新時(shí)代地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式探析

伊文敬 張志紅

摘要：十九大報(bào)告提出，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。不同于歷次機(jī)構(gòu)改革的是，此次黨政機(jī)構(gòu)改革層次更深、視野更廣。首先，新的時(shí)代背景下，黨政機(jī)構(gòu)改革被賦予了特殊的歷史使命：黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入國(guó)家機(jī)構(gòu)管理職能體系，正視和規(guī)范黨政關(guān)系，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的全局性改革，黨的機(jī)構(gòu)和職能的實(shí)體化，體現(xiàn)工作效率和履職效能。其次，面對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革的瓶頸，新時(shí)代地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式提供了一種針對(duì)性的解決思路。對(duì)“順德模式”進(jìn)行省思，能夠?yàn)榧磳⒃诘胤酵崎_的地方黨政機(jī)構(gòu)改革提供理論與實(shí)踐上的前瞻性分析。

關(guān)鍵詞：黨政機(jī)構(gòu)改革；合署辦公；黨政關(guān)系；職責(zé)同構(gòu)；“順德模式”

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）08-0013-09

作者簡(jiǎn)介：伊文敬（1994-），女，山東淄博人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，主要從事行政管理研究；張志紅（1975-），女，山西陽泉人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授，主要從事中國(guó)政府與政治、府際關(guān)系與公共政策等相關(guān)研究。引言

十九大報(bào)告提出：賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。此次地方黨政機(jī)構(gòu)改革，也被視為大部制改革之后更深層次的改革創(chuàng)新。針對(duì)部分黨政機(jī)關(guān)部門林立、職能重疊、管理沖突等問題，要真正打通中央和地方層級(jí)間的改革障礙，使黨政機(jī)關(guān)職能有機(jī)整合，降低協(xié)調(diào)成本，提高辦事效率。相較于歷次機(jī)構(gòu)改革，這是地方黨政機(jī)構(gòu)改革在更深層次和更廣視野上的一次嘗試，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

隨著大部制改革的實(shí)施，就地方政府機(jī)構(gòu)改革的研究而言，一方面傾向于將地方政府機(jī)構(gòu)改革研究置于大部制背景之下，認(rèn)為“推行大部制是地方機(jī)構(gòu)改革的突破點(diǎn)”[1]；另一方面則是從地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的具體形式出發(fā)，其中，有部分研究關(guān)注到了合署辦公現(xiàn)象。合署辦公，通俗來講就是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)在一起辦理公務(wù)的情況”[2]。合署辦公現(xiàn)象在我國(guó)歷史上也是早已有之，南京國(guó)民政府時(shí)期“各廳、處駢肩而立，各成系統(tǒng)，各固范圍，各私財(cái)用，涉及到兩個(gè)廳以上的事務(wù)，往往遷延不決，權(quán)則相爭(zhēng)，過則互諉”，故“打破各廳、處并立之分割局面，而并為整個(gè)一體之省政府”[3]。從當(dāng)代合署辦公運(yùn)作實(shí)際來看，其多存在于黨政機(jī)構(gòu)之間，即黨政型合署辦公，最先在黨委和政府的監(jiān)督部門試行。在黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與人民監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行合署辦公。之后在各地的實(shí)踐中，“合署辦公的形式擴(kuò)展到政府的其他部門”[4]?？傮w來看，對(duì)于地方黨政機(jī)關(guān)合署辦公這一形式，學(xué)界的重視程度明顯不足，相關(guān)研究較少。對(duì)于新的政策形勢(shì)下地方黨政機(jī)構(gòu)的改革模式，僅有的討論也只是限于報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)媒體的評(píng)論文章中。筆者認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，需要進(jìn)一步考慮在新時(shí)代黨的政策基礎(chǔ)上，黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立和合署辦公面臨的新的理論背景和現(xiàn)實(shí)因素，審視當(dāng)前地方黨政機(jī)構(gòu)改革對(duì)于規(guī)范黨政關(guān)系、提高政府效能以及突破政治和行政體制改革瓶頸的特殊意義。

一、機(jī)構(gòu)合并、合署辦公：內(nèi)涵、類型與意義

機(jī)構(gòu)合并是一種常見的機(jī)構(gòu)整合途徑，“即將兩個(gè)或多個(gè)部門中職能相同或相近的機(jī)構(gòu)合并重組形成規(guī)模較大的新部門，根據(jù)工作任務(wù)和職能分工重組內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)……機(jī)構(gòu)合并后，由新部門統(tǒng)一行使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)”[5]。合并是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)較為常用的一種方法，例如，在2018年《深化國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，將中央黨史研究室、中央文獻(xiàn)研究室、中央編譯局的職責(zé)整合，組建中央黨史和文獻(xiàn)研究院，這樣就使得改革后的機(jī)構(gòu)囊括以前多個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，“原來的部門間政策協(xié)調(diào)變成了大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，可以減少溝通與協(xié)調(diào)成本，形成大部門、大行業(yè)、大系統(tǒng)管理模式”[5]，屬于典型的大部制機(jī)構(gòu)整合模式。

《人事管理學(xué)辭典》將合署辦公機(jī)構(gòu)定義為，“兩個(gè)或兩個(gè)以上在同一處所辦公且性質(zhì)較接近或聯(lián)系較緊密的機(jī)構(gòu)所組成的新機(jī)構(gòu)。”[6]在《機(jī)構(gòu)編制管理手冊(cè)》中，合署辦公“現(xiàn)系指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，它們雖仍保留各自的名稱，但只有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子，只算作一個(gè)機(jī)構(gòu)”[7]，也即一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子或多塊牌子。綜合各地大部制機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐，合署辦公有這樣幾種形式：一是黨政聯(lián)動(dòng)型合署，以廣東順德地區(qū)為代表，即廣泛整合黨、政部門相似職能，形成合署結(jié)構(gòu)；二是業(yè)務(wù)型合署，代表形式是行政服務(wù)中心，將各政府職能部門的服務(wù)窗口按照業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類整合，形成行政服務(wù)中心，提供“一站式”服務(wù)；三是職能型合署，以天津?qū)氎鎱^(qū)“一站三中心”模式為代表，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心、綜治信訪服務(wù)中心以及村（居）綜合服務(wù)站，將“七站八所”職能整合入服務(wù)中心，各中心分別掛牌，合署辦公。顯然，地方黨政改革模式中的合署辦公探討的是黨政聯(lián)動(dòng)型合署辦公，統(tǒng)籌對(duì)黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合。機(jī)構(gòu)合并及合署辦公是機(jī)構(gòu)整合兩種較為常見的方式，機(jī)構(gòu)合并解決的主要是機(jī)構(gòu)膨脹問題，通過撤銷和合并重組，使機(jī)構(gòu)“瘦身”，降低機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)成本；合署辦公在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及編制的同時(shí)，能加強(qiáng)部門間溝通與協(xié)調(diào)，減少摩擦，提高工作效率。兩者都是圍繞著職能所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)整合方式，對(duì)于科學(xué)合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合有著重要的意義。值得一提的是，對(duì)黨政機(jī)關(guān)合并或合署的探索，在發(fā)揮整合作用的同時(shí)，更強(qiáng)化統(tǒng)籌作用，有助于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范黨政關(guān)系，是當(dāng)前全面深化改革階段的現(xiàn)實(shí)需要。

二、全面深化改革背景下的黨政機(jī)構(gòu)改革

我們不妨回顧一下黨和國(guó)家（主要是政府）機(jī)構(gòu)改革的歷程，通過縱向發(fā)展分析，探索十九大所提出的地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式在新形勢(shì)和新的歷史背景之下的特殊意義（如表1所示）。

從十二大到十九大關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的文件表述來看，黨和政府的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了不斷調(diào)整，且調(diào)整的力度和方向在不同時(shí)期體現(xiàn)不同側(cè)重。一開始強(qiáng)調(diào)黨政分開，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，過于強(qiáng)調(diào)黨政分開，在實(shí)踐中一些黨政機(jī)構(gòu)職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊的問題就凸現(xiàn)出來，這時(shí)就需要淡化黨政分開理念，配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，著力于政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，解決機(jī)構(gòu)膨脹問題，包括探索大部門體制，倡導(dǎo)組織扁平化的省直管縣體制，提高行政效率，注重政府效能的發(fā)揮和職責(zé)的理順。不難發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)共同的特點(diǎn)是，其重心偏向均是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。此次黨政機(jī)構(gòu)改革也不例外，反映了特殊時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的要求。

（一）在國(guó)家機(jī)構(gòu)管理職能體系中突出黨的領(lǐng)導(dǎo)

十八大以來，習(xí)近平總書記尤為重視加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！笔冀K堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)更是十九大報(bào)告的精髓要義。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式隨著黨所面臨的形勢(shì)、任務(wù)和條件而做出適時(shí)的調(diào)整和完善。在全面深化改革的新階段，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保改革方向正確并順利進(jìn)行的重要條件。而黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公則是作為黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的嵌入或重組的一種重要形式而存在的。在黨政兩條線下，職能履行上的重疊和沖突使得黨在一些工作的開展上領(lǐng)導(dǎo)功能因黨政內(nèi)耗而有所削弱，為了黨政分開而設(shè)置的某些重復(fù)職能已經(jīng)不能適應(yīng)改革進(jìn)一步深化的要求。針對(duì)于此，對(duì)職表1十二大以來黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的文件表述

能相近的黨政機(jī)關(guān)合并或合署，就成為全面深化改革階段加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的因應(yīng)之舉。根據(jù)工作需要，黨政機(jī)構(gòu)上的聯(lián)動(dòng)整合和協(xié)調(diào)配合是“形”，其目的在于形成黨統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制之“實(shí)”。

（二）改革攻堅(jiān)期對(duì)黨政關(guān)系革新的正視和規(guī)范

改革開放以來，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革尤其是中央對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)和調(diào)整一直是政治體制改革和領(lǐng)導(dǎo)體制改革的關(guān)鍵。從黨政分開、還“政”于國(guó)家，到淡化黨政關(guān)系，將黨與人大關(guān)系作為核心，再到規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)解決分工重疊問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制也改變了過去“一元化高度集權(quán)”的“政府黨體制”[8]，逐步形成總領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制”。這一過程伴隨著中央對(duì)黨政關(guān)系認(rèn)識(shí)的變化，從機(jī)構(gòu)改革整體趨勢(shì)來看，經(jīng)歷了由分開向統(tǒng)籌整合的轉(zhuǎn)變歷程。當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的階段，隨著社會(huì)主要矛盾的變化，單純的技術(shù)和流程方面的調(diào)整已經(jīng)不能滿足需求，中國(guó)在黨政關(guān)系等重大政治問題上已經(jīng)不能再采取避開策略而必須正視。那么如何科學(xué)、合理地界定黨和政府的職能，做到“該分的分”“該合的合”，這是黨政關(guān)系規(guī)范化問題的關(guān)鍵?！叭绻粋€(gè)反映黨政關(guān)系的基本概念，只是能夠反映二者的‘分，而忽視了二者之間相聯(lián)系的方面，往往容易產(chǎn)生誤導(dǎo)?！盵9]林尚立認(rèn)為，“在新的歷史時(shí)期，黨政關(guān)系制度安排的理想狀態(tài)是黨與國(guó)家在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)和耦合，而不是簡(jiǎn)單的黨政分開?！盵10]這一說法闡明了目前黨政機(jī)關(guān)的“分”“合”關(guān)系取向。改革中出現(xiàn)的“黨政分設(shè)”式的所謂“黨政分開”，并沒有達(dá)到黨政職能分開的改革初衷，反而加劇了黨政之間的“內(nèi)耗”，突出表現(xiàn)為：職數(shù)太多難以協(xié)調(diào)；職能不清運(yùn)行紊亂；職位重疊執(zhí)行不力[11]。因此，為了實(shí)現(xiàn)黨政職能運(yùn)行上的“協(xié)調(diào)和耦合”，解決職能交叉重疊之困境，需要對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，以加強(qiáng)黨政之間的配合聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，減少因機(jī)構(gòu)和職能重疊而產(chǎn)生的“內(nèi)耗”。

（三）黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的全局性改革

不同于以往的是，在全面深化改革的新時(shí)代，本輪機(jī)構(gòu)改革的視野更廣、力度更大、內(nèi)容更深刻，它已經(jīng)成為統(tǒng)籌黨政軍群的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)全局性的改革，而再不單純是政府機(jī)構(gòu)的改革。黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公是全局性改革中的重要一環(huán)，它開始考慮黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的系統(tǒng)性、整體性配置與協(xié)同整合。新時(shí)代，立足黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，對(duì)各方面改革需要有一個(gè)整體的把握，實(shí)現(xiàn)黨的部門、國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位等各類機(jī)構(gòu)的有效銜接和協(xié)調(diào)，從而為全面深化改革提供組織保障，這是地方黨政機(jī)構(gòu)改革面臨的一個(gè)重要形勢(shì)。對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的探索，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面改革、形成改革合力的一個(gè)重要起點(diǎn)。

（四）執(zhí)政黨職能的實(shí)體化和具體化

現(xiàn)階段發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大的體制優(yōu)勢(shì)，就需要在重點(diǎn)領(lǐng)域更好地發(fā)揮黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用。過去黨和政府職能部門的設(shè)置方式使得黨在一些傳統(tǒng)職能上的作用被分散，特別是宣傳和意識(shí)形態(tài)等功能，原本應(yīng)交由黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)則是其中部分職能需要通過政府來實(shí)現(xiàn)。此次黨政機(jī)構(gòu)改革，將這部分職能單列，使得黨的機(jī)構(gòu)和職能的實(shí)體化更強(qiáng)。在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，由中宣部統(tǒng)一管理電影和新聞出版工作。此外，通過機(jī)構(gòu)的合并劃轉(zhuǎn)，加強(qiáng)了黨對(duì)組織、統(tǒng)戰(zhàn)等工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。深化黨政機(jī)構(gòu)改革，使得在組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等陣地，黨的職能單列，那些本應(yīng)由黨統(tǒng)一發(fā)揮作用卻通過政府來實(shí)現(xiàn)的工作，現(xiàn)在由黨來進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（五）簡(jiǎn)約高效成為機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值選擇

當(dāng)前，黨政機(jī)構(gòu)重疊的“雙軌行政”現(xiàn)象并沒有徹底消除，有些對(duì)口黨組織部門行使著行政決策權(quán)，甚至從事具體行政事務(wù)工作，這說明我國(guó)的黨政職責(zé)體系還沒有充分理順，而黨政職能錯(cuò)位往往導(dǎo)致政出多門、機(jī)構(gòu)臃腫、總體效率低下。特別是職能相近的黨政工作機(jī)關(guān)之間常常面臨權(quán)力與責(zé)任主體混亂的尷尬現(xiàn)象，使得職能履行過程中產(chǎn)生的“內(nèi)耗”嚴(yán)重制約黨和政府工作效率和效能。因此，對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并或合署，遵循了“簡(jiǎn)約治理”的原則，既精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，又對(duì)職能重疊部分起到了整合和協(xié)調(diào)作用，體現(xiàn)了效率，統(tǒng)一了職責(zé)，有利于黨和政府決策及其執(zhí)行的科學(xué)化。此外，一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，避免了多重審批，體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的需要。從治理體系維度來看，有助于解決職能重疊、職責(zé)不明的問題，提高黨和政府工作效率；從治理能力維度來看，合并或合署使黨和政府形成治理合力，提升履職效能，這也是中國(guó)黨政體制的特殊貢獻(xiàn)。因此，改革也體現(xiàn)了推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。

三、地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式的現(xiàn)實(shí)思考

（一）“職責(zé)同構(gòu)”淵源與地方機(jī)構(gòu)改革困境

談到地方行政體制改革特別是機(jī)構(gòu)改革，繞不開的一個(gè)話題就是“職責(zé)同構(gòu)”問題?！八^‘職責(zé)同構(gòu)，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為‘上下對(duì)口，左右對(duì)齊。”[12]“職責(zé)同構(gòu)”是中國(guó)政府間關(guān)系的總特征，也正是這一特征的存在，使得機(jī)構(gòu)改革工作在推進(jìn)時(shí)容易受到體制機(jī)制上的阻礙。

“職責(zé)同構(gòu)”意味著上面設(shè)置什么機(jī)構(gòu)，下面也要對(duì)應(yīng)設(shè)置同樣或類似的機(jī)構(gòu)，這樣就容易使地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置上缺乏靈活性和能動(dòng)性。此外，受到“職責(zé)同構(gòu)”影響，地方黨政機(jī)構(gòu)改革面臨的挑戰(zhàn)往往是合并設(shè)立或合署辦公的機(jī)構(gòu)無法同上級(jí)部門一一對(duì)應(yīng)，出現(xiàn)一個(gè)下級(jí)部門向多個(gè)上級(jí)部門報(bào)告的情況，也就是所謂的“下改上不改”。2008年大部制改革啟動(dòng)以來，中央政府機(jī)構(gòu)改革確實(shí)取得了一定成效，且實(shí)現(xiàn)了省級(jí)政府的對(duì)口大部門設(shè)置，部分縣級(jí)政府也開展了大部制改革試點(diǎn)，例如廣東的“順德模式”，削減合并了近三分之二的職能部門，改革力度很大，但對(duì)應(yīng)的地級(jí)市政府卻沒有進(jìn)行相應(yīng)改革，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)更是“對(duì)上不對(duì)下”，這樣，“下改上不改”，盡管縣級(jí)改革試點(diǎn)活躍，但與上級(jí)職能部門無法順利對(duì)接，不但產(chǎn)生較大的溝通協(xié)調(diào)成本，而且容易受到上級(jí)政府部門的阻撓而使改革達(dá)不到應(yīng)有的效果。汪玉凱認(rèn)為，如果只有一個(gè)縣改革，地級(jí)市、省不作相應(yīng)的改革，上面干預(yù)的部門就會(huì)非常多[13]。因此，一方面，鑒于各地各級(jí)政府機(jī)構(gòu)本身的特性，因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置是形成高效合理的政府組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在，然而地方行政體制改革受制于“對(duì)口”和“對(duì)齊”的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，本土化和靈活性不足；另一方面，許多市縣政府都探索機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，但上級(jí)政府機(jī)構(gòu)不做相應(yīng)的改革就使得上下難以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)，遇到“一對(duì)多”的組織溝通梗阻。職責(zé)同構(gòu)是基于資源配置的執(zhí)行體制，但是在歸責(zé)上面缺失，導(dǎo)致自下而上的推卸責(zé)任，在一定程度上不僅分散了中央權(quán)威，同時(shí)也無法凸顯地方治理的特殊性。

十九大報(bào)告提出賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，這就充分肯定了地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性，鼓勵(lì)地方機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新。各地各級(jí)政府機(jī)構(gòu)可以根據(jù)各地特點(diǎn)和實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，在地方對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。此外，十九大報(bào)告將省市縣職能相近的黨政機(jī)關(guān)都納入改革范圍，在省市縣三個(gè)層級(jí)上探索黨政機(jī)構(gòu)改革，有助于實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，有其合理性。“省市縣三級(jí)都要改革，力量就非常強(qiáng)大了，改革的氣候就形成了?！盵13]

（二）“黨政聯(lián)動(dòng)”突破政府機(jī)構(gòu)改革瓶頸

2008年以來，政府機(jī)構(gòu)改革的主要方向是推行“大部制”，即“在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)”[14]。但隨著改革的不斷深入，政府機(jī)構(gòu)的“大部制”改革遇到一些瓶頸因素而無法徹底進(jìn)行，使得改革效果受到制約而大打折扣。其中關(guān)鍵的一個(gè)因素就在于，在地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，一般只涉及政府部門層面，很少涉及黨委層面。然而，按照中國(guó)的特殊情況，黨和政府聯(lián)系緊密，歸口管理體制下黨委對(duì)地方政府相應(yīng)的職能部門掌握著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，因此，只在行政部門實(shí)行“大部制”，而不與黨的機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合，則機(jī)構(gòu)改革將難以取得實(shí)質(zhì)性的成效。因此，十九大提出的從黨政聯(lián)動(dòng)層面來探索地方機(jī)構(gòu)改革，即不僅僅從政府職能部門，而且從黨政關(guān)系的高度來重新審視和探索部門機(jī)構(gòu)整合改革，實(shí)際上是抓住了多年來制約政府機(jī)構(gòu)改革效果的“牛鼻子”。

在地方將職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，拓寬了機(jī)構(gòu)改革的視野。中央早已有職能部門合并設(shè)立或合署辦公的先例，比如中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公，將原來黨和政府兩股分散的反腐監(jiān)察力量集合起來，發(fā)揮反腐斗爭(zhēng)的強(qiáng)大合力。在地方黨的機(jī)構(gòu)中也同樣存在與政府部門職能相近的情況，過去地方“大部制”改革的實(shí)踐著力于旨在優(yōu)化政府部門職能的機(jī)構(gòu)整合，而新的機(jī)構(gòu)改革將黨的機(jī)構(gòu)改革也囊括在內(nèi)，這就使得地方“大部制”改革的內(nèi)容有了進(jìn)一步擴(kuò)充，改革舉措也進(jìn)一步深化。地方機(jī)構(gòu)整合的改革，不再是做簡(jiǎn)單的“合并同類項(xiàng)”，而是黨政協(xié)同整合、發(fā)揮改革合力的“聯(lián)立方程式”。

四、“順德模式”省思及地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式前瞻

十七大以來，中央提出探索推行大部制改革，但地方機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐從2000年開始就豐富起來，并形成了各具特色的改革模式，比較有代表性的如隨州模式、富陽模式、深圳模式、順德模式等等。其中，順德的機(jī)構(gòu)改革特征尤以“黨政聯(lián)動(dòng)”“最大膽”而著稱，為研究地方黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革提供了重要的實(shí)踐資料。但當(dāng)前推行的地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式遠(yuǎn)比“順德模式”更審慎明確，有更大實(shí)施空間。

（一）“順德模式”省思

廣東省佛山市順德區(qū)在2009年頒布了《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），積極探索黨政機(jī)關(guān)“大部制”改革，并形成了“順德模式”。按照方案，改革后，區(qū)黨政機(jī)構(gòu)由41個(gè)調(diào)整為16個(gè)，其中黨委機(jī)構(gòu)由12個(gè)減為6個(gè)，政府部門由29個(gè)調(diào)整為10個(gè)，精簡(jiǎn)幅度接近2/3。

順德機(jī)構(gòu)改革方案的具體做法如下圖所示（依據(jù)《方案》整理）：

首先，順德機(jī)構(gòu)合并或合署模式較為簡(jiǎn)單隨意?！绊樀履Ｊ健钡男纬?，是基于當(dāng)時(shí)基層面臨的實(shí)際形勢(shì)和政府職能轉(zhuǎn)變的需求，按照當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所進(jìn)行的較大限度的機(jī)構(gòu)“同類項(xiàng)合并”。就其合并、合署模式來看，提高行政效率的目的很明確，但基層效率導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)整合仍然存在一定的隨意性。從機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)幅度上來看，確實(shí)達(dá)到了大部門制的效果，但在職能運(yùn)行時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)各種問題。例如，信訪局由區(qū)委辦內(nèi)設(shè)局變成紀(jì)委的內(nèi)設(shè)局，考慮的是紀(jì)委督促解決信訪問題的力度會(huì)更大，但信訪在很大程度上涉及民生等各種訴求，現(xiàn)實(shí)中還往往與維穩(wěn)聯(lián)系在一起，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的角色顯然難以應(yīng)對(duì)各種信訪問題。在黨政職責(zé)分工和理順上，在強(qiáng)化黨在關(guān)鍵領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)上，乃至機(jī)構(gòu)改革的全局把控上，順德做得還不夠。例如，在順德《方案》中，只涉及機(jī)構(gòu)的合并、合署、掛牌以及職責(zé)劃轉(zhuǎn)等，對(duì)于改革后新機(jī)構(gòu)發(fā)揮的核心作用、承擔(dān)的具體職責(zé)并未加以說明。對(duì)比之下，當(dāng)前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革則是基于職能合理運(yùn)轉(zhuǎn)的考慮來對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，更多的是對(duì)職能的劃轉(zhuǎn)而非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并，其目的也并非僅僅是提高效率，而更在于通過機(jī)構(gòu)改革來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌黨政軍群團(tuán)。此外，對(duì)于機(jī)構(gòu)的作用職責(zé)、人財(cái)物的劃分等，也要比當(dāng)時(shí)順德的改革要更為明確一些。

其次，“順德模式”各地推廣顧慮多。在原廣東省委書記汪洋的推動(dòng)下，順德被指定為黨政機(jī)構(gòu)綜合改革的試點(diǎn)，并在2009年獲廣東省批準(zhǔn)成為改革試驗(yàn)區(qū)。由此，順德機(jī)構(gòu)改革得以“大膽”實(shí)施。盡管順德在黨政機(jī)構(gòu)改革上取得了顯著成效，但其模式的推廣運(yùn)用卻僅限于省內(nèi)的幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，并未產(chǎn)生更大的輻射效應(yīng)，且改革模式雖得到部分復(fù)制，但黨政合置、聯(lián)席會(huì)議、政務(wù)委員等一些核心做法在其他地區(qū)并沒有得到太多推廣。顯然，“順德模式”在推廣上存在一定困難。順德大部制改革體現(xiàn)了中央行政管理體制改革的要求，又作為廣東省進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新的重要試驗(yàn)點(diǎn)，受到中央編辦和廣東省、佛山市的大力支持，改革的力度和規(guī)?？涨扒铱缍群艽?，表2順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案

但在其他地區(qū)學(xué)習(xí)順德經(jīng)驗(yàn)時(shí)，往往有來自各方的限制和顧慮，只是部分復(fù)制而難得精髓。這就涉及到自上而下機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)難題，上層決策在理論上容易將機(jī)構(gòu)的“合并同類項(xiàng)”簡(jiǎn)單化，而地方執(zhí)行決策事實(shí)上則面臨各種復(fù)雜的實(shí)際情況，機(jī)構(gòu)改革涉及黨政關(guān)系、層級(jí)間關(guān)系、部門間關(guān)系等，多種關(guān)系情況復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，地方在實(shí)踐中仍面臨諸多困難。與當(dāng)年順德改革的情境有所不同的是，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，給予地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式充分的支持，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，這就大大減小了地方進(jìn)行改革創(chuàng)新實(shí)踐的阻力。

（二）地方黨政機(jī)構(gòu)改革模式前瞻

雖然順德模式仍存在不足，卻也不失為一個(gè)很好的嘗試，提供了寶貴的地方機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。重要的是能在對(duì)其進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，為即將推開的地方黨政機(jī)構(gòu)改革提供理論與實(shí)踐上的前瞻性分析。

1.政府職能轉(zhuǎn)變是邏輯起點(diǎn)。機(jī)構(gòu)設(shè)置的邏輯起點(diǎn)是職能，機(jī)構(gòu)整合不應(yīng)只是簡(jiǎn)單的“合并同類項(xiàng)”，表層機(jī)械化的機(jī)構(gòu)變革容易最終陷入“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈，而當(dāng)下的機(jī)構(gòu)改革則迫切需要產(chǎn)生與政府職能轉(zhuǎn)變相匹配的“化學(xué)反應(yīng)”。也就是說，黨政機(jī)構(gòu)整合過程在充分考慮職能相似性的基礎(chǔ)上，在職權(quán)運(yùn)行和協(xié)調(diào)的維度上加以斟酌，規(guī)范黨政關(guān)系和政府層級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系，提高行政效能；在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的同時(shí)探索減少事務(wù)的管理層級(jí)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，真正便利群眾，回應(yīng)服務(wù)型政府的建設(shè)要求；地方機(jī)構(gòu)調(diào)整應(yīng)更多地關(guān)注保障和改善民生領(lǐng)域的核心部門，在農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境等部門優(yōu)化機(jī)構(gòu)及其權(quán)力和職責(zé)的整合。

2.改革需上下部門間協(xié)同配合。從順德機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐來看，改革后的一個(gè)重要問題就是機(jī)構(gòu)的上下層級(jí)間承接和利益協(xié)調(diào)問題。自下而上的地方創(chuàng)新實(shí)踐如果沒有自上而下的支持與配合，則不免陷入“改了又回來”的尷尬局面。這就需要注重省市縣三級(jí)在機(jī)構(gòu)改革中的溝通與協(xié)調(diào)，掃清地方有益實(shí)踐的層級(jí)阻礙，增強(qiáng)改革的整體性和協(xié)同性。十九屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中，“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)”，將權(quán)力下放到基層，領(lǐng)導(dǎo)方式上既允許“一對(duì)多”，也允許“多對(duì)一”。也就是說，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上中央承認(rèn)地方的自主權(quán)，機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能強(qiáng)求“上下一般粗”。而地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵，就在于上級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)配合。因此，地方黨政機(jī)構(gòu)改革一定要注重理順中央及地方層級(jí)間的事權(quán)關(guān)系，打好機(jī)構(gòu)和職能整合的“配合戰(zhàn)”。

3.合并或合署后須明確權(quán)責(zé)劃分。機(jī)構(gòu)的變革往往帶來職能和權(quán)責(zé)的變更，而在機(jī)構(gòu)合并或合署之后，如果不能及時(shí)做到各部門權(quán)責(zé)明晰化，則容易導(dǎo)致組織內(nèi)部混亂。多部門合并或合署辦公后，一定要明確合并合署辦公部門的職責(zé)，避免機(jī)構(gòu)整合流于形式，機(jī)構(gòu)只做“物理上”的整合而權(quán)責(zé)配置不做相應(yīng)的改變，則無法產(chǎn)生優(yōu)化職能、精簡(jiǎn)高效的“化學(xué)效應(yīng)”。權(quán)力配置既要充分考慮職能的履行，又要防止權(quán)力的濫用。機(jī)構(gòu)整合后的部門權(quán)力大增，需要分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力約束。此外，要建立嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，避免機(jī)構(gòu)合并或合署之后的觀望和責(zé)任松懈。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的同步交接，不能因改革而停滯工作。

4.做好相應(yīng)的改革配套工作。除了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)之外，地方黨政機(jī)構(gòu)改革也應(yīng)做好相關(guān)的配套改革工作：健全法律法規(guī)，為黨政機(jī)構(gòu)改革提供合法性保障；完善機(jī)構(gòu)合并或合署后的權(quán)力監(jiān)督，保證權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作；推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)基礎(chǔ)上的垂直管理機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革；改革干部人事制度和聘用制度，強(qiáng)化編制管理，妥善人員安置等等。新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為地方黨政機(jī)構(gòu)改革提供了契機(jī)，同時(shí)也要注意到，機(jī)構(gòu)和體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須妥善構(gòu)思改革的實(shí)施路徑，注重積累和總結(jié)地方改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮省級(jí)及以下政府的主動(dòng)性和靈活性，探索出適應(yīng)各地方實(shí)際情況的改革模式。

五、結(jié)論與討論

新時(shí)代黨政機(jī)構(gòu)改革模式不能再被視為是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)調(diào)整，而是對(duì)全面深化改革及其總目標(biāo)的回應(yīng)。這不僅反映了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、各方面統(tǒng)籌，增強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)效能等要求，深層次上，也體現(xiàn)了規(guī)范黨政關(guān)系，以及機(jī)構(gòu)職能實(shí)體化的深刻內(nèi)涵。本輪機(jī)構(gòu)改革既是體制性結(jié)構(gòu)性的變革，也是整體性全局性的變革，必將發(fā)揮其協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)政治和行政體制改革向縱深發(fā)展。

“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，是地方深化黨政機(jī)構(gòu)改革的重要原則。地方尤其是基層的機(jī)構(gòu)設(shè)置需要滿足地方實(shí)際工作需要，面向群眾需求，整合各方力量，使地方黨政機(jī)構(gòu)在運(yùn)行和管理體制上更簡(jiǎn)約高效。通過將職能相近的黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面職能，既發(fā)揮簡(jiǎn)約高效優(yōu)勢(shì)，又方便群眾辦事，這是夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力基礎(chǔ)的深刻變革。

十九大提出的這一改革模式是突破機(jī)構(gòu)改革瓶頸困境、全面深化地方黨政機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要的起始點(diǎn)。中央賦予了省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，隨著2018年各地方機(jī)構(gòu)改革方案的陸續(xù)提出以至改革的全面鋪開，各地方黨政機(jī)構(gòu)將呈現(xiàn)出一種新的形態(tài)，且更具地方特色。但其中的一些問題也必須加以重視，比如，合并或合署所要求的對(duì)象是職能相近的黨政機(jī)關(guān)，然而如何確定職能相近的范圍和標(biāo)準(zhǔn)；合并或合署后的機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，如何做到“人合心也合”；在機(jī)構(gòu)合并之后某些部門的專業(yè)性和獨(dú)立性會(huì)否受到稀釋，使得機(jī)構(gòu)改革得不償失，等等。所有這些問題，都有待于進(jìn)一步深入研究。

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