國家審計(jì)管理體制改革視角下的內(nèi)部審計(jì)管理改革

朱殿驊 張藝凡

[摘要]在審計(jì)署令第11號(hào)發(fā)布的時(shí)代背景下，本文從內(nèi)部審計(jì)職能作用、監(jiān)督職責(zé)、工作機(jī)制以及對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督等方面，提出了加快內(nèi)部審計(jì)管理體制改革的建設(shè)性意見。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) 11號(hào)令 審計(jì)制度 審計(jì)職能 體制改革

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義審計(jì)管理

制度的大幕逐漸拉開。以《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)）的發(fā)布為標(biāo)志，內(nèi)部審計(jì)管理制度改革正式起步。

一、組建中央審計(jì)委員會(huì)，優(yōu)化審計(jì)署職能

國家審計(jì)制度在中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度中居于首要地位，國家審計(jì)制度的健全與否直接影響著國家治理能力的高低。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，就發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用、強(qiáng)化審計(jì)的監(jiān)督作用、完善審計(jì)工作機(jī)制、狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)、提升審計(jì)能力和加強(qiáng)審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了具體意見。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，對(duì)建設(shè)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的國家審計(jì)制度作出了全面部署，明確了實(shí)行審計(jì)全覆蓋、強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革、推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍思想和作風(fēng)建設(shè)、建立健全履行法定審計(jì)職責(zé)保障機(jī)制、完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制和加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等八個(gè)方面的改革任務(wù)。黨的十九大報(bào)告提出，要“改革審計(jì)管理體制”“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》更是明確提出，要“組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)“研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等”。與此同時(shí)，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》還對(duì)審計(jì)署的職責(zé)進(jìn)行了優(yōu)化，將國家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，以整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能。

二、組建中央軍委審計(jì)署，全軍實(shí)行派駐審計(jì)

從審計(jì)對(duì)象上看，軍事審計(jì)是國家審計(jì)的重要構(gòu)成部分。我國實(shí)行的是“軍隊(duì)主導(dǎo)型”的軍事審計(jì)體制，中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)軍隊(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。黨的十八大以來，我國軍事審計(jì)制度迎來了大發(fā)展、大變革。2014年10月，古田全軍政治工作會(huì)議決定將解放軍審計(jì)署從原總后勤部劃歸中央軍委建制領(lǐng)導(dǎo)。2015年11月，軍委改革工作會(huì)議明確提出組建中央軍委審計(jì)署，進(jìn)一步改革審計(jì)監(jiān)督體制，全面實(shí)行派駐審計(jì)。2016年1月，軍委機(jī)關(guān)由“總部制”調(diào)整為“多部門制”，原總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部4個(gè)總部正式調(diào)整為15個(gè)軍委機(jī)關(guān)部門，軍委審計(jì)署位列其中。在完成對(duì)軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的轉(zhuǎn)隸接收后，2016年6月1日起，軍隊(duì)審計(jì)系統(tǒng)正式按“統(tǒng)管統(tǒng)派、區(qū)域設(shè)置”的新體制運(yùn)行。2016年12月，中央軍委主席習(xí)近平簽署命令發(fā)布新修訂的《軍隊(duì)審計(jì)條例》，自2017年1月1日起施行。宏觀上，新頒布的《軍隊(duì)審計(jì)條例》明確提出了軍隊(duì)審計(jì)在國防和軍隊(duì)建設(shè)中擔(dān)負(fù)“監(jiān)督、服務(wù)、防范和評(píng)價(jià)”的功能作用。微觀上，《軍隊(duì)審計(jì)條例》將政策法規(guī)審計(jì)、無形資產(chǎn)審計(jì)、價(jià)格行為審計(jì)和軍民融合項(xiàng)目聯(lián)合審計(jì)納入軍隊(duì)審計(jì)的職能中來，進(jìn)一步拓展并厘清了軍隊(duì)審計(jì)的職能邊界，為審計(jì)監(jiān)督有效覆蓋到相關(guān)軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程、全領(lǐng)域提供了法制保障。《軍隊(duì)審計(jì)條例》還進(jìn)一步豐富了軍隊(duì)審計(jì)職權(quán)，在原有審計(jì)職權(quán)的基礎(chǔ)上新增了采集電子數(shù)據(jù)權(quán)，拓展了檢查資料權(quán)和查詢存款權(quán)的行使范圍，基本形成了檢查、處理、保障“三位一體、功能全面”的軍隊(duì)審計(jì)職權(quán)體系，有效解決了“審不到邊、觸不到底”的問題。

三、出臺(tái)內(nèi)部審計(jì)工作新規(guī)，拓展內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍

在中國特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度大發(fā)展、大變革的戰(zhàn)略機(jī)遇下，2018年1月12日，審計(jì)署發(fā)布了新修訂的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），自2018年3月1日起施行?！兑?guī)定》的出臺(tái)實(shí)施，是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作、充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用指示精神的重大舉措，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作迎接新時(shí)代更新、更高的要求十分必要?！兑?guī)定》進(jìn)一步拓展了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)范圍，增強(qiáng)了內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性、獨(dú)立性，明確了內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用范圍，加強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，為新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)工作提供了制度保障。

四、推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

理順內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)管理體制?！兑?guī)定》修訂發(fā)布后，相關(guān)單位（企業(yè)）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《規(guī)定》要求，進(jìn)一步建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，理順內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)管理體制。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)置于單位黨組織或主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)置于企業(yè)黨組織、董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）的直接領(lǐng)導(dǎo)之下。相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的具體工作機(jī)制，確保黨組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)劃、年度審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)質(zhì)量控制、問題整改和隊(duì)伍建設(shè)等重要內(nèi)部審計(jì)事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)和決策。對(duì)于設(shè)立多個(gè)層級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)上級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，確保內(nèi)部審計(jì)工作形成“一盤棋”，擰成“一股繩”。在內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的關(guān)系上，究竟是采取機(jī)構(gòu)整合還是機(jī)構(gòu)分立的形式，要根據(jù)單位具體規(guī)模、治理水平、監(jiān)督需求等因素綜合確定，但無論采取哪種形式，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的融合，最大限度地發(fā)揮各自的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，努力形成監(jiān)督合力。

加強(qiáng)與國家審計(jì)的協(xié)同配合。內(nèi)部審計(jì)是國家審計(jì)的有益補(bǔ)充，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和國家審計(jì)的協(xié)同配合，能夠發(fā)揮“1+1>2”的效果。一方面，要加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃上的協(xié)同。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌做好內(nèi)部審計(jì)和國家審計(jì)的戰(zhàn)略制定和規(guī)劃編制，促進(jìn)二者間互相吸收借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，努力實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)方法上的趨同，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)；另一方面，要加強(qiáng)微觀審計(jì)項(xiàng)目層面的協(xié)同。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌做好內(nèi)部審計(jì)和國家審計(jì)的需求評(píng)估，在審計(jì)項(xiàng)目選取和計(jì)劃制定上統(tǒng)籌審計(jì)監(jiān)督資源，探索建立重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的聯(lián)合審計(jì)機(jī)制，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)共同編組，采取“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”的方式推進(jìn)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重要單位審計(jì)監(jiān)督的有效開展。在成果運(yùn)用上，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督成果，統(tǒng)一二者在審計(jì)查證等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保內(nèi)部審計(jì)資源得到充分有效利用，避免重復(fù)監(jiān)督。

推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。審計(jì)職業(yè)化是審計(jì)事業(yè)發(fā)展與成熟的必然結(jié)果和重要標(biāo)志，是建設(shè)一支高水平審計(jì)職業(yè)隊(duì)伍的必要舉措。推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，一要健全內(nèi)部審計(jì)行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。要進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)人員任職資格制度，建立以能力素質(zhì)和職業(yè)操守為導(dǎo)向的選人用人機(jī)制，切實(shí)將符合內(nèi)部審計(jì)職業(yè)能力水平要求的人員選拔到審計(jì)隊(duì)伍中來，降低內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的“職務(wù)化”特征，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的“職業(yè)化”特征。要進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)人員退出機(jī)制，堅(jiān)持優(yōu)勝劣汰，明確退出條件、退出方式、退出待遇和退出管理，促進(jìn)形成內(nèi)部審計(jì)人員能上能下、能進(jìn)能出、有序流動(dòng)的良好局面。二要健全內(nèi)部審計(jì)任職保障機(jī)制?？梢钥紤]在內(nèi)部審計(jì)行業(yè)組織中建立審計(jì)職業(yè)保護(hù)委員會(huì)，為內(nèi)部審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)、審計(jì)職業(yè)判斷不受行政干預(yù)提供申訴和保護(hù)渠道。三要健全內(nèi)部審計(jì)教育培訓(xùn)機(jī)制，統(tǒng)籌教育培訓(xùn)資源，優(yōu)化教育培訓(xùn)內(nèi)容，為內(nèi)部審計(jì)人員能力素質(zhì)提升服務(wù)。

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)法治化建設(shè)。構(gòu)建新時(shí)代中國特色社會(huì)主義內(nèi)部審計(jì)制度，需要以法治思維和法治方式推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)制度創(chuàng)新，完善內(nèi)部審計(jì)法規(guī)制度則是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)法治化建設(shè)的首要任務(wù)。盡管《規(guī)定》的修訂發(fā)布在促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)法治化發(fā)展方面向前邁了一大步，但當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)法規(guī)制度體系建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的需求相比還較為滯后。新形勢(shì)下，為構(gòu)建國家審計(jì)、軍隊(duì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)“四位一體”的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度，可以考慮建立統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)部審計(jì)制度，從法律層面推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)法律的制定，進(jìn)一步提升內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，為內(nèi)部審計(jì)工作的開展提供更堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。同時(shí)，要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的普法和執(zhí)法工作，確保相關(guān)人員熟悉內(nèi)部審計(jì)法規(guī)制度，積極協(xié)助配合內(nèi)部審計(jì)工作，確保內(nèi)部審計(jì)法規(guī)制度得到有效貫徹落實(shí)。在審計(jì)執(zhí)法方面，要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改臺(tái)賬，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行掛賬銷號(hào)，確保審計(jì)整改的末端落實(shí)。此外，還應(yīng)當(dāng)將審計(jì)整改情況作為單位考核、任免、獎(jiǎng)懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)，并通過完善人事管理等相關(guān)制度將這一做法固化下來，為促進(jìn)審計(jì)整改提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

（作者單位：中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局，郵政編碼：572099，電子郵箱：zdh1616@126.com）