美國、日本、巴西農(nóng)業(yè)補貼政策對中國農(nóng)業(yè)政策的啟示

張濤　李曉輝

[摘要]當(dāng)前美國、日本、巴西在農(nóng)業(yè)方面都具有較好的發(fā)展，這主要得益于其在農(nóng)業(yè)方面的政策支持，尤其是在農(nóng)業(yè)補貼政策上的支持，對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有良好的保護作用。加強對美國、日本、巴西在農(nóng)業(yè)補貼政策上的研究，對中國農(nóng)業(yè)政策的制定有著較大的幫助。本文分別分析了美國、日本、巴西三國歷年來在農(nóng)業(yè)補貼政策上的實施情況，從中總結(jié)出有助于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)的策略，以期促進中國農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)；補貼政策；發(fā)展啟示

中圖分類號：F33/37 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180804

世界各國在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，為了確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，都存在著一些共同的特征：不僅要投入大量的資金在農(nóng)業(yè)公共設(shè)施建設(shè)上，還要采取各種財政支持性政策，特別是農(nóng)業(yè)補貼政策，對農(nóng)業(yè)進行支持與保護。目前，美國、日本等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)支持與農(nóng)業(yè)補貼政策更為完善，而巴西與中國同屬于發(fā)展中國家，且都屬于農(nóng)業(yè)大國，在農(nóng)業(yè)政策制定上有較多的相似之處。通過對當(dāng)前美國、日本和巴西農(nóng)業(yè)補貼政策的制定和實施情況進行研究，可吸取其中的有效策略，將其應(yīng)用到中國農(nóng)業(yè)政策的制定之中。

1美國農(nóng)業(yè)補貼政策

美國是最早實施農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)達國家。20世紀30年代，羅斯福政府為了能夠順利解決當(dāng)時的經(jīng)濟危機，制定了與當(dāng)時條件相適合的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，這也是最早制定出來的農(nóng)產(chǎn)品補貼政策。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策涵蓋面廣，既有專門針對農(nóng)產(chǎn)品的補貼政策，又有包括農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、食物影響、農(nóng)業(yè)資源保護、農(nóng)村金融、農(nóng)村發(fā)展等的政策。

1.1支持價格和無追索權(quán)貸款

為了能夠規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品市場、讓農(nóng)民的利益不遭到過大的損害，由政府出面對農(nóng)產(chǎn)品設(shè)置一個最低價格，當(dāng)某種農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)能過剩的時候，其市場價格必須保證在政府設(shè)置的價格之上。而這種支持價格方式主要通過無追索權(quán)貸款來實施。所謂無追索權(quán)貸款主要指由相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品信貸公司向各農(nóng)場主進行短期放貸，如果在短期貸款到期時，農(nóng)場主種植的農(nóng)產(chǎn)品市場價格比貸款率更高，那么由農(nóng)場主自行賣出農(nóng)產(chǎn)品，然后歸還貸款費用。如果在短期貸款到期時，農(nóng)場主種植的農(nóng)產(chǎn)品市場價格比貸款率更低，農(nóng)場主可以選擇將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓，不需要還相應(yīng)的貸款，并且不用承擔(dān)任何責(zé)任。在這里所提到的貸款率主要指政府確定的最低市場價格。

在美國的農(nóng)業(yè)補貼政策的演變過程中，美國政府主要是通過立法的形式來制定政策。1933年，美國政府頒布《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，建立了以價格支持和限產(chǎn)措施為重點的農(nóng)業(yè)補貼政策；1955年，美國政府取消實物收購政策，規(guī)定農(nóng)民可以用現(xiàn)金來償還政府提供的銷售貸款，同時實行彈性耕種面積，放松對糧食種植面積的控制；2008年美國政府制定《食品、環(huán)保、能源法》，在該政策中進一步放寬無追索權(quán)貸款的范圍，新增基于農(nóng)戶目標收益的“平均作物收入選擇補貼”，加快向收入支持轉(zhuǎn)型的步伐。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)，與1986-1988年相比，2007-2009年美國的農(nóng)業(yè)補貼率由21%下降至10%，脫鉤補貼由1%增加到22%，這表明美國的農(nóng)業(yè)補貼水平處于下降的趨勢，其政策從對市場有較大扭曲作用的價格支持措施向以市場為導(dǎo)向的收入支持措施轉(zhuǎn)變。

1.2目標價格和差額補貼

目標價格是指政府為保證農(nóng)場主的收入制定的補貼價格。如果市場上的實際銷售價格低于制定的目標價格，那么相關(guān)的農(nóng)場主能夠從政府處領(lǐng)取一定的差額補貼。具體的補貼數(shù)值為市場實際價格與目標價格之間的差值。1973年美國政府首次在農(nóng)業(yè)政策上引入目標價格，并開始在全國范圍內(nèi)推行差額補貼制度，在很大程度上促進廣大農(nóng)民的生產(chǎn)種植。但是隨著農(nóng)作物數(shù)量的上升，國家面臨著嚴重的庫存存儲壓力，后又在1977年專門推出谷物儲存計劃，以此來鼓勵農(nóng)戶自行存儲種植的作物，并予以一定的補貼。1996年美國聯(lián)邦政府出臺《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改善和改革法》，對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補貼政策進行了大幅度的調(diào)整。該政策計劃在七年之內(nèi)解除對耕種面積和作物品種的限制，停止對農(nóng)場主有關(guān)價格和收入支持的補貼，取消差額補貼、農(nóng)戶自儲計劃等。

1.3儲備補貼

為了能夠讓農(nóng)場主自行存儲農(nóng)作物，讓農(nóng)產(chǎn)品的價格維持在一個較為穩(wěn)定的狀態(tài)，美國政府推出了儲備補貼制度。該制度主要指農(nóng)場主通過與農(nóng)產(chǎn)品信貸公司簽訂儲備合同，在農(nóng)產(chǎn)品存儲期間，不僅可以獲得高于無追索權(quán)貸款率的貸款，而且能夠獲得一定的儲備補貼。但是當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品被儲存之后，農(nóng)場主不能私自隨意進行出售，必須在市場價格達到設(shè)定的釋放價格數(shù)值時才能夠?qū)⑵涫鄢?。如果達到釋放價格后農(nóng)場主不愿意出售，那么政府將取消相應(yīng)的利息補貼和儲備補貼；如果作物價格已經(jīng)達到制定的收回貸款價格時，此時相關(guān)農(nóng)作物貸款人必須歸還所貸款項。

1.4休耕補貼

休耕補貼制度既是對農(nóng)產(chǎn)品市場的一種保護，又是對土壤生態(tài)環(huán)境的一種保護。隨著美國各種農(nóng)業(yè)支持政策的提出，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度增加，在20世紀六七年代出現(xiàn)較為嚴重的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，且許多耕地也出現(xiàn)較為嚴重的破壞。因此美國政府推出了“土地儲備補貼”“休耕補貼”等措施，通過短期休耕來控制農(nóng)作物產(chǎn)量的上升，通過長期休耕來保護水土資源環(huán)境。對于愿意休耕的農(nóng)民，政府可以每年給其一定的補償，但是農(nóng)民需要在休耕的土地資源上種植綠植。

1.5農(nóng)作物保險補貼

2012年，美國政府提出了農(nóng)作物保險補貼，將對農(nóng)業(yè)的支持和保障納入保險的范圍內(nèi)。該保險的推出可有效彌補因自然災(zāi)害、氣候因素等帶來的農(nóng)作物減產(chǎn)損失，相關(guān)農(nóng)場主只需要繳納少量的保費，在遇到特殊情況的減產(chǎn)時，就可以獲得較高的保險費用，在很大程度上降低了農(nóng)場主種植農(nóng)作物存在的風(fēng)險。

1.6災(zāi)害補貼

災(zāi)害補貼主要指的是因為自然災(zāi)害（干旱、洪澇等）的影響，使得農(nóng)作物不能正常種植生產(chǎn)或者大面積減產(chǎn)時，政府予以相關(guān)農(nóng)戶一定的補貼。而在畜牧養(yǎng)殖上如果因為災(zāi)害沒有足夠的飼料時，則由政府為其提供50%的飼料購買費用。2014年美國時任總統(tǒng)奧巴馬為了促進農(nóng)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，降低農(nóng)業(yè)補貼對政府財政造成的負擔(dān)，推出了新農(nóng)業(yè)法案，通過市場機制實現(xiàn)發(fā)展，同時加大風(fēng)險管理力度，注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。新農(nóng)業(yè)法案設(shè)立了價格損失保障和農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障，新法案的提出一方面可以降低農(nóng)場的經(jīng)營風(fēng)險，另一方面可以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，減少美國財政負擔(dān)。

美國歷年來推出的補貼政策不僅在形式上較為多樣化，在范圍上也較為廣泛，農(nóng)業(yè)補貼投入大，在不斷的發(fā)展中，逐漸形成了比較完善的農(nóng)業(yè)保護政策體系。同時最大的特點是美國一直采取立法的形式制定農(nóng)業(yè)補貼政策，保證了政策實施的有效性和權(quán)威性。

2日本農(nóng)業(yè)補貼政策

日本受國土資源的限制，農(nóng)業(yè)耕地資源相對較少，因此農(nóng)產(chǎn)品更多依賴進口。1984年開始，日本成為世界上最大的食品進口國，國民所食用的食物超過60%都來自進口。在此種背景之下，日本政府對自身國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展給予了較高的支持。隨著經(jīng)濟的快速增長，日本的農(nóng)業(yè)保護水平不斷提升。2012-2014年，日本的農(nóng)業(yè)支持量達到年均535.5億美元，相當(dāng)于國內(nèi)農(nóng)業(yè)總收入的52.3%。

2.1價格支持和差額補貼

（1）最低價格保證。政府對主要農(nóng)作物產(chǎn)品設(shè)定最低價格，當(dāng)市場環(huán)境中價格跌到最低價格之后，由政府按照最低價格收購所有的農(nóng)作物。

（2）價格穩(wěn)定帶。政府為了保證肉類、奶類等農(nóng)作物產(chǎn)品的價格能夠維持在一個相對穩(wěn)定的區(qū)間內(nèi)，在不影響市場自由貿(mào)易的前提下，由政府對相關(guān)產(chǎn)品進行買進和賣出，從而達到價格控制的作用。

（3）差額補貼。政府根據(jù)市場情況對農(nóng)作物產(chǎn)品設(shè)置一個基準價格，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于該基準價格之后，農(nóng)戶可以從政府或者農(nóng)協(xié)處領(lǐng)取一定的補貼。

2.2收入支持和災(zāi)害補貼

（1）成立稻作安定經(jīng)營基金。該基金主要用于彌補米價下跌所引起的農(nóng)戶收益降低問題，由政府和農(nóng)戶共同出資建立。具體補貼的方法主要根據(jù)前三年市場米價的平均值來算出米價基準值，然后由基準值減去當(dāng)年的市場米價，以其差值的8%作為補貼的數(shù)額。

（2）農(nóng)戶直接支付制度。政府直接拿出部分資金對偏遠山區(qū)的農(nóng)戶進行補貼，其目的在于縮減這些地區(qū)與其他種植較為便利地區(qū)的生產(chǎn)成本差異。

（3）災(zāi)害補貼。為了避免農(nóng)戶遭受較大的災(zāi)害影響，由政府給予受災(zāi)農(nóng)戶一定的農(nóng)業(yè)設(shè)施和經(jīng)濟補償。

（4）農(nóng)業(yè)保險補貼。政府在政策中明確規(guī)定，生產(chǎn)數(shù)量達到一定規(guī)模的農(nóng)戶必須參與政府制定的保險制度，該項保險政府在補貼比例上達到50%～80%。

從20世紀70年代開始，日本國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生較大的變化，工農(nóng)之間的收入差距逐漸增大。為了縮減這種差距，政府在政策上對農(nóng)戶做出支持，提出“生產(chǎn)成本、收入補償方案”，對稻米進行收購，同時降低對市場中稻米的限制，使稻米在市場中得到流通。1981年日本政府取消糧食配給制度，1987年稻米的購銷倒掛制度正式結(jié)束。隨著這些制度的改變，日本市場環(huán)境中的流通米數(shù)量進一步增多，日本政府在政策上逐漸發(fā)揮對稻米價格的調(diào)控作用。1995年日本政府出臺《新糧食法》，該法規(guī)中更加注重農(nóng)產(chǎn)品市場機制的形成，降低對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通和價格形成的干預(yù)；1999年日本制定新農(nóng)業(yè)法，在該法規(guī)中進一步完善市場機制對農(nóng)產(chǎn)品價格的調(diào)控作用。

2.3生產(chǎn)資料購置補貼

為促進規(guī)模化、標準化種植，提升農(nóng)民的種植效率，日本政府提出生產(chǎn)資料購置補貼政策，鼓勵農(nóng)民按照相關(guān)標準進行種植生產(chǎn)。對規(guī)?；B(yǎng)殖、溫室蔬菜種植，政府予以相關(guān)設(shè)施購買費用的補貼，其中由中央和地方財政補貼75%，剩余25%的費用可通過特定的金融機構(gòu)進行貸款。2007年開始實施“跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策”，改革稻米生產(chǎn)調(diào)整及價格補貼，針對特定骨干農(nóng)戶，不分品種地對其整體經(jīng)營收入進行補貼支持，加大對農(nóng)地、水資源、環(huán)境保護等的政策支持。

2.4制度貸款和利息補貼、損失補貼

制度貸款是由政府制定的一種長期低息貸款方式，其主要目的在于鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該貸款方式主要分為三種類型：一是由政府出面進行擔(dān)保，將銀行中的一些資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是由政府進行擔(dān)保和支付相應(yīng)的利息費用，調(diào)用農(nóng)協(xié)的資金；三是直接利用國家金融機構(gòu)進行財政資金貸款。

長期以來日本對農(nóng)業(yè)注重于價格支持，價格支持部分在農(nóng)業(yè)補貼中占有很大的比重。但是隨著WTO談判的進展以及日本國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的一系列新情況，日本農(nóng)業(yè)補貼政策從農(nóng)產(chǎn)品價格支持為主向直接支付制度為主轉(zhuǎn)變。

3巴西農(nóng)業(yè)補貼政策

巴西位于拉丁美洲，其發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然條件比較優(yōu)越，境內(nèi)有許多尚未開發(fā)利用的平原和草場，常年濕潤且降雨量豐富。巴西在早期就確立了“以農(nóng)立國”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)OECD數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)顯示，巴西2013年GDP約2.47萬億美元，農(nóng)業(yè)增加值占GDP的6%，農(nóng)產(chǎn)品出口總額為999.68億美元，同比增長4.3%，占巴西出口總額的41.28%。其中牛肉和玉米的出口額為世界第四，糖和咖啡的出口額為世界第一，說明巴西的農(nóng)業(yè)在其國民經(jīng)濟中占據(jù)重要地位，且對整個世界發(fā)展有著重要的影響。

3.1產(chǎn)品售空計劃

產(chǎn)品售空計劃實質(zhì)上是一種針對大宗商戶和加工廠商的價格差額補助制度，其目的在于保證大宗商戶和加工廠商的經(jīng)濟利益，促進各區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。在計劃中政府根據(jù)市場的實際情況制定出參考價格，然后鼓勵大宗商戶和加工廠商到農(nóng)業(yè)相對較為落后的中西部地區(qū)進行農(nóng)產(chǎn)品收購，并保證收購的價格高于給出的參考價格。而在此過程中如果造成大宗商戶和加工廠商出現(xiàn)虧損的現(xiàn)象，這部分費用由政府進行補貼，其補貼的費用大致相當(dāng)于農(nóng)產(chǎn)品運輸轉(zhuǎn)移所需費用。但是該計劃在實施過程中對額度做出較大的限制，存在支持力度不足的問題，使得最終的實施效果不明顯。例如在實際實施過程中，主要體現(xiàn)在棉花、玉米、小麥三種農(nóng)產(chǎn)品受益較大，而其他作物受益較小。

3.2期權(quán)合約補貼

期權(quán)合約補貼主要是通過事前預(yù)約定價的形式對農(nóng)產(chǎn)品售價進行保護。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之前根據(jù)市場預(yù)期確定農(nóng)產(chǎn)品未來的市場價格，在到達規(guī)定的期限后，如果預(yù)期設(shè)定價格低于當(dāng)前的市場價格，則由農(nóng)戶按照市場價格進行售出；如果達到規(guī)定期限后，預(yù)期設(shè)計價格高于當(dāng)前的市場價格，那么實際市場價格與預(yù)期設(shè)定價格之間的差額由政府補貼，以此來保證農(nóng)戶的經(jīng)濟收入。通過這項政策制度的實施，可讓農(nóng)戶的經(jīng)濟利益得到較大的保障。但是從具體實施情況來看，往往由于設(shè)定的預(yù)期價格較低，使得市場實際價格高于該預(yù)期價格，這項制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

3.3農(nóng)產(chǎn)品的最低價格保證

農(nóng)產(chǎn)品的最低價格保證主要指政府在農(nóng)業(yè)耕種進行之前，對生產(chǎn)完成后的農(nóng)產(chǎn)品制定出一個最低價格，該價格的設(shè)定必須保證在種植生產(chǎn)成本之上，但是又低于市場的預(yù)期價格。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在開始種植時可以選擇與政府簽訂合同，如果市場價格低于最低保證價格時，將農(nóng)產(chǎn)品售賣給政府，在這種價格保障制度之下，農(nóng)戶的種植經(jīng)濟利益得到最大程度的保障。

從2000年開始，巴西政府不斷加強對農(nóng)產(chǎn)品的政策支持力度，但是僅局限于一些特定的品種，對于特定品種之外的農(nóng)產(chǎn)品支持力度仍舊較弱。到2012年，巴西政府在政策上支持的農(nóng)產(chǎn)品只有豆類、大米、劍麻、甘蔗、小麥五種，由此可以看出，巴西在農(nóng)產(chǎn)品的政策支持上具有較強的選擇性。

3.4減輕農(nóng)民償債負擔(dān)

1980-1995年，由于巴西政府在農(nóng)業(yè)方面的信貸總額逐漸降低，民間私人銀行農(nóng)業(yè)信貸的比率上升，使得農(nóng)業(yè)貸款利率提高，給許多農(nóng)民造成較大的償債負擔(dān)。1995年后巴西政府針對這一不良現(xiàn)象，采取了相應(yīng)的處理措施，主要有兩點：第一，在法律上允許不具有償債能力的農(nóng)戶適當(dāng)延長償債期限；第二，以其他方式進行債務(wù)償還，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以用農(nóng)產(chǎn)品償還購買農(nóng)業(yè)機具的債務(wù)，這種方式不僅可以讓農(nóng)戶的生產(chǎn)壓力降低，還能夠刺激國內(nèi)農(nóng)業(yè)機具的銷售量，對促進農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展有著較大的幫助。

3.5農(nóng)業(yè)低稅政策

巴西在農(nóng)業(yè)稅收方面一直保持著較低的水平，這也是其農(nóng)業(yè)能夠得以快速發(fā)展的重要原因之一。巴西在農(nóng)業(yè)方面的稅收主要包括農(nóng)業(yè)土地稅和個人所得稅兩部分。其中在農(nóng)業(yè)土地稅上有著較多的減免政策，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在城市中沒有房產(chǎn)且擁有的土地面積少于30公頃，可以不繳納農(nóng)業(yè)土地稅。農(nóng)業(yè)稅收方面，主要采取“抓大放小”的方式來展開，對于一些大規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)者征收較高的稅收，而對于一些小規(guī)模、私人種植的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則征收較低的稅收。通過這種方式不僅能夠有效刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升土地的利用率，還有助于增加在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的投資份額。在個人所得稅方面，將個人農(nóng)業(yè)獲得的收入和其他行業(yè)的收入進行分開計算，其中在農(nóng)業(yè)方面繳納的個人所得稅相對較低，而其他行業(yè)征收的稅務(wù)相對較高。

巴西主要實施三項農(nóng)業(yè)補貼政策。

（1）家庭農(nóng)業(yè)支持計劃。該計劃主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持，對農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和農(nóng)民進行免費培訓(xùn)，免費提供病蟲害防治資料和提供低利率信貸政策三個方面。

（2）農(nóng)業(yè)價格和補貼政策。包括農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格、農(nóng)產(chǎn)品直接補貼、產(chǎn)品售空計劃和期權(quán)合約補貼。從1995年開始，巴西政府就減少了對農(nóng)業(yè)的補貼和價格支持力度，增加產(chǎn)品售空計劃和期權(quán)合約補貼。一方面可以增加農(nóng)民收入，防止農(nóng)村人口迅速向大城市流動；另一方面可以減少政府收購農(nóng)產(chǎn)品的儲備成本，同時保持巴西農(nóng)業(yè)的綜合競爭力，不斷提高其在國際上的競爭優(yōu)勢。

（3）農(nóng)業(yè)保險補貼政策。推行專門的農(nóng)業(yè)保險，以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，這也是巴西政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展中采取的重要政策之一。巴西在農(nóng)業(yè)保險的推行實施上相對較早，且在投入力度上逐年加大。2005-2011年，巴西保險金撥付計劃累計提供資金20.1億美元，2012年巴西對農(nóng)業(yè)的補貼總額達到6.88億美元，比2011年增長30%，2015年計劃達到10.56億美元。

巴西的農(nóng)業(yè)補貼政策有兩個明顯的特點：一是主要采用信貸支持和農(nóng)業(yè)保險補貼等金融政策來促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展；二是補貼資金很少用于對農(nóng)業(yè)直接進行補貼，主要以市場為導(dǎo)向，將資金用于投資和市場決策。

4中國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)補貼政策

中國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)補貼政策分為最低收購價政策、脫鉤和掛鉤的直接補貼政策以及一般服務(wù)支持措施。

4.1最低收購價政策

最低收購價政策包括糧食最低收購價政策和糧油臨時收儲措施。糧食最低收購價政策主要用于糧食主產(chǎn)區(qū)小麥和稻谷的收購上，當(dāng)糧食市場價格低于最低收購價格，在這些區(qū)域由政府按照設(shè)定的最低收購價政策進行收購，而當(dāng)市場價格高于最低的收購價格時，則由農(nóng)戶自行處理農(nóng)作物。糧油臨時收儲措施主要針對玉米、大豆、油菜籽等，由中儲糧總公司負責(zé)相關(guān)的收儲任務(wù)，由其安排下轄企業(yè)或者其他一些有資質(zhì)的企業(yè)進行收購，收購價格按照國家根據(jù)市場制定的臨時收儲價格執(zhí)行。在此過程中嚴禁收購庫存陳糧和國外進口轉(zhuǎn)基因大豆。其目的是保護農(nóng)民利益和發(fā)展糧油生產(chǎn)積極性，維護糧油市場穩(wěn)定。

4.2直接補貼政策

直接補貼政策包括糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、畜牧良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)保險保費補貼幾個方面。截至2008年底，中央財政累計投資43億元，建設(shè)70多個大型商品糧生產(chǎn)基地。2009年，政府出臺《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》，提出了整合大型商品糧基地等項目投資，統(tǒng)籌用于規(guī)劃確定的田間工程以及農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)。2010年，國家安排中央65億元用于規(guī)劃內(nèi)田間工程及農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)。2007年國家開始支持規(guī)模化養(yǎng)殖畜牧業(yè)發(fā)展建設(shè)，以此促進現(xiàn)代畜牧業(yè)健康發(fā)展。中央財政對標準化規(guī)模養(yǎng)殖場的水電路、糞污處理、沼氣池、防疫、擠奶設(shè)施及飼草料基地建設(shè)等給予適當(dāng)補助，同時對產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣和生豬調(diào)出大縣進行獎勵。其中產(chǎn)糧大縣獎勵資金作為專項補助資金，必須用于支持本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。還有其他一系列農(nóng)業(yè)服務(wù)支持措施，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、全國農(nóng)業(yè)科技入戶示范工程、農(nóng)民專業(yè)合作社支持項目、農(nóng)技推廣體系建設(shè)、測土配方施肥補貼、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程、新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，鼓勵農(nóng)戶使用優(yōu)良品種，保障農(nóng)戶生產(chǎn)收入，調(diào)動農(nóng)戶種糧積極性，促進糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

脫鉤的直接補貼政策包括退耕還林補貼和退牧還草補貼。退耕還林補貼用于退耕農(nóng)戶退耕后維持醫(yī)療、教育、日常生活等必要開支的專項補助資金，以及原退耕還林政策補助期滿后，解決退耕農(nóng)戶生活困難的專項補貼。退牧還草補貼是為了保護和恢復(fù)西北部、青藏高原和內(nèi)蒙古的草地資源，以及治理京、津風(fēng)沙源，對退牧還草的牧民給予生態(tài)補償。主要采取禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧三種方式。2014年開始，對新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆廢除臨時收儲政策，開始執(zhí)行目標價格補貼。

4.3一般服務(wù)支持措施

為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，政府于1996年開始在糧食主產(chǎn)區(qū)集中連片地建設(shè)“穩(wěn)定高產(chǎn)”的大型商品糧生產(chǎn)基地。

5運用PSE體系測算各國農(nóng)業(yè)補貼政策效果

農(nóng)業(yè)政策措施主要分為三種類型：對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持措施、對農(nóng)產(chǎn)品消費者的支持措施和對農(nóng)業(yè)一般服務(wù)的支持措施。所以本章主要運用OECD構(gòu)建的生產(chǎn)者支持估計、一般服務(wù)支持估計、農(nóng)業(yè)支持總量等指標體系來測度農(nóng)業(yè)政策的支持水平和政策效果。

5.1生產(chǎn)者支持估計

生產(chǎn)者支持估計（PsE）測度的是實施農(nóng)業(yè)補貼政策措施后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得從消費者和納稅人轉(zhuǎn)移的補貼總額。2006-2016年各國PSE總量見表1。據(jù)表1可知，2006-2016年日本和美國的農(nóng)業(yè)補貼總量基本控制在較小的浮動區(qū)間，變化不大。但中國對農(nóng)業(yè)補貼的水平不斷攀升，由2006年的504.9億美元增加到2016年的2121.82億美元。說明中國越來越重視對農(nóng)業(yè)的投入力度，國家財政負擔(dān)累積。

2006-2016年各國GDP總量見表2。據(jù)表2可知，中國GDP總量僅次于美國，但中國農(nóng)業(yè)補貼總額PSE占GDP的比重較低，PSE最高峰在2015年僅僅達到GDP的1.15%，相比于2008年0.33%有了一定幅度的增長。農(nóng)業(yè)作為中國的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，國家對農(nóng)業(yè)補貼投入力度遠遠不夠。

生產(chǎn)者支持估計百分比（%PSE）是指PSE占農(nóng)業(yè)總收入（按生產(chǎn)者價格計算的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值加上對生產(chǎn)者的財政預(yù)算支持）的比例，該指標反映了農(nóng)業(yè)總收入中來自農(nóng)業(yè)支持政策的份額。通過查詢OECD數(shù)據(jù)庫，比較四個國家2006-2016年生產(chǎn)者支持估計百分比，數(shù)據(jù)結(jié)果見表3。

據(jù)表3可知，2006-2016年日本的農(nóng)業(yè)總收入中來自農(nóng)業(yè)支持政策作用的占50%左右，相對于美國、巴西和中國，日本在比值上有絕對的優(yōu)勢，說明日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入近一半來自政府的農(nóng)業(yè)補貼支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入在很大程度上得到了保障。同時可以看出，除開2008年金融危機對中國經(jīng)濟的嚴重沖擊，中國生產(chǎn)者支持估計百分比整體呈現(xiàn)上升的態(tài)勢，由2006年的11.5%上升到2016年14.5%，農(nóng)業(yè)收入依賴政府財政補貼的程度加深。

5.2一般服務(wù)支持估計

一般服務(wù)支持估計（GSSE）衡量政府財政對整個農(nóng)業(yè)部門的補貼支持水平，GSSE針對整個農(nóng)業(yè)部門，而非具體生產(chǎn)者或者消費者，因此不影響農(nóng)業(yè)收入或消費支出。一般服務(wù)支持估計百分比（%GSSE）是GSSE占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重，%GSSE的數(shù)值越大則說明政府提出的相關(guān)支持政策對農(nóng)戶個體行為產(chǎn)生的影響較小，對市場環(huán)境產(chǎn)生的作用較弱。2006-2016年各國一般服務(wù)支持估計總量見表4，2006-2016年各國一般服務(wù)支持估計百分比見表5。

據(jù)表4可知，2006-2016年，美國、日本、中國一般性服務(wù)支持水平均有一定的漲幅，特別是中國上漲空間較大，由2006年的158.82億美元上漲到2016年的347.51億美元，增加比例為119%。據(jù)表5可知，各國GSSE占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重在下降。巴西、中國、日本、美國的一般服務(wù)支持估計百分比由2006年的27.75%、23.92%、17.39%、11.76%分別下降到2016年的21.66%、14.07%、17.31%、10.53%。其中美國、巴西、中國出現(xiàn)了較大幅度的下降，說明政府采取補貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的干預(yù)、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的決策行為的影響程度加深，有一定的市場扭曲效應(yīng)。

5.3農(nóng)業(yè)支持總量

農(nóng)業(yè)支持總量估計（TSE）主要用于估計農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行實施之后，納稅人和消費者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門的所有補貼。其中%TSE指的是TSE占GDP的比重，當(dāng)%TSE數(shù)值越大時，則意味著國家在農(nóng)業(yè)支持上的力度越大，相應(yīng)的支持負擔(dān)也越重。2006-2016年各國TSE占GDP的比重見表6。

據(jù)表6可知，巴西和美國的%TSE一直維持在1%以下，日本處于中間水平，但不超過1.5%，美國、日本、巴西的%TSE在2006-2016年有微弱的下降。中國的農(nóng)業(yè)支持總量估計在四個國家中一直處于高峰，除了2008年因受金融危機影響，其他年份都在2%以上。說明中國的國民收入用來支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的比重大，中央財政預(yù)算負擔(dān)加大。

通過比較各個國家農(nóng)業(yè)補貼政策和農(nóng)業(yè)補貼水平可以發(fā)現(xiàn)，目前中國農(nóng)業(yè)補貼政策仍然存在以下幾個問題：（1）中國農(nóng)業(yè)補貼力度在不斷加大但是仍然處在較低的水平。補貼存在較強的片面性，主要集中在生產(chǎn)資料成本方面，而在教育、科技推廣等方面的補貼則明顯不足。（2）農(nóng)業(yè)補貼政策在執(zhí)行上成本較高。中國制定的農(nóng)業(yè)補貼政策中間程度過多，增大中間環(huán)節(jié)的資金使用量，使得真正最后應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者上的補貼費用較少。（3）在監(jiān)督管理上存在明顯不足，農(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)法律有待完善。國家要通過完善的監(jiān)管單位和機制確保財政預(yù)算用之于民，防止資金的濫用和挪用，同時通過法律手段來保證農(nóng)業(yè)補貼的穩(wěn)定性以及不會受到其他因素的制約。

6結(jié)論

6.1增加農(nóng)業(yè)資金支持

2015年，中國農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）超過2478億美元，單從支持總量來看該數(shù)值已經(jīng)超過許多的發(fā)達國家，但是將該數(shù)值分攤到具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者上，在支持力度上仍舊顯得十分低下，不能起到較好的農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)業(yè)保護作用。因此在今后的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，需要各級政府在財政寬松的條件下盡量給予農(nóng)業(yè)更多的支持，這樣才能夠?qū)r(nóng)業(yè)發(fā)展形成更好的保護。

6.2優(yōu)化一般服務(wù)結(jié)構(gòu)

中國在一般服務(wù)支持方面主要集中于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)產(chǎn)品儲備建設(shè)上，在服務(wù)結(jié)構(gòu)上存在著明顯不足。而從中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀來看，勞動力老齡化、生產(chǎn)方式滯后等問題十分明顯，因此在一般服務(wù)結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)適當(dāng)做出調(diào)整，增大在新技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)推廣等方面的工作，從而有效提升現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者具備更為先進的生產(chǎn)技術(shù)。

6.3發(fā)揮金融優(yōu)惠政策在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用

發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼力度上遠遠大于發(fā)展中國家，這與其雄厚的經(jīng)濟實力有關(guān)。中國屬于在發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模較大，盲目進行財政補貼支持顯然不符合中國的基本國情。但是，中國在具體政策制定上可以適當(dāng)借鑒巴西的經(jīng)驗，通過直接補貼、低利率貸款和農(nóng)業(yè)保險補貼等形式來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持，同時在商業(yè)銀行貸款方面給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更多的支持，并在全國范圍內(nèi)逐步建立完善的農(nóng)業(yè)保險制度。

6.4加強農(nóng)業(yè)支持與保護的法治化建設(shè)

中國在農(nóng)業(yè)支持與保護的法治化建設(shè)上與發(fā)達國家相比仍舊顯得不足，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，在法律支持上明顯不足。中國制定的一些農(nóng)業(yè)保護政策和支持制度并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)保障，而歐美等發(fā)達國家在這方面卻具有完善的法規(guī)作為支持。第二，國外等發(fā)達國家在政策制定上較為精細，對支持資金的管理較為規(guī)范，而中國在資金的管理上仍舊顯得較為粗狂，影響到農(nóng)業(yè)支持資金的落實。因此中國應(yīng)當(dāng)從這兩方面入手，借鑒國外經(jīng)驗，不斷對農(nóng)業(yè)支持與保護政策做出改進和完善。

6.5建立多元化的農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系

國外農(nóng)業(yè)支持與保護政策表現(xiàn)出更加多元化的發(fā)展形式，不僅對農(nóng)業(yè)給予直接的經(jīng)濟補貼，還對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險管控等方面都有較大的投入。因此，中國在農(nóng)業(yè)支持與保護政策的制定上還需要建立更加完善的體系，如加強農(nóng)業(yè)先進技術(shù)宣傳、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持投入、在農(nóng)業(yè)信貸上給予更多優(yōu)惠等，從而構(gòu)建一個更為完善的農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系，促進中國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。