我國檔案館專門立法思考

徐廣虎

[摘要]論文通過梳理我國檔案館立法沿革和現(xiàn)狀，分析檔案館法律法規(guī)特點(diǎn)，總結(jié)新中國成立以來的檔案館立法規(guī)律，探討加快我國檔案館專門立法的緊迫性、可行性，從立法路徑選擇和立法要明確的主要問題提出我國檔案館專門立法的建議。

[關(guān)鍵詞]法律性質(zhì)法律分類法律效力檔案法檔案館法

[分類號]G271.3

Research on Special legislation of Archives in China

Xu Guanghu

（Nanjing Archives Bureau，Nanjing，Jiangsu，210019）

Abstract： By combing the legislative evolution and present situation of the archives in China，thispaper analyzes the characteristics of the laws and regulations of the archives，summarizes the rules of the legislation of the archives since the founding of the new China，and probes into the urgency and feasibility of speeding up the special legislation of the archives in our country，and puts forward suggestions by the choice of the legislative path and the main problems to be clearly defined in the legislation.

Keywords： Legal Nature； Legal Classification； Legal Effects； Archives Law

檔案館是檔案事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。截至2016年底，全國共有各級各類檔案館4237個(gè)。其中，國家綜合檔案館3336個(gè)，國家專門檔案館236個(gè)，部門檔案館213個(gè)，企業(yè)集團(tuán)和大型企業(yè)檔案館180個(gè)，省、部屬事業(yè)單位檔案館272個(gè)。全國各級國家綜合檔案館館藏檔案65062.5萬卷、件[1]。各級各類檔案館在服務(wù)黨委政府中心工作、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾需求、促進(jìn)社會主義文化發(fā)展和繁榮等方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。但各級各類檔案館在功能定位、資源建設(shè)、信息化建設(shè)、安全保管、開放與共享等方面面臨不少新情況新問題，因此，從法律層面解決我國各級各類檔案館面臨的上述問題就顯得更為重要。本文所指檔案館專門立法特指根據(jù)《立法法》規(guī)定，由全國人大常委會、國務(wù)院和國家檔案局制定的關(guān)于全國范圍的檔案館的法律、法規(guī)和規(guī)章。

1新中國成立以來的檔案館立法概況

新中國成立后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，檔案館的建設(shè)和管理不斷發(fā)展，檔案館立法也在逐步推進(jìn)。1960年3月，為貫徹中央統(tǒng)一管理黨、政檔案的方針政策，在總結(jié)全國縣檔案館“廣東興寧現(xiàn)場會”和省檔案館“上?，F(xiàn)場會”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家檔案局印發(fā)了《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》，明確了省、縣檔案館的性質(zhì)、任務(wù)和工作方向，這是新中國檔案館立法的開端。由此，我國檔案館工作走上了有規(guī)可循的軌道。1983年4月，國家檔案局根據(jù)檔案館工作情況的變化和多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》修訂為《檔案館工作通則》，成為黨的十一屆三中全會后第一個(gè)檔案館部門規(guī)章。1986年，國家檔案局又印發(fā)了《檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止，被1991年國家檔案局2號令《各級國家檔案館開放辦法》所代替）和《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（已廢止，被2011年國家檔案局9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》所代替）。1987年9月5日，第六屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國檔案法》，第一次以法律的形式確立了檔案館的性質(zhì)和職能，1990年10月頒布了《檔案法實(shí)施辦法》，1991年國家檔案局印發(fā)了《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，1992年3月，國家檔案局根據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第十一條的授權(quán)，制定了《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。2014年2月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（中辦〔2014〕15號文）中，又對檔案館立法有了進(jìn)一步的發(fā)展。期間，國家檔案局也印發(fā)了其他一些檔案館的規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，現(xiàn)行有效的國家層面出臺的重要的檔案館法律法規(guī)有8件，其中法律1件、行政法規(guī)2件、黨內(nèi)法規(guī)1件、部門規(guī)章4件（見表1）。

2我國檔案館法律法規(guī)特點(diǎn)

通過對我國檔案館立法情況的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國檔案館立法的三個(gè)特點(diǎn)：

2.1我國檔案館立法形成了多層次立法模式

從表1可以看出，從制定主體上看，有全國人大常委會制定的法律、有國務(wù)院制定的行政法規(guī)、也有國家檔案局頒布的部門規(guī)章以及中央制定的方針政策。從內(nèi)容上看，檔案法律法規(guī)涵蓋了檔案館性質(zhì)、職能、收集、提供利用等檔案館管理的各個(gè)方面。表現(xiàn)為位階較高的法律法規(guī)規(guī)定檔案館綜合性的、原則性的要求，主要是在其中通過一些條款進(jìn)行規(guī)范，如《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》。而位階較低的部門規(guī)章則規(guī)定檔案館單項(xiàng)的、具體某個(gè)方面制度，專門規(guī)定檔案收集、解密劃控和開放利用等具體管理環(huán)節(jié)，如《各級國家檔案館開放檔案辦法》。

2.2檔案法律法規(guī)對檔案館的分類不斷變化

我國檔案法律法規(guī)對檔案館的分類與時(shí)代發(fā)展同步，一開始統(tǒng)稱“檔案館”，后來稱“各級國家檔案館”，再到“各級各類檔案館”。這與我國各個(gè)時(shí)期檔案館發(fā)展有密切的關(guān)系。20世紀(jì)80年代中期以前，我國檔案館門類比較單一，主要是國家綜合檔案館，其他檔案館屈指可數(shù)（地名資料館、城建檔案館）。20世紀(jì)80年代中期開始，其他各類檔案館得到較快發(fā)展。比較典型的有：1984年成立了中國照片檔案館，1985年成立了外交部檔案館，1986年成立了南京大學(xué)檔案館，1988年成立了首鋼檔案館等。所以，在檔案法律法規(guī)立改廢時(shí)，開始對不同類別檔案館進(jìn)行分類管理。對檔案館的分類管理說明了我們對檔案館工作認(rèn)識在不斷深化。

2.3我國檔案館法律法規(guī)規(guī)范的重點(diǎn)是國家綜合檔案館

我國國家綜合檔案館集中接收保管黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織的各類檔案，并向社會提供利用，發(fā)揮著檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案利用中心、政府公開信息查閱中心、電子文件備份中心“五位一體”功能，是我國各級各類檔案館的主體。因此，將國家綜合檔案館作為法律保護(hù)和規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容符合我國檔案館工作的實(shí)際。

3加快我國檔案館專門立法的緊迫性

由于制定主體不同、制定時(shí)間的差異，現(xiàn)行檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館的分類和定位相互之間不一致，與其他法律法規(guī)之間的銜接也不夠，特別是新形勢下檔案館工作面臨的新問題，迫切要求加快檔案館專門立法，確保檔案館法律法規(guī)的統(tǒng)一性。

3.1檔案法律法規(guī)對檔案館性質(zhì)定位的不一致

《檔案法》第八條規(guī)定，中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。《實(shí)施辦法》規(guī)定各級國家檔案館才是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》中又將部門檔案館明確為事業(yè)機(jī)構(gòu)（見表2）。顯然，將檔案館定位為文化（科學(xué)技術(shù)）事業(yè)機(jī)構(gòu)的范圍是在逐步縮小的。這一變化一定程度上反映了我國檔案館工作的現(xiàn)狀，但存在著相下位法與上位法不一致的情況。

3.2檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館分類存在不一致

在1984年之前，我國檔案法律法規(guī)對檔案館沒有進(jìn)行分類，統(tǒng)稱檔案館。在1983年頒布的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》中都只有檔案館一種表述。直到1986年的《檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止）有了各級各類國家檔案館的表述?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中分別出現(xiàn)了國家檔案館、各級各類檔案館和檔案館三種表述，但沒有進(jìn)行定義。1992年2月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家檔案局在《檔案館設(shè)置原則和布局方案》中對各級各類檔案館進(jìn)行了定義和分類。近年來，一些文件中對檔案館的分類又有了新的表述（見表3）。

從表中可以看出：（1）《檔案館設(shè)置原則和布局方案》是對《檔案法》和《實(shí)施辦法》中關(guān)于檔案館分類的專門解釋；（2）《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》中的“綜合檔案館”沒有了“國家”這一限制詞；（3）《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》中只有專業(yè)檔案館，不再有部門檔案館和專門檔案館。

從時(shí)間上來看，《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案館設(shè)置原則和布局方案》都是2000年前頒布的，《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》是2011年頒布的，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》則是2014年頒布的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，國家檔案局可能對檔案館有新分類的打算，但不符合法制的統(tǒng)一性原則。雖然《立法法》有“新法優(yōu)于舊法”原則，但由于制定主體不一樣，本文情況不適用該原則。

3.3檔案館工作面臨的新形勢和新要求

近年來，我國檔案館事業(yè)發(fā)展迅速，新挑戰(zhàn)、新問題也接踵而至。以信息化為基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新正在深刻影響著各個(gè)行業(yè)的發(fā)展，如新的專業(yè)檔案不斷形成和建立，專業(yè)檔案和所屬機(jī)構(gòu)檔案成為檔案館檔案資源的重要組成部分。2016年9月，國家檔案局局長李明華在全國檔案館工作會上指出，檔案館作為檔案工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要載體，目前提供的服務(wù)對社會需求而言，僅能維持較低水平的供需平衡，與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對檔案和檔案館工作的要求不相適應(yīng)。造成這種情況的主要原因在于檔案館工作的供給側(cè)，即檔案在收、管、用中存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不匹配的結(jié)構(gòu)性問題。檔案館事業(yè)急需找到破局之路。

4我國檔案館專門立法的可行性

2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，建立健全堅(jiān)持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。因此，加快我國檔案館專門立法順應(yīng)時(shí)代的要求。

4.1我國檔案館立法積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)

從前面論述可以看到，新中國成立以來，關(guān)于檔案館的法律法規(guī)已有一定規(guī)模，而且大部分檔案館法律法規(guī)是在實(shí)踐推動中不斷修改的（沒有修改過的只有《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》和《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》2件），因此，開展檔案館專門立法，現(xiàn)在條件比較成熟，關(guān)鍵在于如何在現(xiàn)有內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。將多年來不同立法主體制定的檔案館法律法規(guī)統(tǒng)一起來，形成一部定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、內(nèi)容完整、適應(yīng)時(shí)代要求的檔案館專門法律或行政法規(guī)已經(jīng)水到渠成。

4.2地方檔案館專門立法的借鑒

近年來，為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾對檔案館的要求，部分省、直轄市積極進(jìn)行了檔案館專門立法的探索和實(shí)踐，如上海市、浙江、四川、福建和云南等?。ㄒ姳?）。

上述5個(gè)地方檔案館立法有幾個(gè)共同特點(diǎn)：一是全部都是以政府規(guī)章的形式所發(fā)布。二是調(diào)整范圍主要以地方各級國家檔案館（綜合檔案館和專業(yè)檔案館）為主（上海除外）。

4.3其他國家檔案館立法的借鑒

2017年，國家檔案局政策法規(guī)司選編出版了《境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》，書中介紹了18個(gè)國家和澳門特別行政區(qū)等的檔案法律法規(guī)。其中，11個(gè)國家的檔案法律法規(guī)名稱上使用了“檔案館法”或類似表述，如法國、丹麥、芬蘭的《檔案館法》、冰島的《國家檔案館法》、日本的《公文書館法》和《國立公文書館法》（日本的公文書館即檔案館）、澳大利亞的《1983年檔案館法》、愛爾蘭的《1986年國家檔案館法》、南非的《國家檔案館法和檔案法》、美國的《國家檔案館與檔案管理局法》、加拿大的《圖書館與檔案館法》[2]。當(dāng)然，一方面，雖然各國名稱上用了“檔案館法”一詞，但內(nèi)容上除了檔案館以外，還有關(guān)于檔案管理的各項(xiàng)制度；另一方面，各國檔案管理體制的不同，直接反映出檔案館立法的特點(diǎn)。

5我國檔案館專門立法的路徑選擇

5.1在《檔案法》中專設(shè)“檔案館”一章

鑒于我國已有《檔案法》，再通過全國人大常委會制定一部《檔案館法》的可能性不大。而在《檔案法》中設(shè)立專章，也不失為一種辦法。現(xiàn)行《檔案法》共有27條，關(guān)于檔案館的條款有11條，分別使用了“各級各類檔案館”“國家檔案館”“檔案館”等三種表述方式，顯然，將分散在各章各條中的有關(guān)檔案館的內(nèi)容和檔案行政法規(guī)、部門規(guī)章中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行匯總、優(yōu)化，專設(shè)“檔案館”一章，更有利于突出法律對檔案館的促進(jìn)和保護(hù)，維護(hù)檔案館法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性。

5.2以國務(wù)院行政法規(guī)的形式出臺《檔案館條例》

這是一個(gè)比較可行的路徑。如果《檔案法》修改時(shí)沒有設(shè)“檔案館”專門章節(jié)，由國務(wù)院制定《檔案館條例》就很有必要了。2015年國務(wù)院制定的《博物館條例》以及2017年全國人大通過的《中華人民共和國公共圖書館法》，為加快檔案館專門立法提供了立法借鑒。2011年6月，國家檔案局發(fā)布的《國家檔案法規(guī)體系方案》中，也將《檔案館條例》列入新制定的行政法規(guī)目錄，但是進(jìn)展不明顯。

6我國檔案館專門立法要明確的主要問題

進(jìn)行檔案館專門立法，重點(diǎn)要加強(qiáng)檔案館的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，我國檔案館專門立法應(yīng)重點(diǎn)明確以下幾方面問題：

6.1構(gòu)建我國檔案館事業(yè)發(fā)展的基本制度

這些基本制度包括我國檔案館的性質(zhì)、任務(wù)、分類以及檔案收集、保護(hù)、流轉(zhuǎn)、開放和利用等。比如，近年來，各地正在朝著1（地方國家綜合檔案館）+X（各系統(tǒng)、各部門成立的檔案館）的模式進(jìn)行檔案館布局和建設(shè)，同時(shí)，一些個(gè)人檔案館[3]也在建立。因此，從構(gòu)建具有中國特色的檔案館體系來說，檔案館法律法規(guī)的調(diào)整對象應(yīng)該既包括利用國有資產(chǎn)設(shè)立的檔案館，也包括利用非國有資產(chǎn)設(shè)立的其他檔案館，確保各級各類檔案館都能夠在法治的軌道上開展工作。

6.2明確信息時(shí)代檔案館的地位與作用

信息化時(shí)代，檔案館也正從“紙與鐵”的時(shí)代加速邁入“數(shù)與網(wǎng)”[4]的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）中指出，加強(qiáng)數(shù)字圖書館、檔案館、博物館、美術(shù)館和文化館等公益設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建文化傳播大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺，傳播中國文化，為社會提供文化服務(wù)。有的地方政府成立了“大數(shù)據(jù)管理局”，建立本地區(qū)大數(shù)據(jù)庫和各類數(shù)據(jù)平臺，負(fù)責(zé)轄區(qū)數(shù)據(jù)的管理[5]。

顯然，檔案館在大數(shù)據(jù)管理中的地位和作用，是需要在法律法規(guī)中予以明確的。

6.3促進(jìn)檔案的開放與利用

在《政府信息公開條例》《檔案法實(shí)施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》中，都只對國家檔案館開放有明確規(guī)定，但是對部門檔案館、部分公共事業(yè)企業(yè)單位檔案館（電力、燃?xì)?、公交）按照現(xiàn)行檔案法律法規(guī)沒有對社會公開的義務(wù)。但是，在建設(shè)法治政府的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)過程中，國家都要求上述部門履行公開相關(guān)檔案信息資源的義務(wù)。2016年9月5日，國務(wù)院印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，要求2018年底前，建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。2020年底前，逐步實(shí)現(xiàn)民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放。這無疑對檔案館今后的開放利用工作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

總之，加快我國檔案館專門立法是解決新形勢下檔案館發(fā)展難題的重要途徑，是依法治檔的必然要求，是檔案館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障。

參考文獻(xiàn)

[1]國家檔案局政策法規(guī)研究司. 2016年度全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要（一）[EB/OL].[2018- 8- 13].http：//61.135.203.75/xxgk/2017- 10/17/content_ 208012.htm.

[2]國家檔案局政策法規(guī)研究司.境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2017.

[3]石大泱.屈干臣和他的個(gè)人檔案館[N].中國檔案報(bào)，2009-12-14（4）.

[4]李明華局長在全國檔案館工作會議上的講話[EB/OL].[2018-8-13]. http：//dag. hpu.edu.cn/dagweb/memo.aspx？id=6487.

[5]廣州市大數(shù)據(jù)局主要職責(zé)[EB/OL].[2018-8-13].http：//www.gzii.gov.cn/sjmw/ 1.2/201508/2fae6723a67e46588dd94feaa0413e8a.shtml.