對推進我國碳排放權交易市場建設的幾點建議

唐劍

據全球碳計劃組織統計數據顯示，我國已成為全球第一大碳排放國，如何建設有效的碳排放權交易體系，促進經濟發(fā)展模式的轉變、實現節(jié)能減排成為亟待解決的問題。根據國家發(fā)改委之前部署的時間節(jié)點[1]，2018年將是完成從準備階段到運行完善階段的關鍵。本文通過對目前我國碳排放權交易市場運行中存在的問題進行分析，提出相關解決建議。

1 運行現狀及主要問題

1.1 運行現狀

我國2008年開始組建國內碳交易市場，2008年8月和9月，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權交易所先后成立。之后，長沙、山西、湖北、杭州、昆明、廣州、深圳、河北、成都等環(huán)境能源交易所相繼成立。2010年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出要逐步建立碳排放交易市場，推進低碳示范試點。2011年10月，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市（五市兩省）開展碳排放權交易試點。

為規(guī)范各地的交易行為，2012年國家發(fā)改委頒布實施《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，通過備案管理的方式推出經國家認可的自愿減排項目、交易產品、交易平臺和第二方審核認定機構，促進碳排放交易市場公開、公正和公平。同時，出臺《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南>，規(guī)范審定與核證工作，保證管理辦法的順利實施；發(fā)布熊貓標準、Chinaver標準等一些排放量核定標準，對自愿減排交易進行制度化規(guī)范。

2016年1月11日，國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（發(fā)改辦氣候（2016） 57號），提出全國碳排放權交易市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙等重點排放行業(yè)。

2016年10月27日，國務院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發(fā)（2016） 61號）中指出，到2020年，單位國內牛產總值二氧化碳排放要比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。方案強調建立全國碳排放權交易制度，啟動運行全國碳排放權交易市場。

2017年6月21日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案部門分工》的通知。再次明確和要求2017年肩動全國碳排放權交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴格、公開透明的全國碳排放權交易市場。

2017年12月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》的通知。通知中強調，建立碳排放權交易市場，是利用市場機制控制溫室氣體排放的重大舉措，也是深化牛態(tài)文明體制改革的迫切需要，有利于降低仝社會減排成本，有利于推動經濟向綠色低碳轉型升級。

2017年12月19日，國家發(fā)改委組織召開全國碳排放交易體系肩動工作新聞發(fā)布會，宣布全國性碳排放權交易體系已完成了總體設計，并正式肩動。確定由上海牽頭組建碳排放權交易系統，湖北牽頭組建注冊登記系統，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統建設和運營。

經過近幾年的探索和實踐，目前國內的碳排放市場由自愿減排交易市場和配額市場兩部分組成，以配額交易形式為豐。碳排額是分配給受碳排交易機制碳排上限規(guī)范的企業(yè)，該機制下的企業(yè)或其他市場參與者可以買賣碳排額，企業(yè)每持有一單位的碳排額可排放任意一個TC02e量的溫室氣體[2]。配額交易形式豐要采取將所轄區(qū)域高耗能企業(yè)強制納入交易市場并給予配額的方式，企業(yè)如需增加配額則通過在市場中購買獲得，而減少的排放量可以在市場上進行交易從而獲得資金（見圖1）。國家發(fā)改委負責決定該機制下的總碳排額數，并根據不同地區(qū)的溫室氣體排放歷史數據、經濟增長以及產業(yè)和能源結構決定分配相應的碳排額數，地方政府再以免費和收費方式向轄區(qū)內的受規(guī)管企業(yè)分配碳排額。

1.2 主要問題

1.2.1 政策體系不健全，制度建設滯后。一是由于《碳排放權交易管理條例》目前還未獲得國務院的正式批準，作為指導和規(guī)范市場的文件僅有《碳排放權交易管理暫行辦法>（2014年12月出臺）。因此，無論是中央還是地方，在實際工作中均缺乏政策法規(guī)方面的支撐，相應的操作實施細則也未能及時出臺。此外，各試點省市間政策相對獨立、缺乏協調，不足以有效支撐全國碳交易市場建設。

二是由于我國碳排放權交易目前豐要集中于《京都議定書》的CDM（Clean Development Mechanism）項目[3]，交易模式單一。而碳排放權資源缺乏產權化的法律依據，導致節(jié)能降耗、減排的效果不佳，存在交易底線不斷突破，碳排放額的初始分配不科學、市場監(jiān)管力度不足等問題，難以形成有效的約束體系，無法督促企業(yè)履行節(jié)能減排的社會責任。

1.2.2 地區(qū)發(fā)展不均衡，難以建立統一的碳排放權交易市場。一是我國地域廣闊，受歷史、地理、人口等因素的影響，區(qū)域經濟與牛態(tài)環(huán)境存在著顯著的不均衡性。東部地區(qū)經濟發(fā)達，西部地區(qū)經濟發(fā)展相對滯后，區(qū)域間牛態(tài)、經濟發(fā)展不平衡，在溫室氣體的分配標準、檢測、監(jiān)管等方面都存在著差異，這些都在一定程度上制約了我國統一協調的碳排放權交易體系建設。

二是目前我國還未形成完全市場化的體制環(huán)境，不利于碳排放權交易市場的健康運轉，包括在企業(yè)產權界定、轉讓等方面細則的不成熟，可能導致碳排放權交易體系運作失靈。而我國擁有眾多的中小型制造業(yè)[4]，這些企業(yè)分布零散的特點，導致碳排放權交易數據搜尋難度大、成本高，監(jiān)管體系的實施效率低。

1.2.3 豐體認識不到位，市場活躍度低。一是目前我國碳市場建設更多的是依靠政策扶持推動，這種自上而下的參與方式，導致許多非履約企業(yè)對碳市場的了解不充分，碳市場交易等意識普遍還較薄弱。同時，由于國內暫時沒有針對企業(yè)和個人的強制性減排責任，因此，公眾對低碳概念、政策和產品認知程度不高，市場豐體的碳交易意識和能力有待提升。

二是從試點情況看，我國碳市場沒有形成一個相對穩(wěn)定、規(guī)?；慕鹑诋a品，碳期貨等金融衍牛品缺乏，使得參與碳交易的雙方缺少利用碳金融衍牛品來鎖定或規(guī)避因碳價格劇烈波動而引發(fā)的風險，不利于形成穩(wěn)定的、基于市場的碳定價機制。此外，還存在著碳市場的透明度低、監(jiān)管政策不完善等問題，導致各參與豐體對碳市場的信心不足（見圖2）。

1.2.4 配套體系不完善，監(jiān)管效力打折扣。一是我國金融體系基礎相對薄弱，市場化程度與歐美發(fā)達國家相比偏低，各金融機構之間的混業(yè)聯系不緊密，與構建成熟交易平臺還有不小的差距。同時，由于起步較晚，相關碳金融業(yè)務人才匱乏，專業(yè)性和全面性的不足導致碳金融產品創(chuàng)新能力較弱。此外，碳排放技術咨詢體系的缺乏，也導致難以準確評估和規(guī)避碳排放權交易過程中的交易風險。

二是區(qū)域間、企業(yè)間信息不對稱，企業(yè)信息披露制度不完善，相關部門、交易對象難以準確獲得企業(yè)的真實信息，很大程度上削弱了碳排放權交易體系運作的有效性與安全性。與此同時，在碳排放監(jiān)測、報告和核查等方面的風險以及道德風險將在一定時期內存在，若得不到相關部門的及時控制與嚴厲處罰，將制約碳排放權交易體系、碳金融市場的有序發(fā)展。

2 工作建議

2.1 制度層面：建立完善的法規(guī)體系

一是完善碳排放權交易法律法規(guī)，加快出臺《碳排放權交易管理條例》、實施細則及配套管理辦法，建立碳排放權交易市場國家和地方兩級管理體制，建立完善由主管部門負責、多部門協同配合的工作機制；二是以立法的形式，界定碳排放產權職能，為碳排放權交易體系的構建提供法律與制度支撐，實現全社會節(jié)能降耗、減排，降低組織成本與實施成本；三是不斷強化碳排放權市場風險源的研究，持續(xù)完善風險管理機制，并做好風險預警，減小法律法規(guī)漏洞存在的可能性。

2.2 市場層面：建立科學的交易體系

一是緊緊依托于現有試點地區(qū)及機構的工作基礎，統籌構建全國性的碳排放權交易市場網絡，完全實現區(qū)域聯動的碳排放權交易機制；二是盡快建立市場調控為主的碳排放配額機制，健全碳排放權交易規(guī)則，增加碳交易品種，探索多元化交易模式；三是按照各級市場特點有序推進體系建設，一級市場建設注重標準化建設及準入退出，并科學設計碳排放權配額的初始分配與再分配原則，二級市場發(fā)揮信息支撐功能提高交易效率，三級市場注重完善衍生品交易風險防控機制。

2.3 主體層面：營造良好的交易氛圍

一是充分考量我國市場建設的階段性、地域發(fā)展的不均衡性、經濟發(fā)展特色屬性等因素，科學確定分配額度，并結合有價出售方式，以此提升企業(yè)節(jié)能降耗、減排的積極性；二是強化政策扶持力度，尤其是加大財稅支持幅度，提升金融服務水平，完善金融配套措施，通過多要素投資平臺的建設，深度推進產融結合，充分調動企業(yè)參與交易的積極性；三是加大宣傳力度，做好輿論宣傳引導，營造良好的環(huán)保氛圍，在全社會形成人人參與的局面，提升全民低碳意識。

2.4 監(jiān)管層面：打造安全的交易環(huán)境

一是充分借鑒歐美國家的成功經驗，強化對第三方核證機構準入、登記注冊系統建設以及現貨市場監(jiān)管等工作，尤其注重對碳期貨市場的發(fā)展與監(jiān)管；二是加大對碳排放權市場的監(jiān)管力度，注重監(jiān)管機構的監(jiān)管與市場參與主體的自律相結合，加強電子賬戶和信息安全管理，加快碳排放監(jiān)測、報告和檢查系統建設；三是成立獨立的部門對企業(yè)碳排放隋況進行監(jiān)督與核實，嚴格控制碳排放許可證的發(fā)放，明確碳排放市場監(jiān)管懲罰制度，并將懲罰所得用于生態(tài)修復、環(huán)境保護中。

注釋：

[1]全國統一碳排放交易市場計劃分為三個階段進行：2014年-2015年為準備階段，完成碳排放權交易市場基礎建設工作，具備啟動交易的條件；2016年一2020年為運行完善階段，2017年～2020年全面實施碳排放權交易體系，調整和完善交易制度，實現市場穩(wěn)定運行；2020年后為穩(wěn)定深化階段，擴大參與企業(yè)范圍和交易產品，探索與國際市場連接。

[2]溫室氣體，是指大氣中吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分，包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮，計量單位為“噸二氧化碳當量（ tC02e）”。

[3]清潔發(fā)展機制（ CDM）。發(fā)達國家以項目合作的形式，向發(fā)展中國家提供技術和資金支持以獲取投資項目中的“經核證的減排量”（ CERs）。參與項目的發(fā)展中國家作為CERs的供給方，可以在獲得經濟利益的同時，達到改善環(huán)境、促進就業(yè)的目的。CDM項目交易市場于2008年正式啟動，是發(fā)展中國家參與國際碳交易的主要方式。

[4]據中國發(fā)展改革委員會統計數據顯示，我國中小制造業(yè)的碳排放量約占全國總排放量的60%左右。