水務(wù)局，涉水事務(wù)由區(qū)節(jié)水辦負(fù)責(zé)，歸口城市管理部門。節(jié)水辦單位性質(zhì)和科室級別的設(shè)置無法與區(qū)域規(guī)劃部門、住建部門、園林部門等建立良好的聯(lián)動機(jī)制，不能保障職能的高效履行，不利于節(jié)水工作的全面推進(jìn)。與此同時，首都功能核心區(qū)的供排水由市自來水集團(tuán)、城市排水集團(tuán)集中管理，但尚未建立信息共享平臺，溝通機(jī)制不順暢，區(qū)節(jié)水辦不掌握第一手資料，存在節(jié)水監(jiān)管的“死角”。

（2）區(qū)域用水單位定額與計(jì)劃管理尚需加強(qiáng)。當(dāng)前，首都功能核心區(qū)對所有用水單位實(shí)行用水總量和計(jì)劃用水管理，有利于水資源高效利用。但由于區(qū)域人口密度大，商業(yè)門店、餐館等服務(wù)業(yè)眾多，用水單位高達(dá)5 000戶，因此計(jì)劃用水單位數(shù)據(jù)庫需要不斷更新，用水執(zhí)法檢查工作量大，用水定額和總量控制管理需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）節(jié)水監(jiān)控管理水平仍需進(jìn)一步提高。首都功能核心區(qū)的主要用水戶為商戶和居民家庭，商戶眾多且分散，居民平房區(qū)和老舊小區(qū)較多，人口密度大且流動性高，而當(dāng)前的用水量上報(bào)和統(tǒng)計(jì)仍以人工為主，高耗水及用水大戶沒有全部實(shí)現(xiàn)用水遠(yuǎn)程監(jiān)控，居民用水管網(wǎng)和用水器具的漏損監(jiān)測手段比較落后，與節(jié)水型社會建設(shè)及節(jié)水精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)要求相比，尚存在一定差距。

（4）節(jié)水宣傳工作仍有提升的空間。社會單位和公眾是節(jié)水型社會建設(shè)的基礎(chǔ)和主體[9]。當(dāng)前，首都功能核心區(qū)開展了節(jié)水型單位和小區(qū)建設(shè)工作，以載體示范帶動節(jié)水，但距離節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建（見表1）和節(jié)水型社會建設(shè)（公共服務(wù)業(yè)節(jié)水型單位比例不低于60% [16]）還有一定差距：同時，節(jié)水型社會需要社會公眾的共同參與，將節(jié)水轉(zhuǎn)化為自覺行為，節(jié)水宣傳的形式、范圍和力度仍有待提升。

3 節(jié)水潛力分析

為深入落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，主動融人京津冀協(xié)同發(fā)展，首都功能核心區(qū)確立了以有序疏解非首都功能、治理“大城市病”為重點(diǎn)，提升城市管理和服務(wù)品質(zhì)的發(fā)展戰(zhàn)略。按照區(qū)域“十三五”規(guī)劃安排[17-I8]，到2020年，疏解非首都功能，全區(qū)域常住人口控制為188.1萬人，首都功能定位更加凸顯：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步改善，水耗持續(xù)下降，城市環(huán)境更加宜居。按照規(guī)劃目標(biāo)，本文研究了首都功能核心區(qū)在生活、生態(tài)環(huán)境等方面的節(jié)水潛力，為制定節(jié)水型社會建設(shè)對策提供參考。

3.1 生活用水節(jié)水潛力分析

2012-2015年，隨著人口增加，區(qū)域生活用水量（含居民家庭和服務(wù)業(yè)）總體呈上升趨勢，人均生活用水量逐年增大（見圖2）。從全市范圍來說，首都功能核心區(qū)的人均生活用水量雖然低于全市目標(biāo)值，但卻高于城市功能拓展區(qū)（朝陽區(qū)除外）（見圖3）。

“十三五”期間，通過非首都功能疏解，人口控制目標(biāo)為188.1萬人，按照節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)220 L/（人.d），采用定額法[6]，計(jì)算得出 2020年區(qū)域生活需水量為1.51億m/，與現(xiàn)狀基本持平。雖然隨著人口疏解，區(qū)域人口數(shù)量會下降，但隨著居民生活質(zhì)量的提高，生活用水需求增大，人均生活用水量仍需進(jìn)一步控制?？赏ㄟ^高效節(jié)水器具的進(jìn)一步普及、用水效率標(biāo)準(zhǔn)的提升、服務(wù)業(yè)的節(jié)水精細(xì)化管理及非常規(guī)水源利用等，挖掘生活節(jié)水潛力。

3.2 生態(tài)環(huán)境用水節(jié)水潛力分析

首都功能核心區(qū)生態(tài)環(huán)境用水主要是指園林綠地灌溉、市政雜用和湖泊補(bǔ)水（因河道主要由市河湖管理部門集中管理，故未考慮河道補(bǔ)水）。從用水結(jié)構(gòu)來說，生態(tài)環(huán)境用水量雖然只占區(qū)域總用水量的5%左右，但“十二五”期間區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水量逐年遞增，隨著區(qū)域宜居環(huán)境的建設(shè)和不斷改善，生態(tài)環(huán)境用水量必將進(jìn)一步增大。

當(dāng)前，首都功能核心區(qū)的園林綠地節(jié)水灌溉率已經(jīng)達(dá)到IOO%，節(jié)水潛力主要是加大再生水和雨水等非常規(guī)水源的利用?！笆濉逼陂g，將通過加大再生水利用管線建設(shè)，擴(kuò)大再生水利用范圍和規(guī)模，增加再生水用量；加強(qiáng)海綿城區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步建設(shè)滯、滲、蓄、用、排相結(jié)合的雨水收集利用設(shè)施，增大雨水利用量，生態(tài)環(huán)境節(jié)水潛力較大。

3.3 綜合節(jié)水潛力分析

從體現(xiàn)區(qū)域綜合用水效率的指標(biāo)萬元GDP新水用量來看，2012-2015年，首都功能核心區(qū)的萬元GDP新水用量整體呈現(xiàn)下降趨勢（見圖4）。從全市范圍來看，首都功能核心區(qū)的水資源利用效率已經(jīng)處于較高水平（見圖5），節(jié)水潛力不大，若要繼續(xù)挖掘節(jié)水潛力，節(jié)水管理工作就要更加精細(xì)，管理任務(wù)艱巨。

“十三五”期間，通過非首都功能疏解，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁發(fā)展勞動密集型、低層次產(chǎn)業(yè)，淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)，同時加大非常規(guī)水源利用，首都功能核心區(qū)仍有一定的節(jié)水潛力。

4 節(jié)水型社會建設(shè)對策建議

基于首都功能核心區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征，根據(jù)其用水水平和節(jié)水潛力，針對節(jié)水管理工作存在的問題，提出以下對策建議。

（1）完善節(jié)水管理制度建設(shè)。節(jié)水型社會建設(shè)涉及行業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及社會生活的許多方面[13]，需要政府各部門共同推進(jìn)，水行政主管部門主辦而不能包辦[19]，需要建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。首先應(yīng)建立完善的節(jié)水管理體制，將區(qū)域節(jié)水辦科室級別提升或成立統(tǒng)一的水務(wù)部門，一方面與市級供排水管理部門建立信息共享機(jī)制，另一方面與區(qū)域住建部門、園林部門、規(guī)劃部門等建立順暢的聯(lián)動溝通機(jī)制。同時，還應(yīng)制定一系列制度政策來推動節(jié)水工作，如細(xì)化最嚴(yán)格水資源管理制度，完善水資源管理體制機(jī)制，嚴(yán)格推行水影響評價(jià)審查制度、“三同時”審批制度等量水發(fā)展政策，實(shí)行水污染防治制度，消除黑臭水體，完善水環(huán)境管理體制，加強(qiáng)監(jiān)督管理與執(zhí)法檢查能力建設(shè)，完善計(jì)劃用水管理機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，推動節(jié)水型社會建設(shè)穩(wěn)步向前發(fā)展。

（2）與非首都功能疏解工作結(jié)合，促進(jìn)各行業(yè)節(jié)水。立足首都功能核心區(qū)功能定位，按照疏解非首都功能要求，結(jié)合城市更新改造、產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化、人口規(guī)?？刂频确绞剑訌?qiáng)推進(jìn)工業(yè)、服務(wù)業(yè)和園林綠化等重點(diǎn)行業(yè)及居民家庭的節(jié)水工作。工業(yè)方面嚴(yán)格執(zhí)行全市或區(qū)域產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，通過實(shí)施“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”等措施，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有序疏解不符合首都功能的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，全面減壓工業(yè)用水。生活及服務(wù)業(yè)方面，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、服務(wù)功能提升等非首都功能疏解為契機(jī)，一是全面推廣節(jié)水便器、花灑等高效節(jié)水器具，使公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和居民家庭節(jié)水器具普及率達(dá)到100%：二是配套再生水管線、增建再生水設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市綠化、道路清掃、車輛沖洗、建筑施工及生態(tài)景觀用水一律使用再生水：三是借力城市更新改造，對老舊小區(qū)供水管網(wǎng)、計(jì)量設(shè)施等進(jìn)行技術(shù)改造，降低管網(wǎng)漏損率，逐步推行用水審計(jì)[9，20]，提高水資源利用效率。

（3）加強(qiáng)節(jié)水精細(xì)化管理。節(jié)水型社會應(yīng)該是全區(qū)域各用水系統(tǒng)全面節(jié)水[13]。節(jié)水工作需要改變傳統(tǒng)的粗放式管理，尤其是對于經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)展、人口高度密集的首都功能核心區(qū)域來說，節(jié)水精細(xì)化管理至關(guān)重要。當(dāng)前，區(qū)域已經(jīng)建立了網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上，建議將節(jié)水監(jiān)管體系納入其中，落實(shí)網(wǎng)格內(nèi)節(jié)水宣傳和節(jié)水應(yīng)急處理措施，制定網(wǎng)格化監(jiān)管考核制度，落實(shí)社區(qū)街道的節(jié)水監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管質(zhì)量和效益，構(gòu)建部門、街道和社區(qū)齊抓共管的節(jié)水新格局。

（4）全面推進(jìn)節(jié)水文化建設(shè)。公眾是節(jié)水型社會建設(shè)的主體，使節(jié)水成為每個人的自覺行為需要節(jié)水風(fēng)尚和節(jié)水文化的建設(shè)[14]，對于首都功能核心區(qū)來說，保護(hù)古都文化風(fēng)貌是其城市功能定位之一，節(jié)水文化更應(yīng)該成為城市文化建設(shè)的一部分。一是借助區(qū)域舊城保護(hù)展示、中軸線文化景觀展現(xiàn)、歷史文化街區(qū)提升以及老字號品牌提升等，研究文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與節(jié)水管理的結(jié)合點(diǎn)，在宣傳、教育和示范等方面推動節(jié)水文化建設(shè)；二是加大節(jié)水載體建設(shè)，示范引導(dǎo)節(jié)水，到2020年實(shí)現(xiàn)綜合性公共建筑、醫(yī)院、學(xué)校、機(jī)關(guān)等社會單位的高效節(jié)水器具全覆蓋，公共服務(wù)業(yè)節(jié)水型單位比例不低于60%，建設(shè)社會單位的節(jié)水文化，創(chuàng)建節(jié)水型小區(qū)，使節(jié)水理念深入每個家庭、每位市民；三是開展多種形式的節(jié)水宣傳活動，除了當(dāng)前的節(jié)水周和節(jié)水日宣傳、媒體宣傳外，還應(yīng)注重節(jié)水宣傳教育，如學(xué)生使用的文具、廚房用品等都可印上節(jié)水宣傳標(biāo)志，還可對個人和家庭進(jìn)行節(jié)水獎勵，從各個方面推進(jìn)節(jié)水文化建設(shè)。

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